余弘陽

國家級風景區(qū)對地方政府來說，無疑是一塊金字招牌。如何運用管理好這個招牌，成為各方關(guān)心的話題，退出機制應(yīng)運而生。

2015年12月11日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部）發(fā)布消息稱，將西藏納木錯-念青唐古拉山、江蘇太湖（無錫片區(qū)）等11處國家級風景名勝區(qū)納入瀕危名單，并給予黃牌警告；住建部將責令其限期整改并重點督辦。

被納入瀕危名單的11處風景名勝區(qū)是：吉林仙景臺風景名勝區(qū)、江蘇太湖（無錫片區(qū)）風景名勝區(qū)、福建海壇風景名勝區(qū)、山東博山風景名勝區(qū)、重慶縉云山風景名勝區(qū)、四川貢嘎山風景名勝區(qū)、四川劍門蜀道風景名勝區(qū)、貴州榕江苗山侗水風景名勝區(qū)、甘肅麥積山風景名勝區(qū)、西藏納木錯-念青唐古拉山風景名勝區(qū)、西藏土林-古格風景名勝區(qū)。

住建部稽查辦副主任董紅梅表示，2012年起，住建部啟動了為期4年的國家級風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查工作。如今，風景名勝區(qū)管理體制基本建立，法規(guī)制度體系基本形成，規(guī)劃建設(shè)管控基本落實，服務(wù)管理基本到位。先后有89處國家級風景名勝區(qū)因存在違法違規(guī)問題被責令整改。11處被“黃牌警告”的國家級風景名勝區(qū)也是根據(jù)此次執(zhí)法檢查和各地整改情況確定的。

《小康》記者注意到，西藏納木錯-念青唐古拉山、江蘇太湖（無錫片區(qū)）、劍門蜀道等多個國家級風景名勝區(qū)，是繼2014年被黃牌警告之后，再度上榜。

究其原因，最主要的莫過于旅游開發(fā)給當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來的巨大壓力，而景區(qū)相關(guān)管理部門的應(yīng)對措施也較為不力。

藏區(qū)圣湖納木錯

一年產(chǎn)生垃圾數(shù)千噸

納木錯，蒙古語稱“騰格里諾爾”（或騰格里海）；藏語全稱為“納木措普摩”，意為富裕天湖（或天湖、靈湖或神湖）；兩種名稱都是天湖之意。

納木錯地處藏北高原的東南部，西藏自治區(qū)的中部，距離拉薩240公里。約有五分之三的湖面在那曲地區(qū)的班戈縣內(nèi)，五分之二的湖面在拉薩市的當雄縣內(nèi)。

納木錯的東南部是直插云霄，終年積雪的念青唐古拉山的主峰，北側(cè)倚偎著和緩連綿的高原丘陵，廣闊的草原繞湖四周，天湖像一面巨大寶鏡，鑲嵌在藏北的草原上。

納木錯是西藏的“三大圣湖”之一，也是古象雄佛法雍仲本教的第一神湖，在雍仲本教的經(jīng)典中記載：納木錯有七十二個圣地。后來納木錯成為著名的佛教圣地之一。伸入湖心的扎西多半島上的札西寺，香火旺盛。每當藏歷羊年，成百上千的信徒前來轉(zhuǎn)湖、朝圣。

納木錯還是預(yù)卜兇吉禍福的圣湖，據(jù)說如果是“命大”之人登上湖邊的山丘，即可見到湖中的靈異現(xiàn)象，因此，過去這里常成為藏傳佛教進行圓光卜的場所。每逢夏天，有不少喇嘛前往朝圣，以湖中顯現(xiàn)的靈異景象來預(yù)卜未來。

納木錯是我國第二大咸水湖。在這里，藍藍的天，潔白的云，映襯出納木措的圣潔、高貴和寧靜?！拔覀兊募{木措就是一個神湖，傳說中念青唐古拉和納木措是一對夫婦，納木措是圣女多吉旁姆的一個形象?！碑斝劭h一位藏族居民說。

近年來，納木錯成為旅游勝地，僅2014年就吸引了50多萬中外游客不遠萬里登上了海拔4718米的納木措，給當?shù)貛砹似甙饲f元的旅游收入。到了2015年，旅游人數(shù)進一步攀升。據(jù)悉，2015年1—11月份，納木錯景區(qū)共接待游客532765人，其中內(nèi)地游客人數(shù)513174人，同比增長0.22%，藏族游客人數(shù)19591人，同比增長92.1%，旅游門票收入接近6000萬元，同比增長0.16%。

