滕飛 李忠 盧偉

十八大提出建設(shè)美麗中國(guó)，“綠心”作為城市系統(tǒng)主要的生態(tài)空間，有利于遏制迅速蔓延的郊區(qū)化趨勢(shì)，有助于改善人居環(huán)境、緩解城市熱島效應(yīng)、涵養(yǎng)水源、保持水土、保護(hù)生物多樣性等，對(duì)城市有著生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)學(xué)等多層重要意義，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)的重要載體。

作為我國(guó)最具典型代表性的城市群綠心，長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心位于呈品字型布局的長(zhǎng)株潭三市中心，是長(zhǎng)株潭城市群重要的生態(tài)屏障，也是長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)建設(shè)的重要標(biāo)志，面積達(dá)522.87平方公里，人口26.27萬人。長(zhǎng)株潭城市群把綠心地區(qū)作為長(zhǎng)株潭“空間整合關(guān)鍵、功能提升依托、三市聯(lián)系紐帶”，極大促進(jìn)了長(zhǎng)株潭城市群的綠色發(fā)展，有效提升了長(zhǎng)株潭城市群的品質(zhì)?？偨Y(jié)和研究長(zhǎng)株潭城市群綠心保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，凝練可復(fù)制、可推廣的模式，對(duì)于我國(guó)其他城市群地區(qū)的綠色發(fā)展具有重要意義。

一、長(zhǎng)株潭城市群綠心概況、做法與成效

長(zhǎng)株潭兩型試驗(yàn)區(qū)在綠心保護(hù)和建設(shè)上真抓實(shí)干、創(chuàng)新發(fā)展，取得了明顯成效。

（一）編制“綠規(guī)、綠法”，引領(lǐng)和促進(jìn)綠心建設(shè)

湖南省和長(zhǎng)株潭地區(qū)逐漸形成了高起點(diǎn)、多層次、全覆蓋的規(guī)劃體系，架構(gòu)起科學(xué)完備的頂層設(shè)計(jì)，成為統(tǒng)攬長(zhǎng)株潭綠心地區(qū)協(xié)同發(fā)展的行動(dòng)指南。2003年編制了《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》。2007年，獲批長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”綜改試驗(yàn)區(qū)后，省委、省政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，再次明確要求創(chuàng)新發(fā)展綠心。2011年，《綠心總體規(guī)劃》獲省政府批準(zhǔn)實(shí)施。2014年，湘潭市又下發(fā)了《湘潭市對(duì)破壞綠心違法違規(guī)行為進(jìn)行清理整治的工作方案》、《關(guān)于對(duì)綠心地區(qū)違法違規(guī)行為進(jìn)行整治工作任務(wù)的交辦函》，并建立起了綠心地區(qū)違法違規(guī)行為查處的長(zhǎng)效機(jī)制。

2013年，省人大頒布實(shí)施《綠心保護(hù)條例》，建立了區(qū)域規(guī)劃法規(guī)體系。同年，湘潭市在全省率先出臺(tái)了《湘潭市落實(shí)長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃和加強(qiáng)生態(tài)“綠心”保護(hù)若干規(guī)定》，完善和強(qiáng)化了綠心地區(qū)項(xiàng)目和區(qū)域性重大項(xiàng)目選址的審批流程，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入制度并實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理。

（二）推行“反規(guī)劃”，劃定綠心地區(qū)管制紅線

將綠心地區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、控制建設(shè)區(qū)三個(gè)層次，禁止、限制開發(fā)區(qū)占到總面積的89%，“綠心”禁止開發(fā)區(qū)面積占到生態(tài)綠心地區(qū)總面積的50.4%。禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)以生態(tài)修復(fù)、生態(tài)服務(wù)為主，只能從事生態(tài)建設(shè)、景觀保護(hù)、土地整理和必要的公益設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)禁其他項(xiàng)目建設(shè)；限制開發(fā)區(qū)只能發(fā)展高端、低碳的一、三產(chǎn)業(yè)，禁止發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)；控制建設(shè)區(qū)采取發(fā)展提升策略，以解決“綠心”禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)原住民的外遷、居住、生活和就業(yè)問題。

