習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上指出，消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會是我們對全國人民的莊嚴(yán)承諾，脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號已經(jīng)吹響，我們要立下愚公移山志，咬定目標(biāo)、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。同時強(qiáng)調(diào)，提高脫貧攻堅成效的關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實功、在精準(zhǔn)落地上見實效。

中央精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的方針政策在基層落實效果如何？身處扶貧攻堅一線的干部群眾對2020年實現(xiàn)脫貧摘帽是否有信心？他們有怎樣的想法和期盼？帶著這些問題，新華社黨校25班二支部調(diào)研組赴湖南湘西土家族苗族自治州進(jìn)行了密集的采訪和調(diào)研。

一、湘西州：集中連片貧困地區(qū)的典型樣本

湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部，地處湘鄂黔渝四省市交界處。全州國土面積1.55萬平方公里，總?cè)丝?92萬，其中以土家族、苗族為主的少數(shù)民族占78%，是典型的“老、少、邊、山、庫、窮”地區(qū)，也是國家西部大開發(fā)、武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅先行先試地區(qū)，是湖南省唯一的少數(shù)民族自治州和扶貧攻堅主戰(zhàn)場。

根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》（以下簡稱《扶貧開發(fā)綱要》），武陵山區(qū)與六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等屬于連片特困地區(qū)，這11個片區(qū)與已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。武陵山連片特困地區(qū)跨渝、鄂、湘、黔4省市，包括71個縣市區(qū)（湖南37 個）、3600多萬人口，少數(shù)民族聚居多、貧困人口分布廣。湘西州正好處于武陵山腹地，所轄7個縣全部為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，而吉首市也被列為省級扶貧開發(fā)工作重點市。

總體上看，湘西州近年來經(jīng)濟(jì)社會雖然保持了較快的發(fā)展速度，但地區(qū)生產(chǎn)總值總量偏小、財政收支入不敷出的狀況并未得到顯著改善和扭轉(zhuǎn)。數(shù)據(jù)顯示，2014年，全州實現(xiàn)生產(chǎn)總值469.4億元，比上年增長11.2%；財政總收入64.6億元，增長8.8%，財政總支出204.9億元，增長17.5%；規(guī)模工業(yè)增加值97億元，增長18.5%；固定資產(chǎn)投資303億元，增長20.4%；社會消費品零售總額203.5億元，增長12.8%；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入17898元、5891元，分別增長8.7%、12%。

從對上級財政的依存度來看，全州2014年地方收入僅為37.75億元，財政自給率僅為18.3%，所轄縣市中財政自給率最低的永順縣僅為10%，財政支出絕大部分依靠上級轉(zhuǎn)移支付。全州2014年有1200個貧困村，建檔立卡的農(nóng)村貧困人口有62.2萬。橫向?qū)Ρ瓤矗?014年全州人均GDP僅為全省、全國的43.5%、37.6%，人均財政收入僅為全省、全國平均水平的40.8%、21.4%；全面小康實現(xiàn)程度為75.6%，比全省低12.4%，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展實現(xiàn)程度僅為61.1%。

湘西州的貧困狀況在武陵山區(qū)非常典型，因其兼具革命老區(qū)、山區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)等特點，放在全國范圍看也具有一定的代表性。近年來中央領(lǐng)導(dǎo)同志對湘西州的扶貧攻堅給予了極大關(guān)注和支持。2013年11月，習(xí)近平書記來到湘西州考察調(diào)研，走訪大山里的少數(shù)民族村寨了解情況，首次作出了有關(guān)“精準(zhǔn)扶貧”的指示。2015年11月16日至18日，中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席俞正聲來到湘西州考察調(diào)研，強(qiáng)調(diào)深入實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧措施，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

二、多數(shù)基層干部群眾對脫貧摘帽有信心

絕大多數(shù)基層干部對2020年之前全州貧困人口實現(xiàn)脫貧、州內(nèi)全部國家扶貧開發(fā)工作重點縣實現(xiàn)脫貧摘帽有信心，部分干部認(rèn)為這一目標(biāo)很有可能提前完成。受訪群眾中，多數(shù)人對未來持樂觀態(tài)度，但也有部分貧困戶信心不足或心存迷惘。在這部分貧困群眾中，又以家中成員喪失勞動力或有重病、曾遭受重大事故、災(zāi)害等特殊變故的農(nóng)戶為主。