即便是在進入冬季后，納木錯每日接待游客量仍達200至400余人。

2015年8月，在湖邊，有媒體記者遇到了專程從江蘇來納木措拍攝婚紗照的徐先生和她的愛人。

記者：“你們?yōu)槭裁磿x擇來到海拔這么高的一個地方來拍婚紗照？”

徐先生：“在我們的印象中，這里是最神圣的地方。確實太美了，人真的是在畫中?！?/p>

徐夫人：“在這邊拍婚紗照，應(yīng)該是天下所有女人的幸運，也是一種幸福?！?/p>

然而，旅游開發(fā)也給這座純凈的天湖的未來帶來了隱憂。

當雄縣環(huán)保局局長尼嘎介紹說，在納木錯，每年游客產(chǎn)生的生活垃圾達到2300噸，目前處理垃圾的方式只是簡單的填埋，給本身就很脆弱的藏區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的隱憂。這也是住建部對納木錯-念青唐古拉山風景區(qū)亮區(qū)黃牌的主要原因之一。

此外，來自游客的投訴，也反映出景區(qū)管理部門的疏漏之處。在納木錯，游客很自然地會與牦牛合影，或牽，或騎。但正是這一主要留影紀念方式，卻不斷的遇到價格投訴。究其原因，一方面是游客與藏族居民語言溝通不暢，另一方面，景區(qū)因為種種原因，對高價宰客現(xiàn)象管理不利。

連續(xù)兩年被黃牌警告，讓納木錯—念青唐古拉山風景區(qū)感受到了壓力。

據(jù)了解，目前，有關(guān)方面已經(jīng)著手治理規(guī)范風景區(qū)的管理。拉薩市旅游局把納木錯景區(qū)作為拉薩旅游的重要品牌打造，提出了保護景區(qū)的措施：升級、養(yǎng)護當雄至納木錯景區(qū)的公路等級；對納木錯景區(qū)的餐飲行業(yè)的食品質(zhì)量衛(wèi)生、景區(qū)管理、垃圾清送制定規(guī)章；配備醫(yī)護人員，為游客提供高山病應(yīng)急服務(wù)；修建簡易、防雨的旅游廁所；使用環(huán)保材料的標識牌等。

在當雄縣，納木錯景區(qū)管委會聘請了14名環(huán)衛(wèi)工人，每天負責將扎西島及湖邊的白色垃圾和生活垃圾運送至填埋場，并指定專人清理環(huán)保廁所，為游客提供用水和衛(wèi)生紙巾等。為了增強游客的環(huán)保意識，景區(qū)管委會還在售票處向游客發(fā)放環(huán)保垃圾袋及環(huán)保宣傳手冊，強化游客的環(huán)保意識。近日，納木錯景區(qū)管委會還為景區(qū)內(nèi)的所有廣告標牌、路標、酒店的名稱提供了藏、漢、英三種文字的說明注釋。在強化景區(qū)環(huán)境的基礎(chǔ)上，當雄縣取消了沿途公廁的收費，重點整治了羊八井、念青唐古拉山、納木錯景區(qū)售票處等公廁的環(huán)境衛(wèi)生。

據(jù)了解，今后，納木錯景區(qū)將按照國家5A級旅游景區(qū)的標準打造發(fā)展。屆時，納木錯將建設(shè)成為以大眾觀光游覽為基礎(chǔ)，集生態(tài)體驗、度假體驗、民俗體驗、科普教育等旅游功能于一體的世界著名高原生態(tài)旅游區(qū)，并以重點地段的景點建設(shè)為突破口，對游覽道路的鋪裝、景觀休息亭等方面進行改進，充分滿足游客的需要。

無錫太湖風景區(qū)

景區(qū)內(nèi)違建問題突出

在住建部通報的2015年國家級風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查結(jié)果當中，江蘇太湖（無錫片區(qū)）等8處風景名勝區(qū)存在違規(guī)審批、違法建設(shè)、監(jiān)管不到位、保護管理不力等突出問題，被評定為不達標等級，受到通報批評，責令限期整改。

太湖位于長江三角洲的南緣，古稱震澤、具區(qū)，又名五湖、笠澤，是中國五大淡水湖之一，橫跨江、浙兩省，北臨無錫，南瀕湖州，西依宜興，東近蘇州。湖泊面積2427.8平方公里，水域面積為2338.1平方公里，湖岸線全長393.2公里。

太湖風景名勝區(qū)包含的區(qū)域分別為蘇州市的木瀆、石湖、光福、東山、西山、甪直、同里景區(qū)；無錫市的梅梁湖、蠡湖、錫惠、馬山景區(qū)；常熟市的虞山景區(qū)；宜興市的陽羨景區(qū)等13個景區(qū)和無錫市的泰伯廟、泰伯墓2個獨立景點組成。

