朱旭

內(nèi)容摘要：司法問責(zé)機制是司法公正的重要保障機制，是深化司法體制改革的重要任務(wù)之一。建立科學(xué)合理的司法問責(zé)機制，應(yīng)遵循司法規(guī)律，符合司法權(quán)性質(zhì)，健全司法問責(zé)機制?；诖?，科學(xué)界定司法問責(zé)的內(nèi)涵，明確我國司法問責(zé)的責(zé)任主體，完善司法問責(zé)的責(zé)任形式，健全司法問責(zé)主體，構(gòu)建公正合理的司法問責(zé)程序至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：司法獨立 司法責(zé)任 問責(zé)機制

[案例一]1996年4月9日，呼和浩特市第一毛紡織廠宿舍女廁內(nèi)發(fā)生一起強奸殺人案。當時，前往報案的呼市卷煙廠工人呼格吉勒圖被公安機關(guān)認定為兇手，61天后，呼格吉勒圖被判死刑并立即執(zhí)行。2005年，內(nèi)蒙古系列強奸殺人案兇手趙志紅落網(wǎng)，其交代的17起案件中就包括“4·9”女尸案。2014年12月15日，內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院對此案進行再審，宣告呼格吉勒圖無罪。

呼格吉勒圖被宣告無罪后，誰應(yīng)該對呼格吉勒圖的死承擔(dān)司法責(zé)任？應(yīng)承擔(dān)何種司法責(zé)任？當全社會正在關(guān)注之際，此案一審合議庭的兩名法官卻于2015年6月26日被呼和浩特市人大常委會任命為該市中院審判委員會委員。[1]2016年1月31日，新華社播報了內(nèi)蒙古自治區(qū)有關(guān)部門對本案負有責(zé)任的27人的追責(zé)結(jié)果：有26人為黨內(nèi)嚴重警告或警告處分、行政記大過或記過處分，其中包括1名書記員，1人因涉嫌職務(wù)犯罪，另案處理。

[案例二]河南省周口市川匯區(qū)人民法院原法官王桂榮因錯案被追責(zé)也備受關(guān)注和爭議，成為2015年的熱點案件之一。2011年河南周口市川匯區(qū)人民法院原刑庭庭長王桂榮，因13年前審理的一起詐騙案（后該案被認定為錯案，再審宣告無罪），被以玩忽職守罪追究刑事責(zé)任，一審被宣告有罪（王桂榮不服提起上訴，至今二審尚未宣判）。2015年該案通過網(wǎng)絡(luò)被披露后，引起了社會的廣泛關(guān)注和爭議。當年王桂榮辦理的詐騙案，是經(jīng)向上級法院請示匯報，根據(jù)本院審判委員會討論決定所作出的裁判。[2]作為當年審理此案的法官，王桂榮應(yīng)不應(yīng)該承擔(dān)司法責(zé)任？應(yīng)承擔(dān)多大的司法責(zé)任？

司法獨立與司法問責(zé)相互促進、共同服務(wù)于司法公正，是法治完善中不可或缺的兩項基本原則。十八屆三中全會提出，確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)。黨的十八屆四中全會進一步提出：完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負責(zé)。司法問責(zé)是司法公正的保障和法治不可或缺的要素。構(gòu)建科學(xué)合理的司法問責(zé)機制，是司法改革中亟待解決的問題。

一、司法問責(zé)的內(nèi)涵

司法問責(zé)是指具有國家司法職權(quán)的人員，因故意或者重大過失行為，在運用國家司法權(quán)對案件處理或裁決過程中，嚴重違反法律強制性規(guī)定，導(dǎo)致對案件處理或裁決在實體上或程序上嚴重違法或者明顯不合理，對此應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。其主要特征為：

1.司法問責(zé)是在司法過程中引起的司法責(zé)任。所謂司法過程，是指運用國家司法權(quán)，依據(jù)事實和法律，對司法案件進行判斷和裁決的活動過程。司法過程與司法案件處理密不可分，凡與案件處理無關(guān)的活動和行為都不應(yīng)歸入司法問責(zé)的事項。