一是脫貧進(jìn)程總體呈加速態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，近3年湘西州共獲得上級扶貧資金17.749億元。從財政支出的構(gòu)成看，這3年用于民生的財政支出分別達(dá)98.3億元、112.1億元、133.1億元，分別占一般公共預(yù)算支出的65.13%、64.32%、64.67%。在此背景下，按照年人均純收入2300元的貧困線劃分，貧困人口數(shù)量保持了較大幅度減少的趨勢。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年至2015年貧困人口同比分別減少約11萬、12萬、12.5萬。截至2015年末，全州建檔立卡的貧困人口數(shù)約為49.7萬人。

二是基層干部群眾對脫貧信心較足。多位受訪干部表示農(nóng)戶創(chuàng)收最有效的手段是務(wù)工，不管是外出務(wù)工還是在本地務(wù)工，對增加收入所起的作用可謂“立竿見影”。以當(dāng)前常見的報酬標(biāo)準(zhǔn)推算，一個勞動力通過務(wù)工每月獲得2000—3000元收入較易實現(xiàn)，因此一個家庭只要有1個勞動力能通過務(wù)工獲得收入，家庭收入水平就會在貧困線之上。在實地走訪中發(fā)現(xiàn)，凡是有勞動力的家庭，基本上都能通過勞動獲得高于貧困線標(biāo)準(zhǔn)的收入。部分有勞動能力者被列為貧困戶，要么是因為剛性支出過大，要么是因為種種原因制約了他們通過發(fā)揮勞動技能獲取收入。

三是扶貧工作責(zé)任明確、措施總體有力。為打牢扶貧工作基礎(chǔ)、做到精準(zhǔn)發(fā)力，湘西州重點做到了目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任、舉措“四個精確”。完善扶貧目標(biāo)識別機(jī)制，嚴(yán)格按“戶主申請—投票評比—村級初審—張榜公布—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣級審批—入戶登記”7道程序，逐村逐戶登記造冊，完成了1200個貧困村的貧困人口識別和建檔立卡工作；實施精確指導(dǎo)，分類扶貧到村到人，對識別對象按“五個一批”要求，精準(zhǔn)實施分類幫扶。

三、精準(zhǔn)脫貧和未來發(fā)展仍面臨諸多難題

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生產(chǎn)生活成本偏高。湘西州之所以扶貧多年卻遲遲無法徹底擺脫貧困，與其地理交通條件、資源稟賦有很大關(guān)系。以交通為例，目前雖然全州所有縣城都通了高速公路，但縣城接通貧困村寨的交通“毛細(xì)血管”不暢的情況難以得到根本改觀。交通和信息閉塞導(dǎo)致物流成本偏高，山區(qū)貧困村民生產(chǎn)和銷售農(nóng)產(chǎn)品需輾轉(zhuǎn)運輸，喪失了價格優(yōu)勢。由于湘西特殊的地理條件，修路往往需穿山架橋，成本和難度比平原地區(qū)高出數(shù)倍乃至數(shù)十倍。也正因如此，交通基礎(chǔ)設(shè)施改善進(jìn)度遲緩，“十二五”期間湘西州規(guī)劃修建的公路有800公里，但實際上只修了400 公里。交通運輸和居民出行的代價也偏高，比如拉一車貨從長沙到吉首需交的過路過橋費用達(dá)360元，按里程折算下來基本上需支付0.8元/公里，過高的成本迫使當(dāng)?shù)厝罕姉売么祟愂召M高速公路。

二是缺乏龍頭產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)難度極大，龍頭產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)缺乏是很多貧困地區(qū)面臨的共性問題。發(fā)展產(chǎn)業(yè)離不開企業(yè)，但企業(yè)經(jīng)營首先要考慮的是生產(chǎn)成本。在其他條大致相同的情況下，企業(yè)顯然更愿意在交通、物流成本更低的地區(qū)辦廠和生產(chǎn)，這也是湘西山區(qū)缺乏龍頭產(chǎn)業(yè)的重要原因。

