田雄

前不久，最高人民檢察院、司法部聯(lián)合召開深化人民監(jiān)督員制度改革電視電話會議，對全國推開人民監(jiān)督員制度改革作出部署安排。會議期間，溫州的人民監(jiān)督員制度改革經(jīng)驗得到各方的關注和肯定。

“某個案卷中保證人簽名被其手印遮擋無法辨認，建議在保證書正文中寫明保證人名字；某個案卷中保證人與被保證人的關系只籠統(tǒng)寫了親戚關系，建議標明具體什么親戚關系；某個案卷中詢問時間前后長達12個小時……”

8月15日，溫州市蒼南縣人民檢察院內(nèi)的一間辦公室里，7名人民監(jiān)督員代表認真仔細地查閱了該院第二季度自偵案件臺賬，并就臺賬提出了上述意見。該院副檢察長李存款對此逐一作出了解答。

“原來更多的是由檢察院邀請人民監(jiān)督員查閱職務犯罪案件臺賬，這次蒼南檢察院在我們提交查閱臺賬的申請報告后，短短幾天就積極響應要求，這在全省是第一次，也是最高檢、司法部出臺《規(guī)定》與《辦法》以來溫州人民監(jiān)督員工作的新突破?！眳⑴c本次監(jiān)督的人民監(jiān)督員代表李玉信對此有感而發(fā)。

上述所指《規(guī)定》與《辦法》即2016年7月5日司法部同最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》及2015年12月21日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十六次會議通過并印發(fā)的《關于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》。

實際上，人民監(jiān)督員制度的試點工作自2003年10月15日最高檢發(fā)布《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》時就啟幕了，13年來經(jīng)歷了數(shù)次改革，而溫州在這10余年中一直走在改革的前列。

由溫州司法行政部門負責推動的人民監(jiān)督員制度改革一年來成效顯著?！八痉ň峙c市檢察院相互支持、密切配合，不斷探索新的管理模式和方法，人民監(jiān)督員的監(jiān)督作用得到了充分發(fā)揮，法律效果和社會效果很好?！睖刂菔兴痉ň贮h組書記、局長顏華躍說。

改革一波三折

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院于2003年9月開始在各級檢察機關推行的一項重大改革舉措。制度設計者的初衷是“為了防止和糾正查辦職務犯罪工作中執(zhí)法不公的問題，讓檢察機關主動接受人民監(jiān)督，完善檢察機關外部監(jiān)督機制”。

2004年，溫州市檢察機關在浙江省內(nèi)率先響應。此后，隨著人民監(jiān)督員制度試點工作的不斷推進，外界一些質(zhì)疑也接踵而來，特別是“人民監(jiān)督員的選任機制”是否合理，是否體現(xiàn)了公平公開原則，是否真能夠代表人民履行監(jiān)督，引發(fā)廣泛討論。

為此，溫州市鹿城區(qū)人民檢察院在2007年開始嘗試由該區(qū)人大常委會選任人民監(jiān)督員?！巴ㄟ^人大選任人民監(jiān)督員，形成了人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機關、人民監(jiān)督員與檢察機關共同接受人大監(jiān)督的雙重關系，有利于消除社會質(zhì)疑，最大限度地實現(xiàn)該制度的價值和效能，這是檢察體制外選任人民監(jiān)督員的最佳途徑”。彼時，時任鹿城區(qū)檢察院檢察長程蘭生接受媒體采訪時這樣評價，“人民監(jiān)督員經(jīng)人大任命，滿足了其獨立性、外源性的內(nèi)在要求，使其更具有監(jiān)督權威，監(jiān)督權的行使也更有保障?！?/p>

不過，這一改革也面臨沒有明確的法律規(guī)定支撐的尷尬。此后，同樣的改革試點工作也在重慶、鄭州等地展開，但均面臨同樣的窘境。所以，在溫州，這一改革舉措并沒有在全市范圍內(nèi)推廣。

與此同時，中央層面的全面深化司法體制改革的路線圖、時間表不斷明晰，人民監(jiān)督員制度改革作為“司改”重要內(nèi)容之一也在緊鑼密鼓地進行。2014年1月，在中央政法工作會議上，習近平總書記對深化司法體制改革提出了明確要求；2月，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，其中對改革人民監(jiān)督員選任管理方式作出明確部署；9月，最高人民檢察院、司法部印發(fā)《關于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的意見》，部署在北京、吉林、浙江、安徽、福建、山東、湖北、廣西、重慶、寧夏等10?。▍^(qū)、市）開展人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作；2015年2月，最高人民檢察院、司法部下發(fā)《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，明確了司法行政部門負責人民監(jiān)督員選任和管理工作。