2.司法責(zé)任必須嚴格限制為過錯責(zé)任。司法問責(zé)作為司法公正保障機制之一，其功能在于規(guī)制司法瀆職行為。只有當責(zé)任主體在主觀上存在故意或重大過失，導(dǎo)致裁決違反事實和法律強制性規(guī)定，嚴重違法或明顯不合理性，行為主體才承擔(dān)的司法責(zé)任。凡屬于司法獨立和自由裁量事項以及法官專業(yè)水平的問題，導(dǎo)致對案件處理的認識不一致，甚至是錯誤，均不適用于司法責(zé)任制。

3.司法問責(zé)的責(zé)任主體限于運用國家司法權(quán)對案件作出處理或裁決的責(zé)任人。司法問責(zé)的責(zé)任主體應(yīng)限定為具有司法職權(quán)，并運用司法職權(quán)對案件作出裁決的司法人員。運用行政權(quán)力或者運用職權(quán)的影響力干預(yù)、過問或插手司法案件的處理則不屬于司法問責(zé)的范疇。

4.司法責(zé)任應(yīng)屬于個體責(zé)任。司法責(zé)任產(chǎn)生于對司法案件處理過程中的過錯責(zé)任，司法機關(guān)非具有獨立意志的個體，不應(yīng)成為司法責(zé)任的主體。理解司法問責(zé)制，應(yīng)“遵循司法規(guī)律，體現(xiàn)司法的權(quán)力屬性”。[3]司法權(quán)從本質(zhì)上是裁決權(quán)，司法人員根據(jù)案件事實和法律規(guī)定，基于對法律的理解和信仰，對案件處理作出獨立的判斷。因此，對于司法案件的處理責(zé)任主體應(yīng)該是檢察官、法官、司法警察，而不是檢察院、法院、公安機關(guān)。

5.司法問責(zé)的事項是對案件處理或裁決存在嚴重違反法律強制性規(guī)定，或者明顯不合理。司法問責(zé)事項限定在兩個方面：一是嚴重違反法律強制性規(guī)定。在法律存在強制性規(guī)范情況下，故意或過失，有法不依或錯誤適用法律。二是明顯不合理。即在法律授權(quán)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，因故意或重大過失，使案件處理或者裁決明顯不合理。[4]

二、司法責(zé)任主體

建立司法問責(zé)機制必須首先解決司法責(zé)任的主體，明確司法機關(guān)和司法人員的范疇。在我國理論界對檢察機關(guān)是否屬于司法機關(guān)存在著一些爭議，公安機關(guān)一般認為不屬于司法機關(guān)。對我國司法機關(guān)和司法人員的范疇理解，必須遵循司法本質(zhì)，以職權(quán)來界定屬性。

1.司法機關(guān)是運用司法權(quán)力，依照程序法的規(guī)定，有權(quán)對司法案件獨立作出裁決的機關(guān)、機構(gòu)和組織。對于司法案件的處理程序由國家的程序法予以授權(quán)和規(guī)制。凡在刑事訴訟中履行一定職能，行使司法職權(quán)，依照刑事訴訟法規(guī)定，對案件作出相應(yīng)裁決的機關(guān)、部門，均屬于司法機關(guān)。據(jù)此，公安機關(guān)中從事刑事司法偵查權(quán)的部門可以成為司法部門，檢察機關(guān)中從事偵查、審查批捕、公訴和民事、行政抗訴的部門可以稱之為司法部門，法院中從事審判業(yè)務(wù)相關(guān)的部門稱之為司法部門。故應(yīng)當遵循司法規(guī)律、探求司法本質(zhì)，以是否行使的是司法職能和司法權(quán)為界定司法機關(guān)的標準，不能簡單地說公安機關(guān)、檢察機關(guān)是否是司法機關(guān)，即使是法院也不能說法院所行使的職權(quán)都為司法權(quán)。

