王麗

夏收時節(jié)，在河南省新鄉(xiāng)市封丘縣應(yīng)舉鎮(zhèn)土地整治重大工程項目區(qū)，田成方、渠相通、路相連、能機(jī)耕，麥浪翻滾，機(jī)聲隆隆，一派豐收景象。村民崔興社高興地告訴記者：“今年又是好收成！土地整治以后，每畝地的收割成本降低了15塊錢，加上幾次澆地用水的費(fèi)用少了一半多，這兩筆每年就能節(jié)省幾百塊呢?！?/p>

把零星分散、區(qū)塊差異較大的耕地整治為集中連片的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，不僅能有效破解土地耕作難、成本高等問題，還為促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化生產(chǎn)創(chuàng)造了條件。整治后的土地身價也漲了不少，像崔興社家的土地，原來村里一些大家都不愿意要的“雞肋田”，如今都變成了“搶手貨”，一畝地流轉(zhuǎn)費(fèi)達(dá)上千元。

據(jù)悉，河南省新鄉(xiāng)市已累計實施各類土地整治項目270個，總投資近50億元，土地整治總規(guī)模達(dá)300余萬畝，覆蓋全市耕地總量的一半以上。

這是我國土地整治的一個縮影。地還是那塊地，利用方式的不同，使得項目區(qū)面貌煥然一新，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件極大改變。

土地整治：“暖心工程”“富民工程”

土地整治是對低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行治理，對遭到生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高土地利用率的活動。我國土地整治最初源自“土地整理”概念，發(fā)展至今包括農(nóng)用地整理、土地開發(fā)、土地復(fù)墾、 建設(shè)用地整治等。

“雜交水稻之父”、中國工程院院士袁隆平說，良種、良法、良田是保證高產(chǎn)的三個基本條件，良種是核心，好的栽培技術(shù)是手段，良田是基礎(chǔ)。我國人口眾多，人均耕地不足1.5畝，僅相當(dāng)于世界平均水平的40%左右，人地矛盾普遍。目前，我國中低產(chǎn)田的比例占全國耕地面積的2/3以上； 耕地細(xì)碎化問題突出，田坎、溝渠、田間道路占了 13%，土地利用效率低；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，老化失修、功能退化、配套差等問題不同程度地存在，這些都已成為制約農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸。

此外，一些地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，主要城市周邊、部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機(jī)污染物嚴(yán)重超標(biāo)。在6月初國務(wù)院印發(fā)的被稱作“土十條”的《土壤污染防治行動計劃》中開宗明義指出：“當(dāng)前，我國土壤環(huán)境總體狀況堪憂，部分地區(qū)污染較為嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會的突出短板之一?！绷硗猓r(nóng)村居民點散、亂、空現(xiàn)象比較普遍，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地“攤大餅”式蔓延擴(kuò)張，低效和閑置問題仍然存在。

與此同時，我國土地生態(tài)環(huán)境退化趨勢尚未根本扭轉(zhuǎn)，全國土地沙化、鹽堿化面積達(dá)20.25 億畝，水土流失面積53.4 億畝。我國還是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，受極端異常氣候的影響，局地地質(zhì)災(zāi)害呈易發(fā)高發(fā)態(tài)勢，因自然災(zāi)害和生產(chǎn)建設(shè)活動損毀土地約1.12 億畝，待復(fù)墾土地面積約6635 萬畝。這些都對土地的可持續(xù)利用提出了更高要求。

人多地少的基本國情沒有改變，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步加快推進(jìn)，用地供求矛盾更加突出，耕地保護(hù)和節(jié)約用地任務(wù)更加艱巨。盡管國家采取了一系列最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地措施，但是全國近年來每年建設(shè)占用耕地仍然近600萬畝。

思深方益遠(yuǎn)，謀定而后動。美麗中國、綠色發(fā)展呼喚統(tǒng)籌推進(jìn)國土綜合整治，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。1997 年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》提出：“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)?！?998年修訂頒布的《中華人民共和國土地管理法》提出，“國家鼓勵土地整理”。2001 年，國土資源部會同有關(guān)部門組織編制了《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010 年）》，拉開了全國有組織地開展土地整治工作的大幕。2012年3月，《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》由國務(wù)院發(fā)布，促進(jìn)土地整治步入了發(fā)展的快車道。2015年6月，國土資源部印發(fā)通知，正式啟動“十三五”全國和省級土地整治規(guī)劃編制工作。要求全國土地整治規(guī)劃（2011-2015 年）在2015年年底前完成編制，省級土地整治規(guī)劃在2016年6月底前完成編制。

