李步鳴 王大捷
現(xiàn)代預(yù)算制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度組成。預(yù)算法治化,是全面落實(shí)依法治國(guó)的突破口,也是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主陣地。本期《前沿視點(diǎn)》欄目,圍繞地方人大如何貫徹落實(shí)監(jiān)督法、預(yù)算法,完善預(yù)算審查制度和機(jī)制、推進(jìn)公共財(cái)政和預(yù)算民主法治建設(shè)等問(wèn)題進(jìn)行探討。
預(yù)算不全 公開不夠
黨的十八屆三中全會(huì)決定指出,“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”。近些年來(lái),浙江省各級(jí)人大及其常委會(huì)在貫徹落實(shí)監(jiān)督法、預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)方面積累了哪些經(jīng)驗(yàn)。
第一,審查制度逐步健全。浙江省人大常委會(huì)于2007年出臺(tái)了《省級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督條例》,各地市紛紛出臺(tái)市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督條例或決定,部分地市還出臺(tái)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督辦法、部門預(yù)算審查監(jiān)督辦法。
第二,審查范圍逐步擴(kuò)大。不斷完善對(duì)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審查監(jiān)督,探索對(duì)部門預(yù)算、政府投資項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性審查,并開展政府性債務(wù)、財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理情況調(diào)研,強(qiáng)化對(duì)全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督。
第三,審查實(shí)效逐步增強(qiáng)。積極創(chuàng)新監(jiān)督手段,加強(qiáng)預(yù)算工委機(jī)構(gòu)建設(shè),強(qiáng)化部門預(yù)算、政府投資預(yù)算的審查監(jiān)督,探索建立市人大常委會(huì)審議表決機(jī)制,并通過(guò)人民懇談、聽證會(huì)等方式,擴(kuò)大公眾參與,強(qiáng)化了預(yù)算審查效果。
第四,審計(jì)監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)督逐步強(qiáng)化。注重發(fā)揮審計(jì)部門作用,開展對(duì)重點(diǎn)部門、專項(xiàng)資金、投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督,督促審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改,促進(jìn)財(cái)政規(guī)范化建設(shè)。深化績(jī)效監(jiān)督,推進(jìn)預(yù)算編制績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作,不斷提高財(cái)政資金使用效益。第五,預(yù)算公開逐步推進(jìn)。根據(jù)政府信息公開要求,提交各級(jí)人代會(huì)審查批準(zhǔn)的“四大預(yù)算”、部門預(yù)算、決算和“三公”經(jīng)費(fèi)都已經(jīng)在相關(guān)媒體上進(jìn)行公開。
不可否認(rèn),由于各方面的原因,人大審查批準(zhǔn)政府財(cái)政預(yù)算“走過(guò)場(chǎng)”、“走形式”的問(wèn)題和弊端在一些地方依然存在。您認(rèn)為,目前地方人大全口徑預(yù)算審查監(jiān)督存在哪些問(wèn)題。
一是預(yù)算編制體系仍不健全。根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定,各級(jí)政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算,并確立了“四大預(yù)算”體系。但是國(guó)有經(jīng)營(yíng)資本預(yù)算編制內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單,只有國(guó)有企業(yè)當(dāng)年上交利潤(rùn)及安排使用情況,并不能反映國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況。部門預(yù)算資金來(lái)源中還有專戶資金、上年結(jié)轉(zhuǎn)資金,這些資金并未納入“四大預(yù)算”。此外,轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、政府性債務(wù)計(jì)劃尚未編制,與全口徑預(yù)算要求相比仍有較大差距。