缺少大型企業(yè)和成熟的產(chǎn)業(yè)帶動，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏動力，產(chǎn)業(yè)扶貧無法獲得有力支撐。由于沒有大型企業(yè)確保農(nóng)產(chǎn)品順利銷售，很多優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品做不到豐產(chǎn)豐收，有的甚至陷入“越豐產(chǎn)越賣不上價”的怪圈。桔農(nóng)反映，今年柑橘產(chǎn)量較大，屬于豐收年份，但由于外地收購的客商來的不多，價格比去年有較大幅度下降。柑橘一般栽種在山上，山陡路窄，村民缺乏運輸工具，只能一筐筐摘好再背下來，需付出艱辛勞動且效率不高。鮮果摘回來后缺乏冷凍保鮮倉儲設(shè)施，因此只好堆放在屋內(nèi)，等待客商上門收購。最怕的是雨雪天道路結(jié)冰后客商不愿前來，只能低價賤賣或處理掉。當(dāng)?shù)馗刹勘硎菊齾f(xié)助部分合作社建設(shè)冷凍倉儲設(shè)施，但對于大型加工企業(yè)缺乏這一難題，仍沒有很好的解決辦法，每年有大量“品相不佳”但質(zhì)量上乘的鮮果，無法得到加工利用，難以變成高附加值產(chǎn)品。

三是對特殊困難群體的兜底保障力度仍顯不足。不同貧困家庭面臨的實際情況千差萬別，大致可分為因病致貧、因災(zāi)致貧、因?qū)W致貧等幾類。其中，又以因病致貧最為突出，有的家庭則因同時受上述幾種因素影響而深陷困境。

“社會保障兜底一批”需加大投入力度以提高保障水平，在各項致貧因素中，以醫(yī)療負(fù)擔(dān)最為突出。2014年湘西州農(nóng)村低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是每人100元/月，2015年提高到105元/月。這樣的低保標(biāo)準(zhǔn)在物價不斷上漲的背景下作用有限，而且隨著貧困線的上浮，兜底保障對象的人數(shù)也會相應(yīng)增加，未來救助資金也應(yīng)加大上調(diào)幅度。對于農(nóng)村特殊困難群體的兜底保障和脫貧，關(guān)鍵還是要做好醫(yī)療保障，確保這部分人患病遭災(zāi)時有兜底幫扶，否則“這個扶貧那個扶貧，如果醫(yī)療保障沒有搞好，即便脫貧還是會返貧”。當(dāng)前新農(nóng)合、大病醫(yī)療保險等雖然發(fā)揮了重要作用，但可報銷藥品種類有限、目錄更新慢等問題較為突出。

四、政策建議

一是繼續(xù)加大投入，并使精準(zhǔn)脫貧與發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合。湘西等集中連片特困地區(qū)受交通條件和資源稟賦等因素制約，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的確與發(fā)達(dá)地區(qū)有差距，加速脫貧有賴于政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生、醫(yī)療保障等各方面持續(xù)增加投入。脫貧的速度與程度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，要防止脫貧后返貧更離不開區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動。按照中央提出的實施“五個一批”工程的要求，“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”的實質(zhì)，就是通過發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)來促使貧困群體增收。

在推進(jìn)集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的過程中，還必須正確把握按時脫貧與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，做到在選擇發(fā)展產(chǎn)業(yè)時目光長遠(yuǎn)，將扶貧舉措與未來發(fā)展緊密結(jié)合起來考慮，而不是只圖速效不計其他成本。同時，需辯證看待“五個一批”之間的關(guān)系，防止對扶貧對象進(jìn)行機(jī)械式地劃分歸類，盡可能用好用足各項扶貧優(yōu)惠政策。