亂石溝、荒坡、廢磚窯變成了連片耕地，中低產(chǎn)田成了高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田……“十二五”期間，我國總投資6000多億元，建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田4億畝，新修建排灌溝渠1000萬公里，建成田間道路920萬公里，經(jīng)整治的基本農(nóng)田質(zhì)量平均提高 1個等級，糧食畝產(chǎn)增加100公斤以上，規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)民人均年收入至少增加400元左右。在保護(hù)耕地和節(jié)約用地、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效。

在此期間，國家層面推動的重大項目和示范省建設(shè)可謂成效顯著。

2008年以來，國土資源部會同財政部先后批復(fù)同意支持實施了14個土地整治重大項目。截至2014年年底，累計投資612億元，新增耕地445萬畝，建設(shè)總規(guī)模2777萬畝。不僅保護(hù)了耕地紅線，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增加了農(nóng)民收入，還大規(guī)模優(yōu)化了農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高了節(jié)約集約用地水平，形成了資金、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素的集聚效應(yīng)。

以土地整治投入量和整治規(guī)模一直位居全國前列的河南省為例， 2009年，該省開始籌劃建設(shè)全省歷史上最大的土地整治重大工程——南水北調(diào)渠首及沿線土地整治工程。該工程預(yù)算投資51.97億元，整治規(guī)模348萬畝，涉及南陽、新鄉(xiāng)兩市五縣，整治區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田占95%以上。

2012年，南水北調(diào)中線工程丹江口庫區(qū)（淅川縣）移土培肥土地整治重大項目開始啟動，該項目批復(fù)總投資19.71億元，建設(shè)規(guī)模52.94萬畝。

兩大工程竣工后，河南將建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田340余萬畝，新增耕地面積21余萬畝，總投資預(yù)計達(dá)72億元，新增糧食產(chǎn)量總計約11.5億斤。這對于用全國6.5%的耕地生產(chǎn)出全國10.3%的糧食的“中原糧倉”河南來說，無疑是不斷創(chuàng)造全國糧食生產(chǎn)史奇跡的又一大支撐。同時，每年數(shù)億元的投資，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展也有著巨大的拉動作用。

2010年5月，財政部、國土資源部根據(jù)報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的統(tǒng)籌各項土地資金整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治的有關(guān)部署，分別與河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、湖北、廣西等10個省級人民政府簽訂了《整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)協(xié)議》，提出以整體連片土地整治為抓手，以增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量為目標(biāo)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，在全國發(fā)揮示范作用。

2014年，國土資源部對以上10個示范省組織開展了建設(shè)綜合成效評估，結(jié)果顯示，10個示范省按時完成了部省協(xié)議確定的建設(shè)任務(wù)，共實施示范建設(shè)子項目1094個，實際整治總規(guī)模2930萬畝，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田2322萬畝，新增耕地面積184.4萬畝，整治后耕地質(zhì)量等別提高了0.84～1.7個國家利用等，合計提高糧食產(chǎn)能66.89億斤。這對保障國家糧食安全、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了重要支撐作用，成為“十二五”期間土地整治工作的突出亮點。

綜合整治贏得多方叫好

夕陽西下，村民們晚飯后結(jié)伴沿著田間寬敞的水泥路散步，盡享美麗的田園風(fēng)光，備感愜意。

這是海南省萬寧市龍滾鎮(zhèn)土地整治項目實施后帶來的變化。

“土地整治不僅改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，還促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村處處換新顏?！饼垵L鎮(zhèn)新市村委會負(fù)責(zé)人感慨地說。

村民王殷川說，整治前周邊村莊的道路多為土路，村民出入是“晴天一身塵，雨天一身泥”。土地整治后，寬敞的水泥路修到了村邊，方便了百姓出入。每當(dāng)傍晚和清晨，村民們相邀到田間路上散步，呼吸清新空氣。不少游客還騎自行車沿著田間綠道欣賞美麗的田園風(fēng)光。