（三）加大投入，增加生態(tài)產(chǎn)品

2012年，長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心地區(qū)森林覆蓋率只有38.99%，比全省森林覆蓋率平均水平低18.14%。為深入保護(hù)和建設(shè)綠心，長(zhǎng)株潭三市通過植樹造林、生態(tài)修復(fù)等方法加大生態(tài)保護(hù)力度，在建設(shè)用地極為緊張的情況下，長(zhǎng)株潭城市群的森林覆蓋率上升到55%。隨著生態(tài)治理力度的加大，長(zhǎng)株潭地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的明顯好轉(zhuǎn)。2014年長(zhǎng)株潭大氣環(huán)境達(dá)標(biāo)天數(shù)比2013年上升7.2%。湘江干支流Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面比例達(dá)到88.1%，比2007年提高5.6個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，長(zhǎng)株潭人均公共綠地面積有所提升，人居環(huán)境得到了極大改善。這其中，生態(tài)綠心的作用功不可沒。

（四）嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，發(fā)展兩型產(chǎn)業(yè)

長(zhǎng)株潭三市遵循設(shè)定產(chǎn)業(yè)門檻，積極清退污染企業(yè)，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入?！熬G心”地區(qū)遵循第二產(chǎn)業(yè)退出原則，禁止第二產(chǎn)業(yè)進(jìn)入禁止開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)，強(qiáng)制現(xiàn)有第二產(chǎn)業(yè)逐步退出；禁止發(fā)展污染工業(yè)、勞動(dòng)和土地密集型的第二產(chǎn)業(yè)、高能耗產(chǎn)業(yè)、高密度房地產(chǎn)業(yè)等；針對(duì)第一、第三產(chǎn)業(yè)，設(shè)置嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)調(diào)整、改造、提質(zhì)、優(yōu)化和轉(zhuǎn)型，強(qiáng)制不符合“兩型”標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)定位的產(chǎn)業(yè)退出。

綠心地區(qū)充分利用自然生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，與周邊產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位互補(bǔ)，規(guī)劃構(gòu)建以生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，文化創(chuàng)意、體育休閑、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相互支撐，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)宜居房地產(chǎn)業(yè)為補(bǔ)充，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)展方式集約，資源利用節(jié)約的綠色產(chǎn)業(yè)體系，建設(shè)成為國(guó)家“兩型”產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。

（五）嚴(yán)格執(zhí)法，保護(hù)綠心生態(tài)資源

綠心保護(hù)條例通過后不久，湖南省長(zhǎng)株潭兩型試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)配合湖南省住建廳開展綠心地區(qū)已審批項(xiàng)目的自查與清理工作，嚴(yán)格執(zhí)法，構(gòu)建涵蓋國(guó)土、水政、林政等部門的執(zhí)法體系，共清理違法違規(guī)項(xiàng)目200余起。

二、長(zhǎng)株潭城市群綠心面臨的困難與問題

雖然長(zhǎng)株潭城市群綠心保護(hù)和建設(shè)已取得不少成績(jī)，但是，作為一種創(chuàng)新，必然面臨著舊觀念、舊體制、舊模式的阻礙和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，長(zhǎng)株潭城市群綠心面臨著保護(hù)與發(fā)展、生態(tài)與生產(chǎn)生活關(guān)系如何處理，建設(shè)需求與生態(tài)保護(hù)需求、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益如何協(xié)調(diào)等諸多矛盾。

（一）經(jīng)濟(jì)建設(shè)無序，綠心面臨被蠶食

自綠心提出以來，長(zhǎng)株潭三市之間的綠心隔離地帶并沒有得到控制，反而在迅速縮小。綠心地區(qū)地處長(zhǎng)株潭城市群的中心，開發(fā)潛力大，伴隨長(zhǎng)株潭三市城市化進(jìn)程的加速，受各自利益的驅(qū)動(dòng)，三市城市空間快速無序向綠心蔓延，各類房地產(chǎn)開發(fā)、交通建設(shè)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不斷侵蝕綠心地區(qū)，毀綠現(xiàn)象依然存在。比如“樓宇經(jīng)濟(jì)”是綠心區(qū)內(nèi)暮云鎮(zhèn)的一張“名片”，各路開發(fā)商紛紛搶駐這塊“寶地”。此外，京廣鐵路、長(zhǎng)潭西高速公路、滬昆高鐵等重要干線穿境而過，也在分割著“綠心”。