2.司法人員是指在司法機關(guān)、機構(gòu)和組織中，運用司法職權(quán)，依據(jù)案件事實和法律規(guī)定，對司法案件獨立作出裁決，并承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任的人員。黨的十八屆四中全會報告提出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負責(zé)。從該論述可以看出，司法人員是指在辦理司法案件中負有處理和決定權(quán)的人員，包括法官、檢察官和司法警察。法官、檢察官和司法警察在處理司法案件基于對案件處理所享有的權(quán)力都可以稱之為司法權(quán)。司法權(quán)又可以分為審判權(quán)、檢察權(quán)和偵查權(quán)。而審判權(quán)、檢察權(quán)和偵查權(quán)之間在權(quán)力運行方式和程序機制上不同。審判權(quán)是一種裁判權(quán)，檢察權(quán)和偵查權(quán)是一種追訴權(quán)。法官獨立裁決是絕對的，不應(yīng)附加任何條件性。檢察官和司法警察的裁決獨立是相對的、有條件的。所以，應(yīng)根據(jù)權(quán)力運行的機制，設(shè)立權(quán)力行使清單和責(zé)任承擔(dān)清單，建立權(quán)責(zé)明晰、有權(quán)必有責(zé)的司法責(zé)任機制。明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標準，實行辦案質(zhì)量終身責(zé)任制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗。

但是必須明確的是，并非所有的法官、檢察官及司法警察所行使的職權(quán)都是司法權(quán)，只有在司法案件處理過程中，依據(jù)我國刑事訴訟法所設(shè)定的權(quán)限和程序，對司法案件處理作出裁決，才屬于司法權(quán)。在行使司法權(quán)時因故意或重大過失違反法律規(guī)定，發(fā)生嚴重錯誤，應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，才屬于司法問責(zé)的范疇。故司法責(zé)任主體不包括司法管理責(zé)任、司法行政責(zé)任和司法執(zhí)行責(zé)任。

三、司法問責(zé)主體

司法問責(zé)主體的選擇是司法問責(zé)機制重要的一環(huán)，直接關(guān)系到問責(zé)的成效。司法問責(zé)主體的確定應(yīng)符合如下價值目標：首先，司法問責(zé)主體應(yīng)具備足夠的權(quán)威；其次，問責(zé)主體應(yīng)熟知司法運行規(guī)律；最后，問責(zé)主體應(yīng)保持獨立性和中立性。基于這些原則，結(jié)合我國司法體制的實際，問責(zé)主體應(yīng)采用追訴主體和裁決主體相分離的體制，即上級司法機關(guān)（機構(gòu)）的監(jiān)察部門為追訴主體、司法問責(zé)委員會為裁決主體。

1.司法問責(zé)追訴主體：上級司法機關(guān)（機構(gòu)）的監(jiān)察部門。司法問責(zé)追訴主體的職能包括：發(fā)現(xiàn)司法問責(zé)案件，接受司法問責(zé)案件的報告、申訴、控告和檢舉；對是否作為司法問責(zé)案件進行審查，并決定是否立案；對司法問責(zé)案件展開調(diào)查并收集證據(jù)；對司法問責(zé)案件向有權(quán)管轄權(quán)的司法問責(zé)委員會提出申請并出庭支持調(diào)查；對省級司法問責(zé)委員會的裁決不服提請中央司法問責(zé)委員會復(fù)議。