1982年，國務(wù)院審定公布太湖風景名勝區(qū)。

1986年，《太湖風景名勝區(qū)規(guī)劃》經(jīng)國務(wù)院同意，國家建設(shè)部批復(fù)，確定太湖風景名勝區(qū)是一個以山水組合見長，具有中國吳越文化傳統(tǒng)和江南水鄉(xiāng)特色，適合開展游覽、度假、休養(yǎng)、水上運動和科學文化等多種活動的天然湖泊型國家重點風景名勝區(qū)。

《小康》記者了解到，因為位于長三角這一經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，近年來，無錫市太湖沿岸由于富營養(yǎng)化程度較高，夏季經(jīng)常有蘭藻滋生，嚴重影響水質(zhì)。

此外，太湖景區(qū)內(nèi)的違建問題也一直備受關(guān)注。

江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳官網(wǎng)公示信息顯示，2015年7月上旬，住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心副主任于靜率部執(zhí)法檢查組一行，對太湖風景名勝區(qū)2014年執(zhí)法檢查結(jié)果通報整改的項目進行復(fù)查，并在蘇州召開執(zhí)法檢查工作會議，蘇州市副市長徐明、無錫市副市長朱愛勛出席會議并就整改工作分別進行了專題匯報。

在住建部通報的2015年國家級風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查結(jié)果中，太湖風景名勝區(qū)江蘇段無錫片區(qū)的問題依然存在。

住建部公布的《2015年國家級風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查要求整改單位及意見》文件中，認為無錫片區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)項目未得到有效查處，“以罰代管”消極整改，存在的問題未得到有效解決。同時再次給出具體整改意見，其中，對無錫片區(qū)內(nèi)中犢山太工療養(yǎng)院改擴建工程、太湖飯店改擴建工程、馬山景區(qū)靈山五期（又名禪意小鎮(zhèn)）房地產(chǎn)開發(fā)等違規(guī)建設(shè)項目，要求應(yīng)依照《風景名勝區(qū)條例》責令停止建設(shè)、限期拆除，并處以相應(yīng)罰款。并要對在風景名勝區(qū)規(guī)劃批準前或違反規(guī)劃批準在風景名勝區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動等違反《條例》規(guī)定的有關(guān)部門，追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員法律責任。

兩次被“上榜”通報批評后，無錫將如何應(yīng)對整改？當?shù)孛襟w與無錫市政府辦公室相關(guān)工作人員聯(lián)系采訪，工作人員表示，相關(guān)采訪須記者提供采訪公函后進行，但需要一定的時間安排相應(yīng)主管部門或負責人接受采訪。

其實，無錫太湖景區(qū)內(nèi)違建等問題突出，2014年就被通報批評。

住建部官網(wǎng)公布的文件顯示，無錫首次“上榜”出現(xiàn)在《2014年國家級風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查要求整改單位及意見》中，其中涉及到江蘇太湖風景名勝區(qū)存在的問題包括：管理體制不順，各片區(qū)管理分散，執(zhí)法主體不明確，執(zhí)法監(jiān)督職能難以落實到位；無錫市在景區(qū)內(nèi)違規(guī)開發(fā)建設(shè)中犢山太工療養(yǎng)院改擴建項目、太湖飯店改擴建工程、馬山景區(qū)靈山五期（又名“禪意小鎮(zhèn)”）等項目，不履行風景名勝區(qū)建設(shè)項目選址等有關(guān)報批手續(xù)；無錫片區(qū)馬山景區(qū)內(nèi)存在以“度假區(qū)”名義在風景名勝區(qū)內(nèi)進行大規(guī)模開發(fā)建設(shè)活動，不依照《風景名勝區(qū)條例》及規(guī)劃進行且不履行有關(guān)報批手續(xù)；蘇州市違規(guī)建設(shè)西山景區(qū)“縹緲山莊”項目，不符合風景名勝區(qū)規(guī)劃且不履行有關(guān)報批手續(xù)；違反《風景名勝區(qū)條例》第39條規(guī)定，無錫市有關(guān)部門將“黿頭渚”景區(qū)監(jiān)督管理職能及門票收取權(quán)交由無錫文旅集團行使等5大問題。對此，住建部提出了相應(yīng)的整改意見。

劍門蜀道風景區(qū)

管理零散、缺乏整體協(xié)調(diào)