二是預(yù)算審查機(jī)制仍不完善。從預(yù)算審查的實(shí)踐來(lái)看,人大及其常委會(huì)并沒有分項(xiàng)審查批準(zhǔn)的法律授權(quán),實(shí)際上只能就整體預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán),即使預(yù)算草案局部的不合理,也只能提提意見。同時(shí),預(yù)算法對(duì)預(yù)算被否決以后的相關(guān)措施沒有規(guī)定,使得預(yù)算審批權(quán)只能是被動(dòng)的同意權(quán)。財(cái)經(jīng)委初審代替了代表審查,雖然也吸收部分人大代表參與初審,但代表發(fā)揮作用非常有限。人代會(huì)期間預(yù)算審查往往流于形式,人大代表即使提出關(guān)于預(yù)算調(diào)整的建議,也難以落實(shí)。
三是預(yù)算公開程度仍不透明。目前的做法是,部門預(yù)算往往只在部門各自的門戶網(wǎng)站公開,公開的預(yù)算趨向碎片化,并且公開的部門預(yù)算是根據(jù)財(cái)政部門的統(tǒng)一格式編制,公開內(nèi)容比較粗,不利于吸引社會(huì)公眾的關(guān)注。
四是公眾參與程度仍待提高。各級(jí)人大常委會(huì)在預(yù)算審查中雖然積極吸引公眾參與,但公眾參與預(yù)算協(xié)商的平臺(tái)仍然不夠多樣,特別是網(wǎng)絡(luò)手段的運(yùn)用較少。
配套制度要跟進(jìn)
“十年磨一劍”的新預(yù)算法已經(jīng)于2015年1月1日開始實(shí)施,意味著我國(guó)預(yù)算制度向著公開、透明、民主邁進(jìn)了一大步。目前,為了更好地推進(jìn)新預(yù)算法的落實(shí),建立健全預(yù)算制度體系,您有什么建議。
制定新預(yù)算法實(shí)施條例等配套制度。首先是要出臺(tái)新預(yù)算法實(shí)施條例。其次,制定相關(guān)財(cái)政管理法規(guī)與規(guī)章。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定,除了一般公共預(yù)算,其他預(yù)算的收支范圍由財(cái)政部另行規(guī)定,一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算之間界限不清晰,因此急需出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)與規(guī)章,按照全部政府性收支納入預(yù)算的要求,對(duì)其他預(yù)算收支范圍進(jìn)行明確。制定出臺(tái)轉(zhuǎn)移支付和政府性債務(wù)管理等相關(guān)制度,確保各級(jí)政府能編制符合要求的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算和政府性債務(wù)計(jì)劃,并將政府性債務(wù)收入和支出納入預(yù)算管理。再則,完善部門預(yù)算、政府投資預(yù)算等專項(xiàng)法規(guī)與規(guī)章。各級(jí)財(cái)政部門編制“四大預(yù)算”的時(shí)間、要求、資金范圍、格式、審批程序都不一樣,急需進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定,提高預(yù)算的科學(xué)性和合理性,為公開接受監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。
預(yù)算監(jiān)督是人大監(jiān)督的“牛鼻子”,如何進(jìn)一步完善人大預(yù)算監(jiān)督制度,提高預(yù)算監(jiān)督實(shí)效。
一要完善預(yù)算審查監(jiān)督辦法。針對(duì)預(yù)算審查的各個(gè)環(huán)節(jié),要進(jìn)一步完善審查程序,擴(kuò)大人大代表和社會(huì)公眾的預(yù)算參與度,讓預(yù)算安排更加反映民意。考慮到實(shí)際情況,不可能對(duì)預(yù)算進(jìn)行大規(guī)模深入審查,探索在初審階段由地方人大常委會(huì)對(duì)部門預(yù)算、投資預(yù)算進(jìn)行審議表決,表決通過(guò)的部門預(yù)算、投資預(yù)算才能提交本級(jí)人代會(huì),促進(jìn)初審權(quán)的落實(shí)。
二要完善人民代表大會(huì)議事規(guī)則。人代會(huì)期間,要建立預(yù)算修正案制度,讓人大代表通過(guò)一定方式對(duì)預(yù)算草案提出關(guān)于局部修正的議案,并列入大會(huì)議程。在表決環(huán)節(jié),要建立預(yù)算否決之后的補(bǔ)救措施,使得否決預(yù)算成為可能。