2.司法問責(zé)案件的裁決主體：中央和省級兩級司法問責(zé)委員會。建立專門的司法問責(zé)委員會是世界各國司法問責(zé)的普遍做法。在美國，法官行為委員會于1960年由加利福尼亞州首先建立，其成員組成包括法官、律師和普通公民。法官多由州最高法院任命或使全州法官推舉產(chǎn)生，律師由州最高法院院長任命和律師協(xié)會推舉產(chǎn)生，公民由州長任命。該委員會對問責(zé)案件提出指控并進行調(diào)查與審理，最后以司法建議的形式將問責(zé)結(jié)果提交州最高法院決定。[5]借鑒國外司法問責(zé)委員會，結(jié)合我國司法實踐，建議設(shè)立兩級司法問責(zé)委員會制度。具體包括：一是地方司法問責(zé)委員會。地方司法問責(zé)委員會以省級為單位建立，接受和審理本轄區(qū)司法機關(guān)（機構(gòu)）監(jiān)察部門提起申請的司法問責(zé)案件；二是中央司法問責(zé)委員會。全國設(shè)立中央司法問責(zé)委員會，接受和審理的案件包括：（1）最高司法機關(guān)（機構(gòu)）監(jiān)察部門提起申請的司法問責(zé)案件；（2）不服地方司法問責(zé)委員會的裁決的上訴案件。司法問責(zé)委員會由法官、檢察官、司法警察、社會公眾的代表組成。

四、司法責(zé)任形式

為保證司法問責(zé)科學(xué)性和合理性，應(yīng)明確界定司法責(zé)任和其他責(zé)任形式的區(qū)分，建立統(tǒng)一、科學(xué)的司法問責(zé)形式和標準?？茖W(xué)、合理的司法責(zé)任體系應(yīng)包括：

1.司法訓(xùn)誡?！坝?xùn)誡”一詞有告誡，教導(dǎo)之意，屬于司法責(zé)任最輕的責(zé)任形式，適用于應(yīng)當承擔(dān)司法責(zé)任，但對國家或社會公眾利益，或當事人及其其他訴訟參與人的人身權(quán)益、訴訟權(quán)利尚未造成實質(zhì)性損害，并對案件的公正處理沒有帶來實質(zhì)性的影響，且能夠及時糾正的司法瑕疵行為應(yīng)承擔(dān)的司法問責(zé)形式。司法訓(xùn)誡由司法懲戒委員會認定，可以由司法懲戒委員會以書面的形式進行訓(xùn)誡，也可以委托司法機關(guān)（機構(gòu)）負責(zé)人當面口頭予以訓(xùn)誡，并將訓(xùn)誡記錄在案。

2.公開警告、責(zé)令悔過。公開警告、責(zé)令悔過是指通過讓司法責(zé)任利害關(guān)系人在場或其他讓公眾知曉的方式對責(zé)任人進行警告，并責(zé)令其通過書面形式作出檢討的責(zé)任形式。該種司法責(zé)任形式主要通過影響責(zé)任人的聲譽和道德譴責(zé)的方式，影響責(zé)任人的晉級、晉職和考核評價等相關(guān)利益，以達到對責(zé)任主體懲戒的目的。適用于因故意或嚴重過失，在司法案件的處理過程中，對國家和社會公眾利益造成一定損害，或?qū)Ξ斒氯思捌淦渌V訟參與人的人身權(quán)利、訴訟權(quán)利造成較大損害，對司法公正的形象產(chǎn)生一定消極影響，但尚未造成嚴重后果，或?qū)Π讣恼_處理尚未造成實質(zhì)性的影響，并積極悔改的司法責(zé)任人。

3.暫停司法職務(wù)。暫停司法職務(wù)是較嚴重的司法責(zé)任形式，適用于對國家、社會公眾利益產(chǎn)生實質(zhì)性嚴重損害，或?qū)Ξ斒氯撕推渌V訟參與人的人身權(quán)利、訴訟權(quán)利造成實質(zhì)性嚴重損害，對案件的公正處理產(chǎn)生了重大影響，且造成較嚴重后果的司法責(zé)任人。暫停司法職務(wù)的期限為6-12個月，在此期間由司法懲戒委員會委托責(zé)任主體所在司法機關(guān)（機構(gòu)）予以監(jiān)督考察?？疾炱跐M經(jīng)司法懲戒委員會考核，合格者恢復(fù)其司法職務(wù)，不合格者，永久調(diào)離司法職務(wù)。

