李建鋒

[摘 要] 通過對廉政風(fēng)險(xiǎn)的排查和防控，將廉政風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，成為當(dāng)前預(yù)防腐敗工作的重要手段和發(fā)展趨勢。北京市崇文區(qū)于2007年首次通過PDCA循環(huán)的“四個(gè)環(huán)節(jié)”，構(gòu)建起防范“三類風(fēng)險(xiǎn)”的“三道防線”，形成一個(gè)科學(xué)有效的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理“三三四模式”。進(jìn)一步加強(qiáng)對廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的研究，制定切實(shí)有效的措施并貫徹執(zhí)行，不僅是深化反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要內(nèi)容，對推動(dòng)我國懲治與預(yù)防腐敗體系的構(gòu)建具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞] 廉政風(fēng)險(xiǎn) 防控機(jī)制 “三三四模式”

腐敗問題是當(dāng)今世界共同面臨的一個(gè)“難以治愈的頑疾”。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央深刻總結(jié)古今中外的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提升到事關(guān)黨和國家生死存亡的高度來抓，一再強(qiáng)調(diào)反腐斗爭任務(wù)的艱巨性與長期性?？梢姌?gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的長效機(jī)制對推動(dòng)我國懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重大意義。本文以北京市崇文區(qū)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的“三三四模式”為切入點(diǎn)，對當(dāng)前我國廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題進(jìn)行分析，并就進(jìn)一步完善該機(jī)制提出初步的思考與建議，以期完善我國廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

一、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的重要性及緊迫性

十八大以來，在中紀(jì)委“老虎”“蒼蠅”一起打，“猛藥去疴、重典治亂、刮骨療毒、壯士斷腕”的“零容忍”高壓反腐態(tài)勢下，我國反腐工程取得了重大成效。但“當(dāng)前一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀(jì)違法案件影響惡劣”[1]p13，腐敗問題依然猖獗，反腐形勢依舊嚴(yán)峻。

黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭仍然是一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的、艱巨的任務(wù)。一方面，腐敗案件數(shù)量驚人。據(jù)黨的十八大公布的數(shù)據(jù)，僅在十八大后的兩年時(shí)間內(nèi)，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)467萬件（次），立案39.8萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分41.4萬人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理21600多人，檢察機(jī)關(guān)共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪11.6萬人[2]。腐敗案件數(shù)量之多、涉案金額之大，令人震驚。另一方面，腐敗人員層次趨高。十八大以來，已有包括蔣潔敏等7名中央委員和李春城等11名中央候補(bǔ)委員在內(nèi)的100多名省部級及以上官員、軍級以上干部被查。這些“大老虎”的落馬，在讓人拍手稱快的同時(shí)，也凸顯出了我國反腐倡廉之路任重而道遠(yuǎn)。

“堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)”[3]。習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委第二次全會(huì)上指出，“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”[4]p135—136。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制作為反腐倡廉工作的制度建設(shè)，是對懲治和預(yù)防腐敗體系的補(bǔ)充。完善我國廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制成為實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家目標(biāo)的當(dāng)務(wù)之急。

十八大強(qiáng)調(diào)把法治作為治國理政的基本理念，提出建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)。但在現(xiàn)實(shí)發(fā)展過程中，存在著“重懲治、輕預(yù)防”等問題。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防”的工作方針，其實(shí)施不僅是為了解決己經(jīng)發(fā)現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)問題，還能對潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)作出準(zhǔn)確的預(yù)測和判斷，做到早教育、早提醒、早預(yù)防。這就轉(zhuǎn)變了以往遏制腐敗的被動(dòng)局面。

二、我國廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的形成與發(fā)展

我國廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)是在總結(jié)國內(nèi)外反腐倡廉建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和推進(jìn)懲防體系建設(shè)，對基層反腐倡廉的創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行理論總結(jié)的結(jié)晶。它的發(fā)展大致經(jīng)歷了提供政策理論支持、開展實(shí)踐創(chuàng)新探索、進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣三個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)提供政策理論支持。改革開放以來，黨和政府不斷加大對腐敗問題的懲治力度，逐步改變了“重懲治、輕預(yù)防”的傾向，同時(shí)為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)提供了極大的政策指導(dǎo)和理論支持，標(biāo)志著新形勢下我國反腐敗新戰(zhàn)略的形成[5]。十七大報(bào)告明確提出，要“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”[3]，進(jìn)一步突顯了反腐倡廉建設(shè)尤其是從源頭預(yù)防腐敗的重要性。

