夏斌

一場(chǎng)大雨，區(qū)域交通陷入癱瘓；一次火災(zāi)，造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡；一聲莫名的喊叫，導(dǎo)致人群恐慌……當(dāng)面臨各種破壞性打擊時(shí)，不少現(xiàn)代大都市顯示出了較大的脆弱性。由此，一種新的理念——“韌性城市”應(yīng)運(yùn)而生，并在一些城市“落地”，為完善和加強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)對(duì)機(jī)制提供了新的方向。

那么，什么是“韌性城市”？風(fēng)險(xiǎn)面前，城市如何才能多一點(diǎn)“韌性”？上海社會(huì)科學(xué)院區(qū)域發(fā)展研究部主任張同林表達(dá)了自己的看法。

既治慢性病，又治急性病

問：據(jù)報(bào)道，美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)推出了一個(gè)“全球100韌性城市”項(xiàng)目。目前，中國(guó)僅有湖北黃石、四川德陽、浙江海鹽名列其中，而不見北上廣等一線城市?！绊g性城市”到底有何標(biāo)準(zhǔn)？

張同林：美國(guó)紐約曾發(fā)布過一份長(zhǎng)達(dá)438頁的報(bào)告：《一個(gè)更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》。其中，具體解釋了“韌性”的含義：一是從變化和不利影響中反彈的能力，二是對(duì)于困難情境的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)及快速恢復(fù)的能力。

此前，國(guó)內(nèi)有一些學(xué)者將相關(guān)概念直譯為“彈性城市”。但是，“彈性”一詞常給讀者帶來一種回到原有狀態(tài)的思維慣性，不能完全涵蓋“韌性城市”所強(qiáng)調(diào)的長(zhǎng)期適應(yīng)能力。事實(shí)上，“韌性”含有彈性和恢復(fù)力這兩個(gè)方面的含義。因此，一些權(quán)威的國(guó)際組織，如聯(lián)合國(guó)等，在它的中文版官方文件中，一般也都使用“韌性城市”。

聯(lián)合國(guó)減災(zāi)署于2012年提出了“讓城市更具韌性十大指標(biāo)體系”，主要包括制定減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算、維護(hù)更新并向公眾公開城市抗災(zāi)能力數(shù)據(jù)、維護(hù)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施、評(píng)估校舍和醫(yī)療場(chǎng)所的安全性能、確保學(xué)校和社區(qū)開設(shè)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的教育培訓(xùn)等指標(biāo)。

傳統(tǒng)上，不少城市的應(yīng)急策略重心是災(zāi)后規(guī)劃，呈現(xiàn)出破壞之后力圖最短時(shí)間內(nèi)回到原始狀態(tài)的工程思想，沒有充分考慮利益相關(guān)者在城市調(diào)整過程中的角色和創(chuàng)造的價(jià)值。相比之下，“韌性城市”強(qiáng)調(diào)通過對(duì)規(guī)劃技術(shù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等物質(zhì)層面和社會(huì)管治、民眾參與等社會(huì)層面相結(jié)合的系統(tǒng)構(gòu)建過程，全面增強(qiáng)城市的結(jié)構(gòu)適應(yīng)性。

這一轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了“短期止痛”與“長(zhǎng)期治痛”的本質(zhì)區(qū)別。城市“韌性”好比一劑良藥，既治慢性病，又治急性病。在宏觀層面，慢性病包括公共交通系統(tǒng)效率低下、失業(yè)率居高不下、食物及水常年供應(yīng)不足等；急性病則指城市遭受的突發(fā)事件沖擊，如地震、洪澇、疫情、恐怖襲擊等。

前者關(guān)乎生活水平，后者關(guān)乎生存問題。一座城市若能雙管齊下，提升“韌性”，就能克服沖擊與壓力。

管理跟不上，容易出問題

問：打造“韌性城市”，可以有哪些作為？

張同林：說城市“韌性”強(qiáng)不強(qiáng)，既要看危險(xiǎn)隱患點(diǎn)是否覆蓋到，也要看建筑物用什么材料、是否存在偷工減料情況，以及防火和結(jié)構(gòu)安全是否符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等。接下來，就要看是否有定時(shí)巡查、及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理問題等。

這實(shí)際上指出了“韌性城市”的兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)：一個(gè)是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，另一個(gè)是社會(huì)管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，首要的必須加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施。這里分為四個(gè)方面——城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理。但我們現(xiàn)在這四個(gè)方面往往是脫節(jié)的，各管各的事。管規(guī)劃的往往不考慮安全性標(biāo)準(zhǔn)、居民的便利性標(biāo)準(zhǔn)、建筑物壽命及公共服務(wù)能力等因素。而建完后，又面臨沒有專人跟進(jìn)管理的問題。管理跟不上，即便基礎(chǔ)設(shè)施再如何符合安全標(biāo)準(zhǔn)，也容易出問題。

日本經(jīng)驗(yàn)：“四助”應(yīng)對(duì)災(zāi)害

問：我們知道，日本是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，海嘯、臺(tái)風(fēng)等“天災(zāi)”與地震、火山噴發(fā)等“地災(zāi)”的威脅很大。而且，日本的城市中存在著大量木制建筑，對(duì)火災(zāi)的抵御能力較低。日本的公共安全體系，一直受到國(guó)際輿論關(guān)注。這方面，能不能具體介紹下？