三要制定部門預(yù)算等專項(xiàng)審查監(jiān)督制度。新預(yù)算法規(guī)定,省級(jí)以下各級(jí)政府預(yù)算在人代會(huì)召開前30日提交人大常委會(huì)進(jìn)行初審,但從實(shí)踐來(lái)看,對(duì)部門預(yù)算審查需要更長(zhǎng)的時(shí)間,需要推動(dòng)財(cái)政部門更早編制部門預(yù)算,并于10月份就提交當(dāng)?shù)厝舜蟪N瘯?huì),確保有足夠的初審時(shí)間。因此建議地方人大常委會(huì)專門出臺(tái)部門預(yù)算、政府投資預(yù)算等制度,對(duì)部門預(yù)算、投資預(yù)算編制的時(shí)間、初審、公開聽證、審查意見落實(shí)、表決程序等作出明確規(guī)定,推進(jìn)預(yù)算實(shí)質(zhì)性審查。
公開透明 民主決策
不少人提出,預(yù)算管理法治化,除了完善的預(yù)算法律制度體系,還需要建立一整套預(yù)算審查監(jiān)督的機(jī)制,來(lái)保證預(yù)算的公開透明、民主決策。對(duì)此,您有什么建議。
針對(duì)預(yù)算管理法治化的問(wèn)題,我認(rèn)為:
一要強(qiáng)化全口徑的預(yù)算審查。從地方人大角度來(lái)看,為了推進(jìn)實(shí)質(zhì)性預(yù)算審查工作,重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算、政府投資預(yù)算等配套預(yù)算的分項(xiàng)審查和審議表決,提出修改意見,督促落實(shí),促進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)化、合理化。
二要強(qiáng)化對(duì)政府性債務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。將政府性債務(wù)分類納入預(yù)算,編制年度資產(chǎn)負(fù)債表,實(shí)行債務(wù)總額控制,建立預(yù)警、評(píng)估機(jī)制,優(yōu)化存量負(fù)債,嚴(yán)控增量。加強(qiáng)對(duì)未安置過(guò)渡費(fèi)、未付工程款、未安置拆遷房等政府或有負(fù)債的監(jiān)督,做到底數(shù)要清。深化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查,深編、細(xì)編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,實(shí)現(xiàn)從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益監(jiān)督向國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)情況監(jiān)督轉(zhuǎn)變,并與政府性債務(wù)、政府投資項(xiàng)目監(jiān)督相結(jié)合,探索加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。
三要推進(jìn)預(yù)算編制的細(xì)化、規(guī)范化。要求“四大預(yù)算”根據(jù)預(yù)算法的要求細(xì)化到款、項(xiàng),部門預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目,盡量減少切塊資金和預(yù)算資金的二次分配。
此外,健全部門預(yù)算預(yù)期績(jī)效目標(biāo)申報(bào)機(jī)制,讓部門在申報(bào)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的同時(shí),就提出預(yù)期績(jī)效目標(biāo),強(qiáng)化部門績(jī)效預(yù)算觀念。
預(yù)算看不懂,審議時(shí)間不夠,專業(yè)人士不足。預(yù)算監(jiān)督面臨的這三只“攔路虎”,常令人大對(duì)財(cái)政預(yù)算束手無(wú)策。特別是預(yù)算審查力量不足,往往讓人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督陷入“心有余而力不足”的尷尬境地。
預(yù)算審查力量必須更上,要建立全方位的審查隊(duì)伍體系。
一要著力健全人大常委會(huì)全面參與預(yù)算審查的機(jī)制。要改變預(yù)算審查僅僅是財(cái)經(jīng)(預(yù)算)工委責(zé)任的觀念,充分發(fā)揮其他專委熟悉對(duì)口聯(lián)系部門工作的優(yōu)勢(shì),參與相關(guān)部門預(yù)算的審查,促進(jìn)人大常委會(huì)工作監(jiān)督與預(yù)算審查監(jiān)督的結(jié)合,提高監(jiān)督效果。建立預(yù)算審查專家委員會(huì),吸引有預(yù)算知識(shí)或?qū)I(yè)技術(shù)背景的專業(yè)人員參與預(yù)算初審,為人大常委會(huì)提供專業(yè)的審查意見。