溫州作為浙江省試點城市之一，人民監(jiān)督員制度改革再次迎來春天，不過這次改革的主體由溫州市檢察院變成了溫州市司法局。

敢為人先的嘗試

“理念與實踐能否做到有機結(jié)合，這是開展工作成敗的關鍵?！鳖伻A躍坦言，“溫州司法局在這個方面是走在前列的，而且有一套好的班子，有一批富有創(chuàng)新精神的優(yōu)秀干部。他們內(nèi)在工作主動，外部配合協(xié)調(diào)，有效推進了人民監(jiān)督員制度的落地與探索?！?/p>

2015年1月，溫州市司法局聯(lián)合溫州市檢察院發(fā)布溫州市市級人民監(jiān)督員選任公告，正式啟動選任工作；3月，兩家政法單位又聯(lián)合制定了《溫州市市級人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的實施方案》；4月，溫州市司法局向各縣（市、區(qū)）下發(fā)《關于委托組織資格審查和考察人民監(jiān)督員候選人的通知》，資格審查和組織考察工作全面展開。

“溫州群眾參與司法監(jiān)督的熱情讓我們有些始料未及?！痹?jīng)是檢察官的溫州市司法局法制處處長蔡多多，目前在溫州市司法局具體負責人民監(jiān)督員選任和管理工作，她告訴記者，“通過群眾自薦和組織推薦等方式產(chǎn)生人民監(jiān)督員候選人200名后，我們馬上通過向公安、檢察院、法院、計生委等部門發(fā)文協(xié)助查詢，對候選人工作單位、社區(qū)街道等進行直接走訪了解?！?/p>

“選任過程很嚴格，很公正?！眮碜詼刂菔腥肆Y源與社會保障局的人民監(jiān)督員黃建峰回憶起當初選任過程深有感觸。他回憶，“人保局和司法局一墻之隔，我卻沒有‘近水樓臺先得月’的待遇。當時得知這個消息后，就跑過來打聽、了解，詢問具體細節(jié)。報上名之后，司法局還派人到單位了解我的情況……”

選人容易，選對人卻不容易?！叭嗽趺催x？僅這個問題，我們與市檢察院進行過多次商議，決定對原有的人民監(jiān)督員重新整合，合適的留下來，不合適的淘汰掉?！鳖伻A躍說。

“我們也是建議優(yōu)秀的人民監(jiān)督員可以留下來履職，這樣有個傳承，也是對那些有熱情有能力履行監(jiān)督工作的代表的激勵，進一步增強了他們履職的信心。”溫州市人民檢察院副檢察長林越堅說。

溫州市司法局對首批報名參加人民監(jiān)督員競選的人員進行篩選并核實情況后，確定200名候選人中有56名人員不符合條件或不宜擔任人民監(jiān)督員。經(jīng)認真考察確定，選任出市級人民監(jiān)督員124人，確認原人民監(jiān)督員20人，共選任人民監(jiān)督員144人。此后，這些選出來的人民監(jiān)督員在《溫州晚報》、溫州市政府門戶網(wǎng)站、溫州市司法局網(wǎng)站進行公示，接受人民監(jiān)督。

據(jù)悉，這些選出的人民監(jiān)督員由來自黨政機關、事業(yè)單位、法律服務、民營經(jīng)濟等方面的優(yōu)秀代表構(gòu)成，合理兼顧年齡、地域、黨派等因素，確保了人民監(jiān)督員隊伍的代表性、專業(yè)性、廣泛性和權威性。

與此同時，溫州市司法局、溫州市人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了浙江省第一個地方性人民監(jiān)督員選任的規(guī)定——《關于人民監(jiān)督員選任管理工作若干規(guī)定》。該《規(guī)定》對人民監(jiān)督員的選任、指派、履職、培訓、考核獎懲、通報反饋、工作保障等方面做了詳細規(guī)定。特別是創(chuàng)新提出了“分級負責、片區(qū)監(jiān)督、小組自助”管理機制，將全市劃分為市本級、城區(qū)片、北片、南片等四個片區(qū)，統(tǒng)籌開展案件監(jiān)督評議。同時，要求各縣（市、區(qū)）成立人民監(jiān)督員小組，小組組長牽頭組織組員參加案件監(jiān)督評議、日常學習交流等活動，建立起定期交流與日常溝通協(xié)作機制。

不擺設，敢發(fā)聲

不擺設、不敷衍、不走過場、敢于建言和發(fā)聲、積極參與、勇于監(jiān)督，這是溫州市人民監(jiān)督員履職一年來的共同特點。一年來，溫州人民監(jiān)督員共監(jiān)督評議了32起案件。其中，由檢察機關提起的有31件，人民監(jiān)督員主動提起監(jiān)督的有1件。這其中包括人民監(jiān)督員不同意檢察機關承辦意見的有2件。

這些監(jiān)督評議案件中，最典型的是由溫州市人民監(jiān)督員主動提起監(jiān)督的“壽某某扣押款一案”。此案被稱為“浙江省人民監(jiān)督員主動提起監(jiān)督第一案”。