在被住建部通報警告之后，11處國家級風景名勝區(qū)當中，跨境川陜的劍門蜀道風景名勝區(qū)反應(yīng)最為迅速。

2015年12月14日，也就是在住建部通報3天之后，位于劍門蜀道風景名勝區(qū)核心區(qū)域的四川省廣元市官方發(fā)聲，該市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和住房保障局風景名勝管理處負責人回應(yīng)：將積極按照住建部給出的整改意見，組織轄區(qū)內(nèi)各景區(qū)提出整改措施并上報市政府研究，在2016年3月份前向四川省住建廳和國家住建部提交整改報告。同時，希望四川省住建廳成立跨市協(xié)調(diào)機構(gòu)、廣元成立專管機構(gòu)，加強劍門蜀道風景名勝區(qū)的統(tǒng)一管理。

劍門蜀道風景名勝區(qū)，以四川省廣元市劍閣縣劍門關(guān)景區(qū)為核心，北起陜西寧強，南到成都，全長450公里，因1000多年前詩仙李白的“蜀道難，難于上青天”得以名揚天下。劍門蜀道沿線三國文化深厚，古跡眾多，三星堆遺址、德陽文廟、昭化古城、七曲山大廟、皇澤寺、千佛崖等都是重要文物。數(shù)百里古蜀道上，峰巒疊嶂，峭壁摩云，雄奇險峻，壯麗多姿，構(gòu)成了川陜交通的一大屏障。

據(jù)悉，2014年12月22日，住建部下發(fā)關(guān)于2014年國家級風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查結(jié)果的通報，劍門蜀道等9處風景名勝區(qū)為不達標等級，被予以通報批評，并責令限期整改。通報透露，劍門蜀道國家級風景名勝區(qū)管理機構(gòu)職能薄弱，管理范圍僅限于劍門關(guān)景區(qū)，對明月峽、昭化古城、七曲山大廟（綿陽）、富樂山片區(qū)（綿陽）等難以實施統(tǒng)一有效管理。自1982年國務(wù)院批準設(shè)立劍門蜀道國家級風景名勝區(qū)以來，一直未依法完成總體規(guī)劃編制報批工作，遠逾法定期限；核心景區(qū)內(nèi)開工道路（含橋梁、隧道）等較大規(guī)模的建設(shè)項目，不依法報經(jīng)管理機構(gòu)審核并履行有關(guān)報批手續(xù)。

“不幸”的是，2015年12月11日，劍門蜀道風景區(qū)再次上榜。

據(jù)了解，劍門蜀道風景區(qū)目前主要存在六大問題，包括對2014年的整改意見落實不到位；各片區(qū)管理零散、缺乏整體協(xié)調(diào)；總體規(guī)劃編制報批嚴重滯后；規(guī)劃建設(shè)管理制度不健全；建設(shè)設(shè)計及施工水平不高；未按照規(guī)定設(shè)置國家級風景名勝區(qū)界碑界樁和徽志標牌等。通報中還給出整改意見，責令嚴格按照2014年文件整改意見要求認真完成整改；理順管理體制，強化管理職能，建立有效機制；依法編制詳細規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)活動有序進行；建立健全建設(shè)活動審批、監(jiān)管制度和機制；對在風景名勝區(qū)規(guī)劃批準前或違反規(guī)劃批準在風景名勝區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動等違反《條例》規(guī)定的有關(guān)部門，依照《條例》第47、48條等規(guī)定追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員法律責任；規(guī)范設(shè)置風景名勝區(qū)徽志和標識標牌，規(guī)范使用“國家級風景名勝區(qū)”法定名稱及各景區(qū)命名。

“劍門蜀道跨川陜兩省，至今無統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。建議省住建廳成立跨市協(xié)調(diào)機構(gòu)，市上成立劍門蜀道專門管理機構(gòu)?！睆V元市住建局風景名勝管理處負責人介紹，劍門蜀道國家級風景名勝區(qū)地跨川陜兩省，包括廣元、德陽、綿陽三市以及陜西省寧強縣，具體涉及廣元市劍閣縣、昭化區(qū)、利州區(qū)和朝天區(qū)?？缡袇f(xié)調(diào)機構(gòu)和專管機構(gòu)就可加強劍門蜀道風景名勝區(qū)的統(tǒng)一管理。同時廣元將理順景區(qū)的管理體制，充實管理機構(gòu)和人員，加強風景區(qū)建設(shè)項目選址、建設(shè)方案的審查力度，杜絕未批先建或邊建邊審批，完善好景區(qū)總規(guī)和控制性詳細規(guī)劃。積極做好蜀道申報世界自然與文化雙遺產(chǎn)工作，提升劍門蜀道風景名勝區(qū)的知名度和影響力。