該省國土資源廳土地整治辦負(fù)責(zé)人稱，土地整治是看得見摸得著的惠民工程，海南省把土地整治與社會主義新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造結(jié)合起來，將田、水、路、山、林、村統(tǒng)一布局，綜合治理，將農(nóng)村安全飲水工程、村道建設(shè)、農(nóng)村生活垃圾污水處理工程等統(tǒng)籌納入項目成片整治范疇，改善村容村貌，造福項目區(qū)百姓，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

走進(jìn)樂東老邢田村，只見村道均為四通八達(dá)的水泥路，一幢幢嶄新的民宅按規(guī)劃建設(shè)，十分規(guī)整，村莊潔凈，各家各戶都用上了沼氣，還建起了惠民水塔將自來水引到每家每戶，使以往飲水困難的村民喝上了放心水。

河南省鄧州市地處豫、鄂、陜?nèi)〗唤缣帲赜小叭⌒坳P(guān)”之稱。該市地勢平坦，臨近著名的丹江口水庫，土地肥沃，人均耕地1.56畝。近年來，該市的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度大大加快，工業(yè)用地矛盾比較突出。為了解決建設(shè)用地指標(biāo)少的問題，搞好耕地保護(hù)，做到占補(bǔ)平衡，該市2012年以來，在土地開發(fā)整理方面投入了大量人力、物力、財力。與此同時，鄧州市國土資源部門也發(fā)現(xiàn)：不少部門認(rèn)為搞土地整治是國土部門一家的事，在實際工作中往往形成“一家干、多家看”的局面，造成了人為的力量分散；同時，隨著國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷落實，全市一年各種涉農(nóng)資金大約在1億元左右，但由于缺乏統(tǒng)籌，布局不統(tǒng)一，基本上是“各炒各的菜，各吃各的飯”，資金不能集中使用，無法發(fā)揮資金的疊加效應(yīng)。

實踐使鄧州市認(rèn)識到：適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)大形勢，將各種涉農(nóng)資金捆綁使用，推行土地綜合整治勢在必行。他們在全市推行政府主導(dǎo)、國土搭臺、多方合作、群眾參與的模式，捆綁項目，整合資金，統(tǒng)籌規(guī)劃，實施田、水、路、林、村、房綜合整治。并組成由市長任指揮長、32個部門一把手為成員的指揮部，揭開了鄧州市推行土地開發(fā)綜合整治具有歷史意義的一頁。

為了發(fā)揮典型示范作用，力爭首戰(zhàn)必捷，鄧州市政府在充分調(diào)查研究并報請上級批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，立項桑莊、腰店兩個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)土地綜合整治示范區(qū)，項目規(guī)模3.1萬畝，預(yù)計總投資7068萬元，計劃分兩期3年完成施工任務(wù)，主要任務(wù)為土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、電力、農(nóng)田防護(hù)等工程。

“各炒一盤菜，共辦一桌席”，按照各部門資金的不同用途，項目指揮部明確：由國土資源部門承擔(dān)涉及土地整理和“空心村”整治資金360萬元；交通部門負(fù)責(zé)水泥道路建設(shè)140萬元；林業(yè)部門負(fù)責(zé)規(guī)劃生態(tài)林網(wǎng)建設(shè)，并在植樹成活后為植樹者發(fā)放資金補(bǔ)助2萬元；科技部門負(fù)責(zé)投資太陽能建設(shè)1.4萬元；電業(yè)部門負(fù)責(zé)高壓線路建設(shè)80萬元；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)投資種子改良、農(nóng)藥、化肥及機(jī)耕燃油34萬元；農(nóng)技部門負(fù)責(zé)購買農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼12萬元；市委組織部、市計生委、腰店鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)投資村基層組織建設(shè)活動場地24萬元；文化部門和網(wǎng)通公司負(fù)責(zé)投資遠(yuǎn)程教育5000元；水利部門負(fù)責(zé)坑塘建設(shè)資金10萬元?？傊恳粋€部門均按照各自不同的分工和政策許可，在共同推進(jìn)項目區(qū)的建設(shè)中充分發(fā)揮自己的光和熱。