4.免除司法職務(wù)。免除司法職務(wù)是最為嚴厲的司法問責(zé)種形式。其適用情形包括：（1）因司法行為已經(jīng)涉嫌構(gòu)成犯罪，需要進行刑事追究的；（2）造成冤假錯案，并承擔(dān)直接或主要責(zé)任，需要承擔(dān)司法責(zé)任的；（3）曾受到暫停司法職務(wù)的處罰，考察期間或恢復(fù)職務(wù)后再次受到暫停司法職務(wù)以上處罰的；（4）其他需要免除司法職務(wù)的情形。

五、司法問責(zé)程序

完善的司法問責(zé)程序是確保司法問責(zé)公正和合理的重要保障。遵循司法問責(zé)的本質(zhì)，結(jié)合我國司法體制機制運行特點，圍繞以下幾個方面構(gòu)建我國科學(xué)合理、公正高效的司法問責(zé)程序。

1.司法問責(zé)案件的立案。上級司法機關(guān)（機構(gòu)）的監(jiān)察部門是下級司法機關(guān)（機構(gòu)）司法問責(zé)案件的立案管轄機構(gòu)。上級司法機關(guān)（機構(gòu)）的監(jiān)察部門通過接受下級司法機關(guān)（機構(gòu)）監(jiān)察部門的上報，或是接受申訴、控告、舉報，或者依職權(quán)發(fā)現(xiàn)等途徑，受理或接受司法問責(zé)案件。經(jīng)審查，認為屬于司法問責(zé)事項、依法需要啟動司法問責(zé)程序的，裁定立案調(diào)查，并將立案決定送達有關(guān)部門和當事人及申訴、控告、舉報人；認為不屬于司法問責(zé)事項、不啟動司法問責(zé)程序的，決定不立案，需要移送其他機關(guān)或部門進行處理的，移送其他機關(guān)或部門，書面通知相關(guān)部門和人員，并說明不立案的理由。

2.司法問責(zé)案件的調(diào)查。司法問責(zé)案件立案后，由立案的監(jiān)察機構(gòu)進行案件調(diào)查。調(diào)查部門對司法問責(zé)案件的調(diào)查可以采取如下調(diào)查措施：向問責(zé)主體所在司法機關(guān)（機構(gòu)）的監(jiān)察機關(guān)、申訴人、控告人、舉報人了解情況；查閱相關(guān)的案件證據(jù)和材料；對被調(diào)查對象進行訊問，或責(zé)令其說明說明情況；向有關(guān)證人了解情況以及采取其他必要的調(diào)查措施。經(jīng)過調(diào)查，認為案件事實已經(jīng)查清，證據(jù)已經(jīng)確實、充分，決定調(diào)查終結(jié)。根據(jù)查明的事實和證據(jù)，認為不屬于司法問責(zé)事項、依法不需要問責(zé)的，裁定撤銷案件，書面告知當事人所在機關(guān)（機構(gòu)）的監(jiān)察部門、被調(diào)查人以及申訴、控告人、舉報人；認為屬于司法問責(zé)事項、依法需要對被調(diào)查人問責(zé)的，制作提請司法問責(zé)申請書，連同案件的證據(jù)和材料，向有管轄權(quán)的司法問責(zé)委員會起訴。