2015年12月23日，溫州市司法局收到投訴人壽某某寄發(fā)的案件材料，投訴人認為鹿城區(qū)人民檢察院暫扣其98.73萬元差價款于法無據(jù)，要求鹿城區(qū)人民檢察院退還暫扣款并賠償拖延辦證造成多繳納的土地稅費等40萬元人民幣。該局在收到投訴材料后隨即從人民監(jiān)督員信息庫中隨機抽選出3名人民監(jiān)督員對該案進行監(jiān)督，并于當日向抽選出的人民監(jiān)督員移送案件的相關材料。

人民監(jiān)督員在收到相關案件材料后，經(jīng)審查認為，投訴人所投訴的內(nèi)容屬于最高人民檢察院、司法部《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》第二條第三款第三項“違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的”規(guī)定的人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍，遂于今年1月13日發(fā)函至鹿城區(qū)人民檢察院，要求啟動監(jiān)督程序，并與辦案單位進行了當面溝通。

1月18日，鹿城區(qū)人民檢察院在收悉人民監(jiān)督員寄發(fā)的《關于對壽某某扣押款一案的監(jiān)督函》及相關材料后進行了審查并對壽某某扣押款一案予以受理。2月19日，鹿城區(qū)人民檢察院在該案承辦完畢后對案件處理結(jié)果向人民監(jiān)督員予以書面回復。2月25日，3位人民監(jiān)督員在仔細審查鹿城區(qū)人民檢察院關于該案處理結(jié)果的理由和依據(jù)后，對其理由和依據(jù)尚有異議，提請溫州市人民檢察院組織對該案進行監(jiān)督評議。3月8日，溫州市人民檢察院書面回復人民監(jiān)督員，表示同意啟動案件監(jiān)督評議程序。3月14日，人民監(jiān)督員正式對該案進行了監(jiān)督評議。

“我省自人民監(jiān)督員選任管理制度改革以來，壽某某扣押款一案是人民監(jiān)督員主動提起案件監(jiān)督的第一案，對人民監(jiān)督員工作的深入開展起到典型的示范指導作用。”蔡多多說，“該案的出現(xiàn)，說明了我市人民監(jiān)督員主動監(jiān)督意識增強了，能夠積極作為?！?/p>

溫州市司法局一邊組織人民監(jiān)督員參與司法監(jiān)督，一邊健全完善了人民監(jiān)督員的職責權限、工作程序、履職保障、考核獎懲等多項制度，與溫州市人民檢察院共同建立了人民監(jiān)督員信息庫，實現(xiàn)資源共享。

履職一年來，溫州市人民監(jiān)督員坦言“評議案件責任重大，對本人本職工作很受用”。

“一年來，司法行政部門敢于管，而且管得好，一系列制度和機制正在逐步建立健全。每個人民監(jiān)督員業(yè)務能力和水平都在提高，工作方式都有進一步改進，履職非常認真?！鳖伻A躍評價人民監(jiān)督員制度改革在溫州試行的情況時說，“下一步，我們還將搭建大數(shù)據(jù)平臺，形成一張網(wǎng)，對司法行政人員和人民監(jiān)督員進行科學化管理，對監(jiān)督效果進行評價，并強化激勵和淘汰機制，使人民監(jiān)督員制度在溫州的探索更高效，更能出成效?！?/p>

客觀看，溫州的試點改革具有諸多開創(chuàng)性舉措：人民監(jiān)督員由司法行政機關負責選任管理，能夠讓其相對超脫、中立、客觀地發(fā)揮監(jiān)督作用；監(jiān)督范圍進一步擴大，基本涵蓋了檢察機關查辦職務犯罪工作中容易出現(xiàn)問題的各個關鍵環(huán)節(jié)；擴大了監(jiān)督程序的啟動主體，啟動監(jiān)督程序不受排斥；增設復議程序，推動檢察機關在陽光下執(zhí)法、在監(jiān)督中辦案。

但也有專家指出，必須從整個司法制度的大局著眼，以健全確保依法獨立公正行使檢察權的外部監(jiān)督制度，掃清實踐中各種隱性和顯性的監(jiān)督障礙，進一步拓寬人民參與司法監(jiān)督的制度性渠道。

此外，與人民陪審員制度類似，人民監(jiān)督員制度的設計也關乎司法權的配置和運行，是國家司法制度完善的重要內(nèi)容，需要納入立法規(guī)范。一些專家認為，對于人民陪審員制度，《人民法院組織法》《刑事訴訟法》《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》提供了充分的高位階法律依據(jù)；相比而言，人民監(jiān)督員制度卻缺乏足夠的法律確認。建議在《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》中作出規(guī)定，或是由全國人大常委會出臺《關于實行人民監(jiān)督員制度的決定》。

也有學者認為，無論采取何種形式的立法，都需要從人民參與司法、監(jiān)督司法的司法制度出發(fā)，提升人民監(jiān)督員的立法位階，規(guī)范人民監(jiān)督員立法形式，通過高位階立法對改革成果予以確認，推動司法制度的健全和完善，從中凝聚、彰顯中國司法的特色和優(yōu)勢。