目前，兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地綜合整治示范區(qū)已取得喜人進(jìn)展。項目區(qū)內(nèi)已整治自然村4個，修建寬4米高標(biāo)準(zhǔn)水泥硬化田間路33582米、生產(chǎn)路39108米，開挖排水溝71302米，植樹6000余株，修建橋涵344座，新打機(jī)井305眼，已整治項目區(qū)新增耕地558.7畝。項目區(qū)內(nèi)規(guī)劃設(shè)立的高效農(nóng)業(yè)區(qū)、畜牧養(yǎng)殖區(qū)、林果苗木花卉區(qū)、蔬菜示范基地、農(nóng)副產(chǎn)品加工區(qū)、新農(nóng)村試點以及教科文衛(wèi)服務(wù)區(qū)等七個專業(yè)功能區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施已基本完成。園區(qū)內(nèi)魯大寨、辛莊、安子營、郭莊四個新農(nóng)村建設(shè)點正加緊建設(shè)。放眼望去，項目區(qū)內(nèi)著力打造的5000畝精品區(qū)已見雛形，水泥路兩旁種植的風(fēng)景樹亭亭玉立，田間大路旁豎立的大型標(biāo)志牌，凸顯了項目區(qū)的景觀效果。一個“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排”的高產(chǎn)高效基本農(nóng)田示范區(qū)和“產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約、布局優(yōu)化、生態(tài)適宜、設(shè)施齊全、村容整潔、民生和諧”的社會主義新村已顯現(xiàn)出來。

像萬寧、鄧州一樣，越來越多的地方在實踐中探索和推動土地綜合整治，綜合考慮田、水、路、林、村優(yōu)化布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，與各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃有效銜接，與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃有效銜接，與新農(nóng)村建設(shè)各專項規(guī)劃有效銜接，農(nóng)村土地綜合整治大放異彩，贏得多方叫好。這種整體謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，適應(yīng)了土地資源管理和農(nóng)地規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，最終實現(xiàn)了“政府得土地、農(nóng)民得實惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”。

后期管護(hù)困局待解

今年年初，一篇關(guān)于河南省輝縣市土地整治項目質(zhì)量不盡如人意的報道見諸報端，在當(dāng)?shù)匾鸩恍〉恼饎?。針對媒體反映的問題，當(dāng)?shù)貒临Y源部門組成調(diào)查組，通過實地核查得出了項目區(qū)耕地質(zhì)量符合相關(guān)要求的結(jié)論，并及時向社會各界反饋了核查結(jié)果，為事件畫上一個暫時的句號。

說是“暫時”，是因為就土地整治而言，項目建設(shè)質(zhì)量符合要求僅僅是個開始，后期管護(hù)對于項目服務(wù)壽命的影響更加重大。

在事件中公眾的誤解、疑惑折射出的是當(dāng)下土地整治質(zhì)量管護(hù)難的現(xiàn)實困境。

這種土地整治“后繼無人”的問題在很多地方均有存在，如田間道路缺乏維護(hù)，坑坑洼洼，大部分生產(chǎn)路被農(nóng)民挖窄或種上了農(nóng)作物；土溝土渠雜草叢生，有的硬化溝渠被農(nóng)作物秸桿和雜草雜樹堆滿，淤塞嚴(yán)重；平整土地后，按規(guī)劃設(shè)計修筑的規(guī)則田坎，有的農(nóng)戶不久就按原承包面積范圍改變田坎位置，田坎變得彎彎曲曲，極不規(guī)則，使得項目工程不能持續(xù)有效地發(fā)揮功能，影響了項目的投資效益。

在部分地區(qū)，“一年新，二年舊，三年變得不管用”的現(xiàn)象十分突出，給土地整治工作帶來了不良的影響。

有報道稱，在南方某縣的土地整治項目實施建設(shè)過程中，“重建設(shè)、輕管護(hù)”的問題不同程度存在，特別是一些項目承擔(dān)單位認(rèn)為項目通過了驗收就完成了任務(wù)。大部分項目在交付使用之后，工程管護(hù)常常出現(xiàn)三無，即“錢無人出，工無人派，損壞無人管”。