（二）缺乏配套政策和資金，地方保護(hù)綠心積極性不高

目前除了省住建廳出臺(tái)了綠心地區(qū)規(guī)劃管理的政策措施外，其他政策措施尚未制定或出臺(tái)，致使市一級(jí)項(xiàng)目申報(bào)、資金籌措、出臺(tái)保護(hù)細(xì)則等工作難以快速推進(jìn)。圍繞綠心保護(hù)，多元化、社會(huì)化的投融資體系尚未形成，而地方公共財(cái)政投入較低，公共財(cái)政支撐力度較弱，現(xiàn)行生態(tài)建設(shè)的相關(guān)政策，如生態(tài)效益補(bǔ)償政策、植被恢復(fù)費(fèi)政策、資源綜合利用優(yōu)惠政策等落實(shí)不到位。僅有的生態(tài)公益林補(bǔ)償資金為 12元/畝/年，價(jià)格偏低，“一畝林地還不及一根竹子的價(jià)值”，調(diào)動(dòng)不了當(dāng)?shù)厝罕姳Ｗo(hù)綠心的積極性，亂砍濫伐、毀林建墳、采砂采石等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）企業(yè)退出成本較高，地方財(cái)力難以承擔(dān)

綠心地區(qū)落后產(chǎn)能及污染企業(yè)比較多，主要涉及高新區(qū)和昭山示范片區(qū)范圍，企業(yè)退出成本高，難度大，因缺乏完善的補(bǔ)償機(jī)制，單靠企業(yè)和市級(jí)財(cái)政無法承擔(dān)企業(yè)退出成本。

（四）行政分割嚴(yán)重，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理困難

綠心保護(hù)的統(tǒng)籌機(jī)制不完善，雖然長(zhǎng)株潭城市群已制定了一體化策略，但實(shí)際上仍舊是三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政區(qū)。三市之間缺乏統(tǒng)一的管理平臺(tái)，缺乏區(qū)域間的聯(lián)系溝通機(jī)制、平衡發(fā)展共同保護(hù)機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制，統(tǒng)籌管理與利益均衡難以實(shí)現(xiàn)。由于省與市、三市之間沒有形成相應(yīng)的聯(lián)系溝通機(jī)制和共同治理機(jī)制，往往是出現(xiàn)問題后才協(xié)調(diào)解決，導(dǎo)致綠心地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、時(shí)序不同步、行政區(qū)域阻隔等諸多問題。綠心地區(qū)日益成為三市利益與矛盾集中的地區(qū)。

三、促進(jìn)長(zhǎng)株潭城市群綠心保護(hù)和發(fā)展的對(duì)策與建議

針對(duì)綠心保護(hù)中存在的問題，基于綠心地區(qū)的特殊職能，必須通過改革創(chuàng)新，完善機(jī)制，促進(jìn)綠心由“被動(dòng)保護(hù)”向“主動(dòng)保護(hù)”轉(zhuǎn)變。

（一）建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

建立省級(jí)統(tǒng)籌、三市協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、縣區(qū)鄉(xiāng)落實(shí)的體制機(jī)制。抓緊編制出臺(tái)綠心地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。加快規(guī)劃立法，進(jìn)一步提升規(guī)劃的權(quán)威性，由湖南省人大批準(zhǔn)實(shí)施《綠心地區(qū)總體規(guī)劃》，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的法制保障。定期執(zhí)法監(jiān)督檢查，強(qiáng)化規(guī)劃落地的法制保障。成立長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心保護(hù)委員會(huì)，建立聯(lián)席會(huì)議制度。通過協(xié)商統(tǒng)一部署和推進(jìn)三市在綠心地區(qū)的規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)等方面的戰(zhàn)略合作。

（二）建立生態(tài)補(bǔ)償和企業(yè)退出機(jī)制

建立“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與”的多元化投融資體系，運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資金投入綠心建設(shè)。一是建立生態(tài)綠心效益補(bǔ)償辦法。爭(zhēng)取將長(zhǎng)株潭城市群“綠心”地區(qū)納入全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償范圍，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金上予以支持，主要用于“綠心”地區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)投入力度，明確補(bǔ)償辦法，視財(cái)力狀況繼續(xù)逐步提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立綠心地區(qū)環(huán)境治理和運(yùn)行維護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，完善相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐣?huì)力量對(duì)綠心保護(hù)的積極性。二是建立綠心地區(qū)企業(yè)退出激勵(lì)辦法。通過政策扶持、資金獎(jiǎng)補(bǔ)等手段，積極幫助綠心地區(qū)合法工業(yè)企業(yè)異地搬遷或轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（三）構(gòu)建常態(tài)化的公眾參與監(jiān)督機(jī)制

綠心保護(hù)和建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性的工作。要加強(qiáng)輿論宣傳，運(yùn)用多種宣傳渠道和形式，大力宣傳綠心保護(hù)與生態(tài)文明的重大意義、目標(biāo)任務(wù)、政策措施和進(jìn)展成效等，向當(dāng)?shù)厝罕娦麄飨嚓P(guān)政策法規(guī)和生態(tài)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將綠心保護(hù)轉(zhuǎn)化為公民的自覺行動(dòng)，從源頭上緩解綠心保護(hù)的壓力。進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮各級(jí)人大、政協(xié)、基層社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體以及公眾的監(jiān)督作用，為綠心保護(hù)提供重要保障。