3.司法問責(zé)案件的審理。司法問責(zé)委員會受理案件后，在司法問責(zé)委員會委員中以抽簽的方式組成調(diào)查庭。調(diào)查庭不公開開庭審理。對于事實清楚，證據(jù)確實、充分，可以采取簡易程序?qū)徖?。簡易程序?qū)徖恚{(diào)查庭的成員為3人。普通程序調(diào)查庭組成人數(shù)為7人。調(diào)查庭實行三分之二多數(shù)裁決的原則。調(diào)查庭審理司法問責(zé)案件，由起訴的監(jiān)察部門派員作為申請人出席調(diào)查庭，承擔(dān)舉證責(zé)任、指控責(zé)任。責(zé)任主體作為被申請人出席調(diào)查庭，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)以及申請證人出庭、提供證據(jù)等權(quán)利。申訴人、控告人、舉報人及其他利害關(guān)系人有權(quán)出席調(diào)查庭。經(jīng)審理，司法問責(zé)調(diào)查庭作出如下裁決：一是事實清楚，證據(jù)確實、充分，不屬于司法問責(zé)事項，或者被申請人不承擔(dān)司法責(zé)任的，裁定駁回申請，宣告被申請人不承擔(dān)司法責(zé)任；二是事實清楚，證據(jù)確實、充分，屬于司法問責(zé)事項，被申請人應(yīng)承擔(dān)司法責(zé)任，依據(jù)案件的事實和相關(guān)規(guī)定，給予相應(yīng)的司法懲戒；三是事實不清，證據(jù)不足，不能認定被申請人應(yīng)承擔(dān)司法責(zé)任，裁定駁回申請，宣告被申請人不承擔(dān)司法責(zé)任。

4.對地方司法問責(zé)委員會裁決不服的救濟。對于省級司法問責(zé)委員會的裁決不服，自收到裁決書之日起15日以內(nèi)，申請人和被申請人均可向中央司法問責(zé)委員會申請復(fù)議。中央司法問責(zé)委員會接受當事人申訴后，應(yīng)當立案審查。中央司法問責(zé)委員會應(yīng)當組成調(diào)查庭審理，調(diào)查庭由5人組成。審理采用書面審理的方式，必要時可以聽取申訴人和被申訴人、證人的意見，調(diào)查核實證據(jù)。經(jīng)審理，調(diào)查庭作出如下裁決：一是事實清楚，證據(jù)確實、充分，下級司法問責(zé)委員會的裁決正確，裁定維持下級司法問責(zé)委員會的裁決，駁回申訴；二是事實清楚，證據(jù)確實、充分，下級司法問責(zé)委員會的裁決錯誤或者不當?shù)模枚ǔ蜂N下級司法問責(zé)委員會的裁決，直接予以改判；三是事實不清，證據(jù)不足，或者嚴重違反程序，裁定撤銷下級司法問責(zé)委員會的裁決，發(fā)回重新審理。

5.對有管轄權(quán)的監(jiān)察部門對司法問責(zé)案件不予立案或者撤銷案件的救濟。下級司法機關(guān)（機構(gòu)）的監(jiān)察部門、申訴人、控告人、檢舉人認為應(yīng)當立案，而上級司法機關(guān)（（機構(gòu)）的監(jiān)察部門不予立案的，或者立案之后經(jīng)調(diào)查予以撤銷案件的，可以在接到不立案通知書后15日內(nèi)向作出不立案、撤銷案件的監(jiān)察部門申請復(fù)議。復(fù)議維持原決定的，可以向省級司法問責(zé)委員會提出申訴。省級司法問責(zé)委員會對申訴應(yīng)當接受，并進行審查。經(jīng)審查，認為不屬于司法問責(zé)案件的，裁決駁回申訴，并書面告知申訴部門或人員；認為屬于司法問責(zé)案件，不立案、撤銷案件錯誤的，裁定撤銷原不立案、撤銷案件決定，通知具有立案權(quán)的監(jiān)察部門立案或者提起申請。收到省級司法問責(zé)委員會立案，或者提起申請裁定后，有立案權(quán)的監(jiān)察部門應(yīng)當立案，或者向司法審查委員會提起申請。

注釋：

[1]許輝：《我們都要有直面疑罪從無的勇氣》，載《中國青年報》2015年7月22日。

[2]《司法責(zé)任制縱深推進，改革后續(xù)配套政策需跟進》，載《瞭望（新聞周刊）》2015年第39期。

[3]參見最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見—人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》。

[4]參見最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》；最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》。

[5]Cmen Beauchamp Ciparick， Bradley T. King， Judical Independence： Is It Impaired Or Bolstered By Judicial Accountability John's Law Review，2010，Vol. 84：1.