二要切實(shí)發(fā)揮人大代表的主體作用。在預(yù)算初審、執(zhí)行監(jiān)督、績(jī)效監(jiān)督等過(guò)程中注重吸收人大代表廣泛參與,發(fā)揮人大代表專業(yè)小組的優(yōu)勢(shì),對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查。建立人大代表預(yù)算信息溝通機(jī)制,定期向人大代表報(bào)送預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況、決算等信息,讓人大代表充分了解預(yù)算信息,保證人大代表的知情權(quán)、知政權(quán),提高參與預(yù)算審查的積極性。
三要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)督作用。提高資金使用績(jī)效是預(yù)算審查的最終目標(biāo),要通過(guò)決算審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià),對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),將評(píng)價(jià)結(jié)果作為人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)決算的重要依據(jù);同時(shí)要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于下一年度的預(yù)算編制,促進(jìn)預(yù)算編制的不斷完善。
四要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾參與。積極利用預(yù)算聽證會(huì)、民主懇談會(huì)等載體,借助報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多種媒介,充分了解民意需求,完善預(yù)算安排。
每逢年底,“突擊花錢”的現(xiàn)象常常成為輿論批判的靶子。這其中一個(gè)重要原因就是預(yù)算不透明。對(duì)此,您是怎么看待的。
新預(yù)算法將公開透明預(yù)算的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榱朔芍贫龋@是一個(gè)重要的進(jìn)展。對(duì)于地方而言,首先要認(rèn)真落實(shí)依申請(qǐng)公開的規(guī)定,讓關(guān)心預(yù)算的人民群眾能深入了解預(yù)算的具體內(nèi)容,推進(jìn)公眾監(jiān)督工作。其次,推進(jìn)預(yù)算公開內(nèi)容的細(xì)化。除了報(bào)送人代會(huì)審查的“四大預(yù)算”要按規(guī)定公開,更為重要的是推進(jìn)部門預(yù)算、專項(xiàng)資金和投資預(yù)算的細(xì)化公開。三是探索建立預(yù)算公開回應(yīng)機(jī)制。進(jìn)一步完善公眾網(wǎng)絡(luò)參與,不斷健全政府預(yù)算信息公開平臺(tái),通過(guò)設(shè)立預(yù)算微信公眾號(hào)、網(wǎng)絡(luò)互通平臺(tái)等方式,加強(qiáng)互動(dòng)交流,及時(shí)回應(yīng)公眾呼聲,形成監(jiān)督合力。
另外,預(yù)算初審、預(yù)算審查批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、決算審查環(huán)節(jié)要做到全過(guò)程審查。人代會(huì)期間,要恢復(fù)口頭聽取市政府關(guān)于年度預(yù)算草案的報(bào)告,并安排一定時(shí)間專題對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議,充分聽取人大代表的意見。各級(jí)財(cái)經(jīng)(預(yù)算)工委初審時(shí),應(yīng)按代表數(shù)量比例邀請(qǐng)代表參加初審會(huì)議。同時(shí),允許人大代表通過(guò)一定方式對(duì)預(yù)算草案提出關(guān)于局部修正的議案,依法履行審查職責(zé)。要建立對(duì)部門決算的審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,財(cái)政績(jī)效監(jiān)督部門做好重點(diǎn)部門重點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作,并將審計(jì)報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告提交市人大常委會(huì),作為決算審查的依據(jù)。同時(shí),為了強(qiáng)化監(jiān)督剛性,可由人大常委會(huì)在審查批準(zhǔn)財(cái)政決算草案之前,對(duì)重點(diǎn)部門決算進(jìn)行審查批準(zhǔn),提高決算審查的實(shí)際效果。