張同林：日本在城市公共安全管理方面所帶來的教訓(xùn)是刻骨銘心的。阪神—淡路大地震發(fā)生后，日本兵庫縣加強(qiáng)了城市公共安全管理的體制建設(shè)。在地震發(fā)生之前，兵庫縣只有三四名官員負(fù)責(zé)防災(zāi)事務(wù)，并且沒有專門的災(zāi)害管理中心。

日本木結(jié)構(gòu)建筑較多，因而盡管國(guó)土面積狹小，日本的城市建設(shè)中還是預(yù)留了大面積的綠化空間。城市中央公園被公認(rèn)為理想的應(yīng)急避難場(chǎng)所。綠色隔離帶不僅可以美化城市，還能夠防止火災(zāi)的過度蔓延。在日本，學(xué)校一般為應(yīng)急避難場(chǎng)所。特別是小學(xué)對(duì)于社區(qū)居民而言通常距離較近，步行可至，因而特別適合緊急狀態(tài)下的避難需求。

日本還是一個(gè)資源匱乏、災(zāi)害頻發(fā)的島國(guó)，人們的危機(jī)意識(shí)與此密切相關(guān)。為此，日本從上到下都非常注重社區(qū)防災(zāi)能力的培養(yǎng)，推動(dòng)形成良好的居民參與機(jī)制，以便他們?cè)谡仍絹碇伴_展自救與互救。在阪神—淡路大地震中，許多被埋壓者就是通過家人或親友的救助而逃生的。

日本許多家庭都備有應(yīng)急包。一些商店里也出售應(yīng)急防災(zāi)產(chǎn)品，如壓縮的水桶、便攜式馬桶、應(yīng)急口糧、可儲(chǔ)存6年的礦泉水等，品種繁多，有的還頗具匠心。例如，有一款收音機(jī)同時(shí)帶有手電筒和報(bào)警器的功能。

我覺得，日本的經(jīng)驗(yàn)可以歸結(jié)為一個(gè)“四助體系”：自助，即市民自己具備一定的防災(zāi)減災(zāi)能力；他助，大家要有同情心、互助意識(shí)；共助，即企業(yè)、社會(huì)組織要及時(shí)到位；公助，即政府機(jī)構(gòu)要及時(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用，救護(hù)車、消防隊(duì)、防災(zāi)技術(shù)小組要第一時(shí)間響應(yīng)。我想建議的是，有條件的小區(qū)都可以成立由居民志愿加入的防災(zāi)小組，政府負(fù)責(zé)對(duì)人員進(jìn)行長(zhǎng)期培訓(xùn)，并給予物資支持。

預(yù)防為主，建設(shè)防災(zāi)生活圈

問：這種現(xiàn)代防災(zāi)共同體意識(shí)，應(yīng)該說是打造“韌性城市”過程中所不可缺少的。

張同林：是的，關(guān)鍵在于要有意識(shí)地建設(shè)一個(gè)社區(qū)防災(zāi)生活圈。

第一個(gè)應(yīng)該設(shè)立生命線，保障糧食、水的供給線，這是基礎(chǔ)設(shè)施方面的內(nèi)容。

第二個(gè)是形成防災(zāi)綠地，起到隔離和提供休息的作用。

第三個(gè)是防災(zāi)據(jù)點(diǎn)的準(zhǔn)備，在哪個(gè)地方有消防設(shè)備，有什么緊急的情況，大家就知道去哪里救助。像學(xué)校內(nèi)部及周圍，平常其實(shí)都要空出來，因?yàn)樗欠罏?zāi)的戰(zhàn)略場(chǎng)所，原則上是不能停車的。

就政府的日常工作而言，重要的是“防災(zāi)”而不是“救災(zāi)”。這其實(shí)是一個(gè)很關(guān)鍵的理念轉(zhuǎn)變。要對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)建筑，還有重點(diǎn)人群，進(jìn)行人和物的監(jiān)控，通過網(wǎng)格化管理、信息化管理，實(shí)現(xiàn)防患于未然。當(dāng)然，災(zāi)害發(fā)生后，就要及時(shí)激活危機(jī)管理狀態(tài)。根據(jù)災(zāi)害的級(jí)別，相應(yīng)出動(dòng)什么樣的人、出動(dòng)多少人，這方面都應(yīng)該事先制定標(biāo)準(zhǔn)。

此外，信息收集和傳達(dá)也很重要，既要有監(jiān)控系統(tǒng)，也要發(fā)揮群眾的力量，要有一個(gè)公共防災(zāi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接收、處理和發(fā)布信息。

總之，風(fēng)險(xiǎn)面前，城市要多一點(diǎn)“韌性”。要堅(jiān)持預(yù)防為主、從實(shí)戰(zhàn)出發(fā)，制定各種突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建立各種應(yīng)急機(jī)制。在完善應(yīng)急裝備、注重硬件建設(shè)之時(shí)，也要注意突出軟件建設(shè)，立足現(xiàn)有條件，整合資源。對(duì)于新建城區(qū)，應(yīng)預(yù)留應(yīng)急避難空間；對(duì)于繁華地帶，則應(yīng)加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的改建、指定工作。

需要提醒的是，城市“韌性”能力的形成，還需要居民之間形成互信、互助的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在“熟人社會(huì)”解體后，我國(guó)城市社區(qū)如何建立互信合作的鄰里關(guān)系，不僅關(guān)系著社會(huì)和諧，也關(guān)系著基層風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。