（四）建立綠心地區(qū)差別化考評(píng)考核辦法

建立綠心保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，實(shí)行目標(biāo)管理，嚴(yán)格考核評(píng)價(jià)。進(jìn)一步強(qiáng)化綠心地區(qū)生態(tài)文明類考評(píng)考核指標(biāo)及其權(quán)重，弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的指標(biāo)考核。相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系，把考核結(jié)果與干部選拔任用、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償資金安排結(jié)合起來，考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，讓生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)考核由“軟約束”變成“硬杠杠”。

（五）加大執(zhí)法力度和處罰力度

堅(jiān)持“依法依規(guī)、行業(yè)歸口、屬地管理”的原則，對(duì)違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)和不符合綠心地區(qū)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)要求的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法。加強(qiáng)綠心地區(qū)環(huán)境監(jiān)控，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為按照《保護(hù)條例》的有關(guān)規(guī)定，按照屬地原則由所在縣（市）區(qū)、示范區(qū)進(jìn)行執(zhí)法處理，加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度。對(duì)重大問題、突出要建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，由三地市開展聯(lián)合檢查和執(zhí)法。

四、長(zhǎng)株潭城市群綠心保護(hù)和發(fā)展的啟示

（一）科學(xué)推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持規(guī)劃的引領(lǐng)和統(tǒng)領(lǐng)地位

長(zhǎng)株潭城市群綠心保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)表明，只有以科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和強(qiáng)化規(guī)劃有效執(zhí)行為重點(diǎn)，才能確保綠心保護(hù)和建設(shè)順利推進(jìn)。通過科學(xué)規(guī)劃可以達(dá)到兩個(gè)目的：一是將民主編制規(guī)劃和實(shí)施方案作為形成共識(shí)、加強(qiáng)協(xié)調(diào)的過程；二是通過規(guī)劃協(xié)調(diào)各方關(guān)系，擺脫不同地區(qū)的利益掣肘，實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)、共同行動(dòng)。

（二）實(shí)行保護(hù)性開發(fā)，促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我國(guó)人多地少的基本國(guó)情決定了不能像歐美國(guó)家那樣留出大片的綠地作為純粹的生態(tài)用地，要處理好綠心保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)充分借鑒長(zhǎng)株潭城市群綠心的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持保護(hù)與開發(fā)并重的原則，以生態(tài)環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，完善產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制，制定綠色產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)保護(hù)性開發(fā)。

（三）建立健全責(zé)任體系，細(xì)化和明確任務(wù)分工

我國(guó)每年制定大量規(guī)劃，很多規(guī)劃往往是紙上畫畫、墻上掛掛，特別是一些生態(tài)環(huán)境規(guī)劃更是處于較尷尬的“弱勢(shì)”地位，規(guī)劃執(zhí)行不力的一個(gè)重要原因是責(zé)任主體不明確，任務(wù)分工不清晰。長(zhǎng)株潭的經(jīng)驗(yàn)表明，要使綠心保護(hù)工作真正落到實(shí)處，必須要明確綠心保護(hù)的責(zé)任主體，建立綠心地區(qū)三級(jí)責(zé)任體系，明確任務(wù)分工，建立考核機(jī)制，并設(shè)立更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，嚴(yán)格責(zé)任追究制度。

（四）政府主導(dǎo)社會(huì)參與，發(fā)揮多方面積極性

目前，我國(guó)多數(shù)地方政府財(cái)力有限，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)單靠政府投入往往力不從心。長(zhǎng)株潭的經(jīng)驗(yàn)充分表明，在綠心保護(hù)與發(fā)展中，一方面要積極發(fā)揮政府的作用，另一方面要引導(dǎo)全社會(huì)參與。政府通過規(guī)劃引導(dǎo)、政策扶持等措施，加大對(duì)生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入，推動(dòng)綠心地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳教育，積極引導(dǎo)全社會(huì)參與綠心保護(hù)和建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)資金投資綠心，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，引導(dǎo)人民群眾改變生活方式。此外，還要探索開放合作機(jī)制，充分發(fā)揮各市區(qū)縣的積極性。培育和建立全民參與、各級(jí)政府配合的全社會(huì)保護(hù)和建設(shè)綠心的良好社會(huì)氛圍。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）