陳穎

過(guò)去，計(jì)劃生育是天下第一難；現(xiàn)在，環(huán)境治理成了天下第一難。

6月5日世界環(huán)境日到來(lái)之際，河南省政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布了《2015年河南省環(huán)境狀況公報(bào)》，公報(bào)顯示，河南省環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但空氣質(zhì)量不容樂(lè)觀。

與此同時(shí)，河南省高級(jí)人民法院召開(kāi)了環(huán)境資源司法保護(hù)座談會(huì)，邀請(qǐng)省人大環(huán)資委、環(huán)保廳、水利廳、林業(yè)廳、國(guó)土資源廳等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者一起，共商生態(tài)環(huán)境保護(hù)，大家紛紛建言獻(xiàn)策，推動(dòng)各部門形成環(huán)境資源司法執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，共建天藍(lán)、地綠、水清的美麗河南。

發(fā)布 2015年鄭州等10市縣空氣質(zhì)量不合格

6月1日，河南省政府新聞辦召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布《2015年河南省環(huán)境狀況公報(bào)》。公報(bào)顯示，去年河南省環(huán)境質(zhì)量整體有所好轉(zhuǎn)，但空氣質(zhì)量狀況不容樂(lè)觀，大氣顆粒物年均濃度同比有所上升，環(huán)境質(zhì)量改善與公眾期盼之間還存在較大差距。今年，河南省將把大氣污染防治作為頭等大事，確保全年空氣優(yōu)良天數(shù)達(dá)到190天。

公報(bào)顯示：2015年18個(gè)省轄市城市環(huán)境空氣質(zhì)量級(jí)別總體為中污染，其中信陽(yáng)市環(huán)境空氣質(zhì)量相對(duì)較好，為輕污染，其他17個(gè)市均為中污染。

據(jù)悉，2015年河南18個(gè)省轄市共發(fā)生529天（次）重度以上污染，其中鄭州50天、新鄉(xiāng)44天，分別占全年的1/7、1/8。

公報(bào)顯示：水環(huán)境方面，全省地表水水質(zhì)級(jí)別為中度污染，地表水水質(zhì)總體穩(wěn)定；城市集中式飲用水源地水質(zhì)級(jí)別、水庫(kù)總體水質(zhì)級(jí)別、省轄市地下水水質(zhì)級(jí)別均為良好。土壤污染問(wèn)題局部有所顯現(xiàn)，全省農(nóng)村普遍存在垃圾圍村現(xiàn)象。

河南省環(huán)保廳廳長(zhǎng)李和平說(shuō)，總的來(lái)看，全省環(huán)境質(zhì)量整體上有所好轉(zhuǎn)，但資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化、突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)的趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。尤其是河南省2015年納入京津冀大氣治理協(xié)作區(qū)域后，京津冀及周邊相鄰省份顆粒物年均濃度呈下降趨勢(shì)，而河南省不降反升，與2014年同比上升0.75%，大氣質(zhì)量改善的幅度嚴(yán)重滯后。

《2015年度藍(lán)天工程行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核結(jié)果》顯示，鄭州、新鄉(xiāng)、焦作、平頂山、漯河、濮陽(yáng)、三門峽、周口8個(gè)省轄市不合格，鞏義、汝州2個(gè)直管縣（市）不合格，接近考核目標(biāo)數(shù)量半數(shù)。

針對(duì)環(huán)保巨大壓力，中央建立環(huán)保督察制度，督促地方政府落實(shí)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”主體責(zé)任，并約談了一些黨政領(lǐng)導(dǎo)。2015年7月，環(huán)保部約談鄭州市，截至目前，河南已有安陽(yáng)、駐馬店、鄭州、南陽(yáng)、商丘5市因環(huán)境問(wèn)題被環(huán)保部約談批評(píng)。

原因 有法難依 司法懲罰震懾力度不夠

2015年，被稱為史上最嚴(yán)厲的《環(huán)保法》出臺(tái)，今年新的《大氣污染防治法》實(shí)施，5月28日被稱作“土十條”的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布。一年多來(lái)，國(guó)家環(huán)保立法、執(zhí)法力度不斷加大，為什么環(huán)境問(wèn)題一直沒(méi)有得到根本性改善？

“我認(rèn)為，最大的問(wèn)題就是有法不依、有法難依，特別是司法的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，司法懲罰、震懾、指引的力度不夠。”河南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)張立勇在發(fā)言中指出，一方面是司法維權(quán)氛圍不濃，長(zhǎng)期以來(lái)，老百姓認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是政府和環(huán)保部門的事兒，哪個(gè)企業(yè)排污莊稼減產(chǎn)了，荷塘污染魚(yú)苗死了，發(fā)生這樣的糾紛后，更多的是舉報(bào)、投訴，找政府解決問(wèn)題，找環(huán)境執(zhí)法部門反映問(wèn)題，而不是拿起法律武器，向法院提起訴訟。