二是堅持問題導(dǎo)向，及時對照檢查精準(zhǔn)脫貧進(jìn)程中的問題和隱憂，并及時糾偏、校正精準(zhǔn)脫貧的準(zhǔn)心，做到未雨綢繆、防微杜漸。一些地方在推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧過程中有急于求成心態(tài)，有的存在“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象，作風(fēng)不嚴(yán)不實。如果按照人均收入2800元/年的貧困線看，現(xiàn)在基層建檔立卡的貧困人口有較大一部分都是“脫貧”的了。一些地方的做法是，脫貧指標(biāo)從中央下達(dá)到省里再到州里然后到縣里，縣里就會具體到各家各戶。各縣駐村工作隊看哪家生活好一些，就會跟戶主談，說好“該扶持的都扶持了，產(chǎn)業(yè)也做了”，讓戶主簽個字就算“同意脫貧”了。實際上，除了那些因病因災(zāi)因殘?zhí)貏e貧困的家庭，各家各戶經(jīng)濟(jì)收入情況都差不多，也很難準(zhǔn)確了解到農(nóng)民的真實收入是多少，“農(nóng)戶家庭收入往往搞不準(zhǔn)”。有的地方農(nóng)戶常常為“評不上貧困戶”吵得很兇，而在領(lǐng)導(dǎo)、記者來得多的地方，有的人“不同意脫貧”會覺得不好意思，于是只好“同意脫貧”。

此外，各縣實施的精準(zhǔn)脫貧措施大同小異，尤其在發(fā)展產(chǎn)業(yè)方面，存在一窩蜂上、同質(zhì)化競爭的隱憂。產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭在基層難以避免，因為在市場經(jīng)濟(jì)條件下大家都是“哪個產(chǎn)業(yè)賺錢快就搞哪個產(chǎn)業(yè)”，基層也無力進(jìn)行整體設(shè)計和科學(xué)規(guī)劃，為了在競爭中搶得優(yōu)勢，大多是“先干了再說”。

三是逐步淡化貧困意識，鼓勵各地探索創(chuàng)新，尋找符合自身資源特點的科學(xué)發(fā)展之路。目前從國家層面自上而下重視精準(zhǔn)扶貧，這是有利于貧困人口的大好事。但是基層除了那些因病、因災(zāi)等特別需要救助的對象外，其他農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)狀況差別并不大。過于突出貧困意識，農(nóng)戶相互之間會“攀比”。一些地方過于突出貧困意識，導(dǎo)致基層扶貧的主體出現(xiàn)了錯位：干部成了責(zé)任主體，貧困戶反而滋生等靠要的思想。

扶貧必須加強(qiáng)思想引導(dǎo)，淡化貧困意識才能引導(dǎo)貧困對象自力更生、創(chuàng)業(yè)發(fā)展。當(dāng)?shù)亻_展了思想道德星級管理工作，每半年以組為單位召開小組會，通過打票、統(tǒng)計、公布等程序評出五星戶、四星戶、三星戶、二星戶。這一舉動極大激發(fā)了村民正的爭當(dāng)優(yōu)秀的動力，各項扶貧措施推行起來變得格外順利。

四是持續(xù)完善政策，通過實施具體的財稅優(yōu)惠政策和建立地區(qū)間對口幫扶機(jī)制，引導(dǎo)各方力量共同推進(jìn)集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧。湘西州雖然生產(chǎn)要素豐富，但是生產(chǎn)成本偏高，基礎(chǔ)設(shè)施投入歷史欠賬多，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)匱乏、社會資本缺乏前來投資的動力。有些產(chǎn)業(yè)之所以很難在偏遠(yuǎn)的貧困地區(qū)發(fā)展起來，實際上涉及一個生產(chǎn)力布局的問題。越是富裕的地方條件越好，生產(chǎn)要素越集中，相反，越是貧困的地方條件越差，社會資本越會選擇遠(yuǎn)離。為打破這種“馬太效應(yīng)”，建議通過稅率優(yōu)惠、貼息等辦法鼓勵社會資本到貧困地區(qū)投資辦廠。此外，可借鑒援藏、援疆模式，探索地區(qū)對口幫扶機(jī)制，讓發(fā)達(dá)地區(qū)對口幫扶少數(shù)民族貧困地區(qū)。

人是一切工作成敗的關(guān)鍵因素。2020年我國能否實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，引導(dǎo)貧困群體迸發(fā)脫貧的內(nèi)生動力至關(guān)重要，激發(fā)基層扶貧一線黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性異常重要。在給這些黨員干部明責(zé)任、壓擔(dān)子的同時，需切實改善其待遇，通過對黨員干部明責(zé)予利，激勵其創(chuàng)造性地開展工作，扎扎實實推進(jìn)湘西等集中連片貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧。

（調(diào)研組成員：莫華英、徐光、李彤、顧玲、王麗麗、劉勁、王永生、王大武）