遲福林

2016年是“十三五”開(kāi)局之年，也是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年。在這個(gè)背景下，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出10個(gè)領(lǐng)域50項(xiàng)年度經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。該文件的出臺(tái)對(duì)于破題結(jié)構(gòu)性改革至關(guān)重要。

一、改革攻堅(jiān)年的“四個(gè)突出”

《意見(jiàn)》總體要求提出，2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革，要更加突出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更加突出問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，更加突出基層實(shí)踐和創(chuàng)新，更加突出抓改革措施落地。這切中了當(dāng)前和“十三五”改革攻堅(jiān)的要害。

（一）突出結(jié)構(gòu)性改革，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度

《意見(jiàn)》提出，2016年是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨著的突出問(wèn)題是供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)向多樣化、高端化、服務(wù)化的需求升級(jí)，原有的供給結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)的變化，供給過(guò)剩與供給不足的矛盾并存。為此，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的力度，以提高供給體系質(zhì)量和效率，提高投資有效性，加快培育新的發(fā)展動(dòng)能，改造提升傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。

（二）突出問(wèn)題導(dǎo)向，明確改革攻堅(jiān)的目標(biāo)和任務(wù)

《意見(jiàn)》針對(duì)當(dāng)前面臨的突出結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，抓住關(guān)鍵點(diǎn)，明確提出了改革攻堅(jiān)的目標(biāo)和任務(wù)。例如，如何使規(guī)模龐大的國(guó)有資本在推動(dòng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)變革中扮演重要角色，是“十三五”深化國(guó)企改革的重大課題。從現(xiàn)實(shí)情況看，未來(lái)3—5年，國(guó)企面臨去產(chǎn)能的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時(shí)又需要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定中扮演重要角色?！兑庖?jiàn)》把“大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革”作為結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)，選擇一批國(guó)有企業(yè)開(kāi)展混合所有制改革試點(diǎn)示范；研究提出公有制經(jīng)濟(jì)之間股權(quán)多元化改革方案；開(kāi)展混合所有制企業(yè)實(shí)行企業(yè)員工持股試點(diǎn)。這些舉措抓住了國(guó)資國(guó)企改革的突出問(wèn)題、關(guān)鍵問(wèn)題。

（三）突出重點(diǎn)，著力解決事關(guān)全局的重大問(wèn)題

“十三五”以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為主線的結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是正確處理好市場(chǎng)、企業(yè)和政府的關(guān)系，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力，加大更有效的制度供給，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)性突破。《意見(jiàn)》提出的50項(xiàng)年度經(jīng)濟(jì)體制改革任務(wù)，牽動(dòng)影響“十三五”增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)型、改革的全局。例如，財(cái)稅制度改革方面，提出全面推開(kāi)營(yíng)改增，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入營(yíng)改增范圍，這是形成制造業(yè)和服務(wù)業(yè)公平稅負(fù)環(huán)境的關(guān)鍵舉措；完善新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制方面，強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)居住證制度盡快覆蓋未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，使其依法享有居住地基本公共服務(wù)”，落實(shí)這一改革舉措，將進(jìn)一步釋放新型城鎮(zhèn)化紅利；農(nóng)村土地制度改革方面，提出開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，對(duì)于有效盤(pán)活農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的資金投入，促進(jìn)農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入，都將發(fā)揮重要作用。

（四）突出基層實(shí)踐與創(chuàng)新，抓改革落地落實(shí)

從這兩年改革的實(shí)際進(jìn)展看，有些領(lǐng)域的改革進(jìn)展較快，并且有實(shí)質(zhì)性突破，但有些領(lǐng)域的改革滯后，并出現(xiàn)了改革“打滑、空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。當(dāng)前，改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，改革的環(huán)境和條件發(fā)生了重大變化，改革的難度和復(fù)雜性也大大增加。這就需要按照《意見(jiàn)》提出的“將頂層設(shè)計(jì)和基層探索創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合”進(jìn)一步細(xì)化，形成具體的操作辦法。

二、結(jié)構(gòu)性改革攻堅(jiān)的重大任務(wù)

（一）以優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性政策調(diào)整與結(jié)構(gòu)性改革

第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，供給改革的主角是企業(yè)和企業(yè)家。為解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中企業(yè)、尤其是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的困難，十八屆五中全會(huì)要求“優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，開(kāi)展降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本行動(dòng)”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特定背景下，需要把優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境、激發(fā)企業(yè)活力、倡導(dǎo)企業(yè)家精神作為結(jié)構(gòu)性改革優(yōu)先解決的重大問(wèn)題。

第二，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境具有緊迫性。要努力尋求短期應(yīng)對(duì)危機(jī)與中長(zhǎng)期轉(zhuǎn)型相結(jié)合的有效路徑。例如：加快企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化企業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；加快發(fā)展新興企業(yè)，要以信息產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育發(fā)展適應(yīng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新興產(chǎn)業(yè)；鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)兼并重組，對(duì)“僵尸企業(yè)”要建立差異化處置的甄別機(jī)制，對(duì)確實(shí)需要淘汰的企業(yè)，要逐步退出市場(chǎng)，以降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，重在優(yōu)化企業(yè)轉(zhuǎn)型與改革的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。例如，全面實(shí)行負(fù)面清單制度，保證各類(lèi)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)；加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，保證企業(yè)尤其是中小企業(yè)創(chuàng)新收益，提高企業(yè)創(chuàng)新的積極性。

第四，激發(fā)企業(yè)家精神。激發(fā)企業(yè)活力，首先是激發(fā)企業(yè)家精神。這就需要盡快建立并完善有利于創(chuàng)新型企業(yè)家的選拔機(jī)制、培養(yǎng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，依法保護(hù)企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益，形成企業(yè)家健康成長(zhǎng)的寬松環(huán)境。