第二，開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新探索。為響應(yīng)黨中央的政策號召，進(jìn)一步創(chuàng)新、完善黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作機(jī)制，北京市崇文區(qū)于2007年首次把質(zhì)量管理理論以及風(fēng)險(xiǎn)管理理論與方法運(yùn)用于預(yù)防腐敗工作，在國內(nèi)首次提出了廉政風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，形成了識別思想道德風(fēng)險(xiǎn)、制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)和崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)“三類風(fēng)險(xiǎn)”，構(gòu)建起包括前期預(yù)防措施、中期監(jiān)控機(jī)制、后期處置辦法在內(nèi)的“三道防線”，最后通過計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、行動(dòng)（PDCA）循環(huán)，構(gòu)成廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的“四個(gè)環(huán)節(jié)”[6]，從而形成了一個(gè)科學(xué)有效的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理“三三四模式”，開展了中國廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新探索。隨后，北京市紀(jì)委又通過從區(qū)縣、市屬委辦局和國有企業(yè)三個(gè)層面，選擇16個(gè)市級重點(diǎn)聯(lián)系單位，進(jìn)一步擴(kuò)大廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理的“點(diǎn)、線、面”試點(diǎn)范圍。2008年底，北京市委、市政府正式印發(fā)《關(guān)于在全市推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理工作的意見》，在充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，北京市全面推行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作[7]。

第三，對廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和進(jìn)一步推廣。在北京市基層廉政風(fēng)險(xiǎn)防控試點(diǎn)工作取得初步成效的基礎(chǔ)上，中共中央和有關(guān)部門相繼頒布政策文件，將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)向全國推廣。2009年9月，時(shí)任中紀(jì)委書記賀國強(qiáng)在中紀(jì)委十七屆四中全會(huì)上，第一次提出了廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)概念，明確指出要“積極推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)，善于運(yùn)用現(xiàn)代科技手段懲治和預(yù)防腐敗，加強(qiáng)對行政權(quán)力運(yùn)行全過程、全方位監(jiān)督”[8]。這為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作提供了新思路和政策依據(jù)。2012年初，中紀(jì)委在總結(jié)各地區(qū)、各部門開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)全國各地開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作。2013年1月22日，習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委第二次全會(huì)上指出，“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”[4]p135—136。

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制經(jīng)過幾年的探索推廣和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，已經(jīng)取得了巨大成效，成為新時(shí)期加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和懲防體系建設(shè)的一個(gè)重要課題。但其在形成和發(fā)展過程中還存在一些不完善的地方，進(jìn)一步加強(qiáng)研究探討，有助于促進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的完善。

三、以小見大，對我國廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的幾點(diǎn)建議

就目前來看，北京市“三三四模式”的廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)雖然取得了一定的成效，但就全國而言，綜合、配套、完善的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制理論體系和實(shí)踐模式還沒有建立起來。同時(shí)，“三三四模式”在實(shí)際操作過程中也存在一些問題。通過對當(dāng)前我國廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題進(jìn)行分析，提出如下建議。

第一，要從法治體系建設(shè)的高度完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)?！叭哪Ｊ健弊鳛榱L(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，要自覺的服務(wù)于中國特色反腐倡廉法治建設(shè)的大局，要始終堅(jiān)持以“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”為方針，以“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”為總目標(biāo)，自覺完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，輔之以科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)排査體系、崗位責(zé)任體系、分析防控改進(jìn)體系、評價(jià)考核體系等，不斷提高廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化和體系化，構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的法治體系。

第二，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制要分清主次，抓好重要部門和關(guān)鍵領(lǐng)域。腐敗問題往往涉及權(quán)力配置和運(yùn)行過程中具體的層級、崗位和人員，特別是一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和關(guān)口。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)就是排查和評估這些層級、崗位、人員、環(huán)節(jié)和關(guān)口可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，關(guān)鍵就是針對這些不同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的特性制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。因此，在實(shí)際運(yùn)作過程中，特別是在找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和化解腐敗風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須把視野、觸角和措施落實(shí)到具體崗位和人員，細(xì)化到權(quán)力行使的各個(gè)具體環(huán)節(jié)。確保權(quán)力運(yùn)行到哪里，風(fēng)險(xiǎn)防控措施就落實(shí)到哪里，使廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制這一反腐“中樞”伸展到每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的“神經(jīng)末梢[9]”，實(shí)現(xiàn)反腐敗工作由粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，提高反腐倡廉建設(shè)的科學(xué)化水平。