另一方面，司法與執(zhí)法銜接不夠。環(huán)境污染問(wèn)題這么嚴(yán)重，環(huán)境的治理主要依靠行政強(qiáng)硬執(zhí)法，忽視司法程序，法院也拘泥于不告不理、被動(dòng)司法理念，把環(huán)境審判放在可有可無(wú)的位置，不積極、不主動(dòng)，我國(guó)環(huán)境污染糾紛以每年超過(guò)20%的速度遞增，但真正通過(guò)司法訴訟渠道解決的不足1%。

再者，環(huán)境污染刑事犯罪打擊不力，往往是交點(diǎn)罰金、判個(gè)緩刑，事情就過(guò)去了。比如，近兩年來(lái)全省共審結(jié)環(huán)境資源刑事案件1291起，判處罰金及緩刑以下的1097件，占85%，犯罪成本太低了，起不到應(yīng)有的震懾作用。全省法院每年審理各類案件100多萬(wàn)件，涉及環(huán)境資源類案件僅占0.005%。

此外，提起公益訴訟的渠道不暢。以前，由于沒(méi)有公益訴訟制度，老百姓到法院來(lái)要求立案，法院以沒(méi)有“直接利害關(guān)系”為由不予受理。如2001年，東南大學(xué)的兩名教師施建輝、顧大松發(fā)現(xiàn)在南京著名景觀紫金山頂，有七層鋼筋水泥建筑正在修建，就狀告規(guī)劃局要求撤銷該規(guī)劃許可，但法院并沒(méi)有受理此案。

后來(lái)，我國(guó)建立了環(huán)境公益訴訟制度，但對(duì)誰(shuí)來(lái)提起公益訴訟卻作出了嚴(yán)格的限制（社會(huì)組織依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門登記，專門從事環(huán)境公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄才有訴訟資格），提起公益訴訟的門檻過(guò)高，不利于發(fā)揮公益訴訟的應(yīng)有作用。

據(jù)了解，目前我國(guó)只有700余家社會(huì)組織，全國(guó)人大常委會(huì)只授權(quán)13個(gè)省的檢察機(jī)關(guān)作為試點(diǎn)可以提起訴訟，在鄭州，符合環(huán)境公益訴訟起訴原告資格的社會(huì)組織只有三四家，大量有愛(ài)心、有社會(huì)責(zé)任感的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人被拒之門外。

實(shí)踐 各中院年底前設(shè)置環(huán)境資源審判庭

2016年3月29日，河南省高級(jí)人民法院在全國(guó)法院系統(tǒng)率先成立了環(huán)境資源審判庭。

“這對(duì)于加強(qiáng)全省法院環(huán)境資源審判，促進(jìn)全省生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?！笔兹苇h(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)、省高級(jí)人民法院新聞發(fā)言人、宣教處處長(zhǎng)徐哲表示。

據(jù)了解，目前，除了省高級(jí)人民法院外，河南還有鄭州、洛陽(yáng)、信陽(yáng)、新鄉(xiāng)、鶴壁5個(gè)省轄市中院，中牟縣、洛陽(yáng)市澗西區(qū)、孟津縣、新安縣、原陽(yáng)縣5個(gè)區(qū)縣基層法院成立了專門的環(huán)境資源審判庭。

為進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境資源審判工作，日前河南省高級(jí)人民法院下發(fā)了《2016年全省法院環(huán)境資源審判工作要點(diǎn)》（以下簡(jiǎn)稱《要點(diǎn)》），要求今年年底前，各中院要完成環(huán)境資源審判庭的設(shè)置?；鶎臃ㄔ嚎梢愿鶕?jù)案件業(yè)務(wù)量，合理設(shè)置環(huán)境資源審判庭或環(huán)境資源審判合議庭，將環(huán)境資源刑事、民事、行政案件統(tǒng)一歸口于一個(gè)業(yè)務(wù)庭或合議庭進(jìn)行審理。

“同時(shí)還要強(qiáng)化刑事司法在環(huán)境資源審判中的震懾、打擊力度?！睆埩⒂卤硎荆灰浞诌\(yùn)用自由刑，該判實(shí)刑的決不判緩刑；二要完善罰金刑罰，提高違法成本；三要對(duì)于污染特別嚴(yán)重、造成惡劣后果的企業(yè)，充分運(yùn)用司法建議等手段，建議行政機(jī)關(guān)限制或剝奪他們從事特定行業(yè)的權(quán)利；四要妥善審理造成環(huán)境污染嚴(yán)重后果的重大安全責(zé)任犯罪，嚴(yán)懲國(guó)家工作人員環(huán)境監(jiān)督失職瀆職犯罪。

環(huán)境資源案件往往牽涉地方經(jīng)濟(jì)利益，案件受干擾大，該怎么辦？

“對(duì)于跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境污染類案件，要堅(jiān)決實(shí)行異地管轄，徹底解決地方干擾問(wèn)題。”張立勇說(shuō)。

