馮玉軍

2015年立法法的修改，在全面推進依法治國，加快建設(shè)法治中國進程中具有里程碑的意義。其中地方立法權(quán)的擴容——將立法權(quán)由原來規(guī)定的省級之外的49個較大的市擴展到全部設(shè)區(qū)的市和自治州，更是新立法法濃墨重彩的一筆。

從較大的市立法的批準、階段性中止、重啟與擴容的歷史演變來看，較大的市立法現(xiàn)象并非隨意為之，其背后折射出中央和地方事權(quán)關(guān)系與財政汲取能力變化的深層邏輯。

黨的十八大特別是十八屆三中、四中全會之后，基于全面深化改革和全面依法治國的需要，逐步擴大擁有立法權(quán)的城市數(shù)量，充分發(fā)揮各個地方的自主性、創(chuàng)新性，成為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的題中應(yīng)有之意。

學(xué)術(shù)界對賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)還有一些擔憂。一方面，280多個設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)，直接導(dǎo)致立法需求與立法能力二者間的矛盾加劇，促使中央和省級立法機關(guān)相當一段時間內(nèi)在工作指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、備案審查等方面的任務(wù)加重，不可能一蹴而就。另一方面，如何清晰界定設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限，既在實體和程序上全面落實市一級立法權(quán)，又防止地方立法權(quán)濫用，維護國家法制統(tǒng)一，更急需開展學(xué)術(shù)研究和在實踐中摸索經(jīng)驗。

但就全面推進依法治國的宏大戰(zhàn)略而言，無論從我國現(xiàn)有法律體制角度，還是下一步立法改革可能的體制機制完善角度看，上述問題都是可以逐步克服或避免的。

第一，賦予城市立法權(quán)能夠整頓基層法治秩序。首先，賦予全部設(shè)區(qū)的市立法權(quán)不僅有助于增進民主，而且能夠整頓基層法治秩序。其次，地方性法規(guī)的制定能夠有效限制地方的恣意。最后，賦予地方立法權(quán)的過程實質(zhì)上是逐漸將城市治理真正納入法治軌道的過程。由于我國中央以及省級立法中很少有解決城市問題的專門規(guī)定，如城市衛(wèi)生問題、城市停車罰款問題等，這些問題的處理均需要一定的技術(shù)性規(guī)范來指導(dǎo)，將城市創(chuàng)制的規(guī)范性文件納入到國家法律體系之中，必將有助于整頓基層法治秩序。

第二，賦予城市立法權(quán)能夠促進法治工作隊伍建設(shè)。法學(xué)學(xué)生量大且就業(yè)率低，需要提供包括立法工作在內(nèi)的就業(yè)機會。其實，不僅城市立法需要大量的法治人才，執(zhí)行地方性法規(guī)的執(zhí)法機關(guān)同樣需要擁有法律思維和法學(xué)素養(yǎng)的優(yōu)秀人才。

第三，賦予城市立法權(quán)能夠培養(yǎng)和提高全民法治思維。首先，城市立法有利于立法者法治思維的提升。對于市級人大常委會來說，在長期的政治實踐和學(xué)習(xí)中，基本了解法治的精神和內(nèi)涵。但是理論和實踐仍然有不小差距，倘若沒有立法實踐，可能無法真正理解什么叫“不抵觸”，無法真正明白什么叫“科學(xué)立法、民主立法”。其次，城市立法有利于執(zhí)法者行政思維的轉(zhuǎn)變。城市擁有立法權(quán)有利于改善執(zhí)法者的思維模式，將法治思維方式逐步灌輸至潛意識之中。最后，城市立法有助于民眾法治思維的覺醒。

第四，賦予城市立法權(quán)能夠刺激違憲審查制度的生長。若所有設(shè)區(qū)的市都擁有立法權(quán)，必然會增加與上位法相抵觸的概率，進而必然有助于刺激違憲審查制度在我國的生長。

第五，賦予城市立法權(quán)要統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步實施，不能急于求成。立法法將確定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的步驟和時間授權(quán)給了省級人大常委會。在現(xiàn)在的實際工作中，要通過實事求是的調(diào)研，根據(jù)各城市的實際情況（人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況）、工作基礎(chǔ)、立法機構(gòu)設(shè)置和人才儲備以及實際需要等，分期分批推進設(shè)區(qū)的市的立法。同時，要充分聽取各方面意見，使賦權(quán)工作準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。