國家級風景名勝區(qū)

規(guī)范管理建立退出機制

中國國家級風景名勝區(qū)，原稱國家重點風景名勝區(qū)，由國務(wù)院批準公布。根據(jù)中華人民共和國國務(wù)院于2006年09月19日公布并自2006年12月1日起施行的《風景名勝區(qū)條例》，風景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區(qū)域。

隨著當今人們生活水平的提高，外出旅游度假已成為越來越多國人的選擇。拿到國家級風景名勝區(qū)這一金字招牌，無疑對景區(qū)的吸引力、對地方“軟實力”的提升都會起到極大的促進作用。

然而，不可否認的是，一些景區(qū)疏于管理，導(dǎo)致游客投訴增多、生態(tài)環(huán)境惡化，景區(qū)價值明顯退化。有鑒于此，住建部于2015年12月出臺了《國家級風景名勝區(qū)管理評估和監(jiān)督檢查辦法》，對國家級風景名勝區(qū)建立黃牌警告和退出機制，實行瀕危名單管理。

根據(jù)辦法規(guī)定，國家級風景名勝區(qū)具有風景名勝資源和價值面臨嚴重破壞或者瀕臨滅失風險的、所在地人民政府及有關(guān)部門保護管理明顯不力的、存在重大違法違規(guī)行為不能有效查處或者拒不糾正等情形的，將被列入瀕危名單，給予黃牌警告，并責令1年內(nèi)限期整改。整改驗收達標前，暫停風景名勝區(qū)內(nèi)新增建設(shè)項目的審批。整改完成或者瀕危整改期限屆滿，住建部將組織專家進行綜合評估。達到整改要求的，繼續(xù)保留國家級風景名勝區(qū)資格，移出瀕危名單；風景名勝資源價值喪失或者明顯退化，不具備國家風景名勝區(qū)設(shè)立條件或標準的，報請國務(wù)院建議予以撤銷。

住建部副部長陸克華表示，風景名勝區(qū)已經(jīng)成為我國生態(tài)文明建設(shè)、文化傳承、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的重要載體。下一步，要深入貫徹落實中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)、“十三五”規(guī)劃建議的有關(guān)要求，全面總結(jié)風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查工作，解決突出問題，全面落實《風景名勝區(qū)條例》確定的“科學規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴格保護、永續(xù)利用”十六字方針。此外，還要加大督查力度，曝光突出問題，使風景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展邁上新臺階。

編輯/韓靜

《辦法》祭出“撒手锏”

對不達標的風景名勝區(qū)實施懲戒措施，是《辦法》的“重中之重”。懲戒并不是最終目的，而是以此督促所有國家級風景名勝區(qū)實現(xiàn)科學永久的保護。

■黃牌：哪些情形成為“瀕?！?？

國家級風景名勝區(qū)具有以下情形之一的，可列入瀕危名單、給予黃牌警告，并將被責令限期整改和重點督辦，向社會公開。整改期原則上為1年，整改驗收達標前應(yīng)暫停風景名勝區(qū)內(nèi)新增建設(shè)項目審批。

在定期評估和綜合執(zhí)法檢查中，存在嚴重問題經(jīng)整改達不到要求或者拒不整改的；

風景名勝資源和價值面臨嚴重破壞或者瀕臨滅失風險的；

所在地人民政府及有關(guān)部門法定監(jiān)管職責難以落實，保護管理明顯不力的；

存在重大違法違規(guī)行為不能有效查處或者拒不糾正的。

整改完成或者瀕危整改期限屆滿，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將組織專家進行綜合評估，視評估結(jié)果處理：

達到整改要求的，繼續(xù)保留國家級風景名勝區(qū)資格，移出瀕危名單；

風景名勝資源價值喪失或者明顯退化，不具備國家風景名勝區(qū)設(shè)立條件或標準的，報請國務(wù)院建議予以撤銷。

風景名勝資源價值未完全喪失但保護管理明顯不力、整改不到位或拒不整改的，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將約談風景名勝區(qū)所在地人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)或者負責人，掛牌督辦。

紅牌：哪些情形直接出局？

具有以下情形之一的，不再具備國家風景名勝區(qū)設(shè)立條件或標準：

特級、一級景點（景源）遭到實質(zhì)性破壞；

自然景觀和人文景觀被人為干預(yù)或者破壞，喪失自然狀態(tài)或者歷史原貌；

風景名勝區(qū)碎塊化嚴重或違法違規(guī)建設(shè)活動侵入核心景區(qū)，不具備資源完整性要求；

其他嚴重情形。