究其原因，當(dāng)前在土地整治項目后期管護(hù)等方面沒有制訂全面詳細(xì)的制度和措施，同時也沒明確項目成果的所有人和后期管護(hù)責(zé)任人，如若這些問題不能得到有效解決，不但難以調(diào)動農(nóng)民進(jìn)行土地開發(fā)整理的積極性，已有的工程設(shè)施無法鞏固，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)也將受到嚴(yán)重影響。

近年來，為加強(qiáng)土地整治項目管理，規(guī)范土地整治項目工程交付使用后的管護(hù)工作，山東、海南等省市均出臺了《土地整治項目后續(xù)管護(hù)辦法》，從后期管護(hù)內(nèi)容、管護(hù)方案、管護(hù)方式、資金來源、管護(hù)職責(zé)、責(zé)任追究等方面作出了明確規(guī)定。

部分地區(qū)在土地整治項目后期管護(hù)中也探索了一些有效的經(jīng)驗和做法。如內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟扎賚特旗綽勒工作部興華二期工程，對土地整治項目區(qū)機(jī)電井的管理辦法是村里派一名電工負(fù)責(zé)供電，每畝地收水電費(fèi)8元，流轉(zhuǎn)外來包地的每畝地收10元。項目區(qū)供電有了保障，工程能正常運(yùn)行使用和發(fā)揮效益，群眾積極性提高了，增強(qiáng)了對工程的保護(hù)意識。

此外，還有土地整治項目區(qū)在后期管護(hù)中對主要工程項目制定管理方案，明確機(jī)電井及配套、輸水管道主要以農(nóng)戶自管為主，村部與農(nóng)戶簽訂管護(hù)合同，明確管護(hù)責(zé)任和義務(wù)，妥善運(yùn)行管理；田間道路、防護(hù)林屬于受益農(nóng)戶較多的工程，由村集體管理；輸電線路、變壓器轉(zhuǎn)交電力部門統(tǒng)一管理，專業(yè)維修。項目區(qū)邊緣有農(nóng)業(yè)設(shè)施工程和養(yǎng)殖戶，提供給他們項目內(nèi)的井灌設(shè)施使用，既方便了他人，又起到了看管的作用，一舉兩得。

從各地的實踐來看，要做好土地整治項目的后期管護(hù)，選好管護(hù)主體是關(guān)鍵。有專家指出，要按照“誰受益、誰管護(hù)”的原則，因地制宜確定管護(hù)主體。各地應(yīng)根據(jù)受益范圍，確定負(fù)責(zé)管護(hù)的實施主體是各級人民政府，還是項目區(qū)群眾成立的工程設(shè)施管護(hù)組織。管護(hù)主體確定后，自己無力承擔(dān)田間道路和水利設(shè)施維護(hù)工作的，可以通過市場競爭方式確定一家承擔(dān)具體工作的單位，并圍繞農(nóng)田水利工程設(shè)施的完好，能夠正常使用；田間道路通行的暢通，滿足項目區(qū)的生產(chǎn)生活需要等目標(biāo)，明確管護(hù)單位的權(quán)利和義務(wù)。

此外，還要建立長效的制度機(jī)制。一旦項目建設(shè)完成，后期的諸多管理問題也會接踵而來，項目工程的后期管理同樣緊迫與關(guān)鍵。應(yīng)建立健全土地綜合整治項目評估考核機(jī)制和全程風(fēng)險監(jiān)管與防范機(jī)制，加強(qiáng)資金的整合與管控，定期對項目工程進(jìn)行質(zhì)量評估，重點加強(qiáng)村域土地綜合整治的后期管護(hù)和土地綜合整治的質(zhì)量、生態(tài)、效益和用途的全程監(jiān)測，實現(xiàn)全方位、全過程、全領(lǐng)域的綜合管理。

“春風(fēng)云路人家，緋桃白李黃花，小院修竹新瓦，荷塘月下，陶公也想聽蛙?！眹鴦?wù)院副總理馬凱到巴中調(diào)研時，曾這樣生動地描繪受益于土地整治項目的巴中新農(nóng)村。揮毫潑墨做“活”土地文章，在同樣的土地上，我們不僅將收獲更多的糧食、更高的收入，還將收獲更美好的生活、更科學(xué)的發(fā)展！[ ]