第五，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。《意見(jiàn)》把“激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力”作為重點(diǎn)改革任務(wù)之一。落實(shí)這一改革，就要把破除行政壟斷作為加快服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放的重點(diǎn)，在加強(qiáng)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域反壟斷的同時(shí)，盡快放開(kāi)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的價(jià)格管制，以形成市場(chǎng)決定服務(wù)業(yè)領(lǐng)域資源配置的新格局。

（二）盡快形成“十三五”服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放的行動(dòng)計(jì)劃

第一，從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放滯后是市場(chǎng)化改革的“突出短板”。比如，服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化程度低、對(duì)外開(kāi)放程度較低、經(jīng)濟(jì)水平低、服務(wù)價(jià)格高等。伴隨著服務(wù)業(yè)領(lǐng)域社會(huì)資本投資增速將超過(guò)工業(yè)、服務(wù)業(yè)固定資產(chǎn)投資中社會(huì)資本投資占比過(guò)半的趨勢(shì)，服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放是市場(chǎng)化改革的“最大紅利”，將給社會(huì)資本帶來(lái)巨大的投資空間。在這個(gè)背景下，需要明確提出把服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放作為市場(chǎng)化改革的“重頭戲”。

第二，以服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放促進(jìn)以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成。例如，通過(guò)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放，形成有效投資；形成消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的格局，擴(kuò)大服務(wù)供給能力；推進(jìn)雙邊、多邊自由貿(mào)易進(jìn)程，需要有序擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放，并通過(guò)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的雙向開(kāi)放，形成以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新格局。

第三，制定服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放的具體行動(dòng)計(jì)劃。《意見(jiàn)》提出“完善服務(wù)業(yè)發(fā)展體制”的具體舉措，對(duì)“十三五”基本形成以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重要推動(dòng)作用。在此基礎(chǔ)上，2016年重要的是按照十八屆五中全會(huì)提出的“開(kāi)展加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行動(dòng)”，盡快制定“十三五”服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放的行動(dòng)計(jì)劃，明確目標(biāo)和路線圖。

（三）加快以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的雙向市場(chǎng)開(kāi)放

第一，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)服務(wù)貿(mào)易的依賴(lài)性明顯增強(qiáng)。與2001年我國(guó)加入WTO時(shí)的對(duì)外貿(mào)易不同，如今我國(guó)面臨著的突出挑戰(zhàn)是服務(wù)貿(mào)易的雙向市場(chǎng)開(kāi)放。

第二，以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)優(yōu)化對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)成為世界貨物貿(mào)易的第一大國(guó)，但服務(wù)貿(mào)易比重過(guò)低。2014年，全球服務(wù)貿(mào)易占整個(gè)對(duì)外貿(mào)易的比重為20%左右，我國(guó)僅為12.3%。這就需要把加快提升服務(wù)貿(mào)易水平作為優(yōu)化貿(mào)易結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)。

第三，以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)推動(dòng)“二次開(kāi)放”。爭(zhēng)取到2020年，我國(guó)服務(wù)貿(mào)易占對(duì)外貿(mào)易的比重至少要達(dá)到20%，由此形成以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)的對(duì)外開(kāi)放新格局。

第四，以服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)推進(jìn)雙邊、多邊、區(qū)域性、全球性自由貿(mào)易進(jìn)程。加快與“一帶一路”沿線國(guó)家或地區(qū)共建自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大雙邊和區(qū)域服務(wù)貿(mào)易協(xié)定，打破對(duì)我國(guó)的服務(wù)貿(mào)易壁壘。

三、形成結(jié)構(gòu)性改革攻堅(jiān)的良好氛圍

改革攻堅(jiān)涉及中央地方關(guān)系，涉及到部門(mén)利益、行業(yè)利益等，改革落地和預(yù)想往往差距較大，必須有強(qiáng)有力的改革推動(dòng)者，鼓勵(lì)地方改革試點(diǎn)，營(yíng)造全社會(huì)改革的大環(huán)境。

（一）建立鼓勵(lì)改革的激勵(lì)機(jī)制

《意見(jiàn)》提出“合理安排改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際進(jìn)行探索創(chuàng)新，發(fā)揮基層首創(chuàng)精神”。改革需要將頂層推動(dòng)和基層的先行先試結(jié)合起來(lái)，要鼓勵(lì)地方按照中央統(tǒng)一部署，結(jié)合本地實(shí)際先行先試。需要有更“給力”的激勵(lì)措施，比如說(shuō)對(duì)那些敢改又有能力改的干部如何鼓勵(lì)和使用，變“被動(dòng)改”為“主動(dòng)改”，從而形成自上而下的共同改革行動(dòng)，形成結(jié)構(gòu)性改革的良好氛圍。

（二）處理好中央地方關(guān)系

例如，加快財(cái)稅體制改革，需要推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，需要在稅制管理權(quán)限方面給地方適當(dāng)放權(quán)，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。2016年，需要盡快完成“營(yíng)改增”改革、推進(jìn)消費(fèi)稅改革等，形成有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅制結(jié)構(gòu)，使消費(fèi)稅成為地方的主體稅種之一。

再例如，監(jiān)管轉(zhuǎn)型涉及到監(jiān)管部門(mén)的垂直管理和地方管理問(wèn)題。未來(lái)消費(fèi)品市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)行從中央到地方的垂直管理，與克服地方保護(hù)主義和建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系相適應(yīng)。

〔作者為中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)〕