第三，構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制體系網(wǎng)。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制作為微觀層面的精細(xì)化反腐程序，其“精準(zhǔn)反腐”在特定的行業(yè)、部門、層級、崗位發(fā)生的實(shí)際效果是毋庸置疑的，但也正是由于其精細(xì)化的特點(diǎn)，導(dǎo)致其在應(yīng)用的廣泛度上具有一定的局限性。例如，針對財(cái)稅部門的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不一定適用于外交或海事部門，針對縣鄉(xiāng)一級的不一定適用于省市一級，針對行政單位的不一定適用于企事業(yè)單位和公益單位，等等。所以有必要由國家層面牽頭（如國家預(yù)防腐敗局）制定分行業(yè)、分部門、分層級、分崗位、分專題的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作指南、操作手冊和國家預(yù)案，從而構(gòu)建“以崗位、環(huán)節(jié)為點(diǎn)，以層級、行業(yè)為線，以部門、領(lǐng)域?yàn)槊妗?，點(diǎn)線面相結(jié)合的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制體系網(wǎng)，基本做到對潛在廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的全覆蓋。

第四，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理必須是動(dòng)態(tài)的、長期的。一方面，要不斷完善信息收集和分析、風(fēng)險(xiǎn)評估以及預(yù)警情況發(fā)布、跟蹤和反饋機(jī)制。廉政風(fēng)險(xiǎn)的防控，要強(qiáng)化動(dòng)態(tài)意識，正視每個(gè)層級、每個(gè)崗位、每個(gè)環(huán)節(jié)的差異，根據(jù)形勢的變化調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的內(nèi)容，并隨風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的變化及時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整，增強(qiáng)工作的針對性和時(shí)效性。另一方面，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)絕對不能三天打魚兩天曬網(wǎng)，要將權(quán)力運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)、全部過程、所有對象都納入到預(yù)防腐敗的全局工作范圍，形成人人受監(jiān)督、事事受監(jiān)督、全員管監(jiān)督的長效工作機(jī)制體系，使黨員干部形成自覺接受廉政風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督，并且主動(dòng)融入廉政風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制中去，形成化解廉政風(fēng)險(xiǎn)的潛意識[10]，改變以往“一緊就廉、一松則腐、反復(fù)治理、反復(fù)發(fā)作”的局面。

第五，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)要進(jìn)一步吸取最新的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)。就國內(nèi)而言，例如杭州市的“四位一體”廉潔風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)模式、寶雞市金臺(tái)區(qū)人民檢察院廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作實(shí)施方案等實(shí)踐探索和模式，在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了極大的社會(huì)影響，在反腐倡廉科學(xué)化方面取得了良好的實(shí)效。就國外而言，可以借鑒瑞典防止政府雇員營私舞弊和貪污腐敗的相關(guān)法規(guī)及配套制度，將某些成熟做法和規(guī)章制度上升到法律層面，研究制定《中華人民共和國懲治和預(yù)防腐敗法》，通過立法形式為我國懲治和預(yù)防腐敗工作提供堅(jiān)實(shí)的后盾。

第六，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)信息化的時(shí)代特征，運(yùn)用電子監(jiān)察、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等現(xiàn)代技術(shù)手段，建立權(quán)力監(jiān)控電子防范體系。實(shí)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)源排查機(jī)制常態(tài)化，提高廉政風(fēng)險(xiǎn)等級研判的準(zhǔn)確性，增強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警發(fā)布的超前性。通過對權(quán)力運(yùn)行流程進(jìn)行電子信息化規(guī)范和管理，特別是對于廉政風(fēng)險(xiǎn)等級較高的行業(yè)、部門和崗位，實(shí)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)電子防控?zé)o死角、全覆蓋的監(jiān)督，把廉政風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽狀態(tài)。

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責(zé)任編輯/陳 洪