《要點(diǎn)》也作出規(guī)定，對(duì)環(huán)境資源公益訴訟的民事案件，省高級(jí)人民法院根據(jù)案件具體情況指定鄭州、洛陽(yáng)、信陽(yáng)三個(gè)中院跨區(qū)域集中管轄，探索與行政區(qū)劃分離的環(huán)境資源審判模式。對(duì)于其他污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為及損害后果跨市級(jí)行政區(qū)的案件，可以報(bào)省高院根據(jù)具體情況指定管轄；各中院可根據(jù)案件業(yè)務(wù)量確定1～3個(gè)基層法院跨區(qū)域集中管轄環(huán)境類民商事案件。

據(jù)了解，2014年5月，河南省在全國(guó)率先推行行政案件異地管轄后，2015年老百姓勝訴率較原來(lái)的10.2%提高到了27.8%，也是歷年來(lái)最高的。

此外，環(huán)境資源審判涉及到專業(yè)性、技術(shù)性的問(wèn)題時(shí)該怎么辦？比如生物多樣性保護(hù)、土壤污染、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、環(huán)境污染損害等。

對(duì)此，河南省高級(jí)人民法院成立了環(huán)境資源審判咨詢專家?guī)?，聘?qǐng)10位同志為河南省高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判咨詢專家。

省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)劉小云介紹說(shuō)：“這次聘請(qǐng)的第一批專家?guī)斐蓡T，都是來(lái)自水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、法學(xué)、文物等領(lǐng)域的專家學(xué)者，是我們做好環(huán)境審判的智囊團(tuán)和資源庫(kù)。”

探索 建立環(huán)境資源司法執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

“保護(hù)環(huán)境不是一個(gè)人或者一個(gè)部門的事，而是一項(xiàng)社會(huì)性全局性的工程，需要全社會(huì)的關(guān)心、理解、支持與參與?！弊剷?huì)上，省人大常委、九三學(xué)社中央委員王云龍說(shuō)。

“我認(rèn)為建立實(shí)施環(huán)境資源司法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，對(duì)進(jìn)一步嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪，提高環(huán)保法律的威懾力將發(fā)揮重要作用?！焙幽鲜…h(huán)保廳副廳長(zhǎng)師偉說(shuō)，去年，全省環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移交行政機(jī)構(gòu)案件119起，涉嫌環(huán)境污染犯罪44起，有力打擊了環(huán)境違法行為。

就加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接聯(lián)動(dòng)，師偉建議，一要明確司法改革的重點(diǎn)，集中在惡意排污，檢測(cè)數(shù)據(jù)造假，非法處置排放廢物等。使環(huán)境污染犯罪得到應(yīng)有懲處，切實(shí)樹(shù)立起環(huán)保法的權(quán)威。二要進(jìn)一步完善案件移送有關(guān)程序，細(xì)化立案標(biāo)準(zhǔn)，做到有案必查有案必立。

“我們水利部門迫切需要國(guó)家加強(qiáng)水資源環(huán)境的司法保護(hù)?！焙幽鲜∷麖d副廳長(zhǎng)楊大勇介紹，當(dāng)前河南省的水資源形勢(shì)非常嚴(yán)峻，水資源短缺，人均400余方，只占全國(guó)人民的1/5，水污染非常嚴(yán)重。近年來(lái)，各級(jí)水利部門不斷加大依法治水力度，查處了大量非法取水、毀壞性工程，非法采砂等行為，較好地維護(hù)了水資源。“但是由于行政執(zhí)法的局限性，執(zhí)行到位難，行政干預(yù)多，造成了違法行為屢禁不止，因此我們迫切需要司法與執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)。”

…………

在政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)及環(huán)境資源方面的專家、學(xué)者的建言獻(xiàn)策下，日前，《關(guān)于建立實(shí)施環(huán)境資源司法執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）聯(lián)合下發(fā)。

按照《意見(jiàn)》，各級(jí)人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國(guó)土、環(huán)保、水利、林業(yè)等部門應(yīng)建立環(huán)境資源糾紛的聯(lián)合調(diào)解機(jī)制、環(huán)境資源違法案件聯(lián)動(dòng)辦理機(jī)制、環(huán)境資源司法執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作制度，形成各司其職、相互銜接、協(xié)調(diào)配合、互動(dòng)聯(lián)動(dòng)的環(huán)境資源司法執(zhí)法新機(jī)制，共同推進(jìn)河南生態(tài)文明建設(shè)。

落霞與孤鶩齊飛，秋水共長(zhǎng)天一色。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)五位一體總體布局；河南省委、省政府也將生態(tài)文明建設(shè)放在了加快實(shí)現(xiàn)中原崛起河南振興的戰(zhàn)略高度。河南環(huán)境資源司法執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的形成必將形成建設(shè)美麗河南的新格局，使天更藍(lán)、地更綠、水更清！