高昕

[摘要]根據(jù)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論，地方國家審計機(jī)關(guān)作為國家審計機(jī)關(guān)和地方政府的有機(jī)組成部分，在提升地方行政機(jī)關(guān)的治理效率方面理應(yīng)發(fā)揮重要作用。十八屆三中全會提出完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，要求我國公共部門搭建相關(guān)理論構(gòu)架，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制。十八屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以制度為治理基礎(chǔ)的依法治國理念。在這樣的背景下，研究重點(diǎn)成為從理論上探討國家審計與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，論證國家審計在推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立健全過程中得天獨(dú)厚的天然優(yōu)勢。本文首先對中國公安審計的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了解析，然后結(jié)合國家審計理論的最新發(fā)展和動向，對如何改善公安審計工作提出了建議。

[關(guān)鍵詞]國家審計 公安審計 內(nèi)部控制質(zhì)量

一、引言

“公安機(jī)關(guān)是一支武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，擔(dān)負(fù)著鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護(hù)國家長治久安和保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會責(zé)任”，因此，除了接受審計部門的審計外，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對本單位財政收支及其經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審計就顯得十分必要，這就產(chǎn)生了公安審計。

公安審計這個詞比較新穎，1992年頒布了《公安內(nèi)部審計工作規(guī)定》，規(guī)定中對此給出了嚴(yán)格定義：“公安審計是我國審計體系的一個重要組成部分。公安審計機(jī)構(gòu)在各級公安機(jī)關(guān)及其所屬企業(yè)、事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，依照國家法律、法規(guī)和政策，對本單位的財務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計監(jiān)督，獨(dú)立行使審計職權(quán)，對本單位領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)并報告工作，同時接受同級審計機(jī)關(guān)和上級主管部門審計機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)”，除了接受審計部門的審計外，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對本單位財政收支及其經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審計就顯得十分必要，這就產(chǎn)生了公安審計。由此可見，公安審計性質(zhì)上屬于部門內(nèi)審。

二、文獻(xiàn)綜述

從我國的政治體制來看，國家審計是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排（劉家義，2012）。國家審計的功能并不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會的變化動態(tài)發(fā)展的（Mautz and Sharaf，1961）。依據(jù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展引起的審計所依存環(huán)境因素的變化是審計功能拓展的外部動力，而受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)在要求與時俱進(jìn)的發(fā)展變化是審計功能拓展的內(nèi)在依據(jù)（蔡春等，2013）。國家審計的職能具有客觀性、雙重性、動態(tài)性和適應(yīng)性的特點(diǎn)，國家審計的本質(zhì)性職能恒久不變，但是本質(zhì)性職能的內(nèi)涵卻在不斷豐富而外延則在不斷擴(kuò)大（陳太輝，2008）。

國內(nèi)關(guān)于公安審計的書籍為數(shù)不多，郭影的《公安審計》（中國人民公安大學(xué)出版社，2004）是其中之一。書中具體闡述了公安審計的涵義、特征、內(nèi)容、目標(biāo)、方法等，并介紹了涉案財物、財經(jīng)法紀(jì)、建設(shè)項(xiàng)目、小金庫、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等各類具體項(xiàng)目的審計，從理論到實(shí)務(wù)，全面構(gòu)建了公安審計的理論體系。

相比書籍，期刊論文篇數(shù)較為可觀，多數(shù)研究成果來源于公安審計人員和公安院校的人員。他們研究分析了我國公安審計的特征，總結(jié)了一些現(xiàn)有公安審計存在的不足，如機(jī)構(gòu)不健全、人員不到位、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、政治意識淡薄、“先離后審”現(xiàn)象普遍存在等（趙毅、張軍謙（2003）），提出了一些創(chuàng)新公安審計理念的觀點(diǎn)。劉嵐（2007）指出要研發(fā)并建設(shè)公安審計工作信息化系統(tǒng)工程，利用信息革命實(shí)現(xiàn)審計技術(shù)創(chuàng)新；何玉榮（2011）、劉倩（2010）等認(rèn)為公安審計人員應(yīng)轉(zhuǎn)移作風(fēng)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中；呂玉明（1998）、候玉新（2012）等提出公安機(jī)關(guān)要切實(shí)加強(qiáng)對公安審計工作的領(lǐng)導(dǎo)與支持，把審計作為“一把手”工程，提高審計獨(dú)立性，增強(qiáng)審計權(quán)威；黃杰（2007）認(rèn)為公安審計人員要積極探索績效審計，不僅關(guān)注錢花的對不對，更要關(guān)注錢花的值不值。

總的來說，公安審計的理論研究還稍有欠缺，但國內(nèi)外發(fā)達(dá)的內(nèi)部審計理論，對公安審計工作有積極的指導(dǎo)作用。

三、現(xiàn)狀分析

在初步了解公安審計理論的基礎(chǔ)上，我們則更應(yīng)關(guān)注其現(xiàn)實(shí)工作的開展。公安審計工作起步較早，甚至可以說開啟了新中國內(nèi)部審計的篇章。早在1952年，公安部就設(shè)立了兩個審計委員會，1984年設(shè)立了獨(dú)立的審計室，2002年加掛公安部審計局的牌子，2008年又經(jīng)國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)正式成立了公安部審計局，標(biāo)志著公安審計的規(guī)范化、成熟化。

改革開放以來，在公安部黨委和各地公安機(jī)關(guān)黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，公安審計工作取得了輝煌的成績。全國公安審計部門在保證公安人員廉潔奉公、強(qiáng)化公安內(nèi)部運(yùn)營管理、提高公安為人民服務(wù)的水平和質(zhì)量以及促進(jìn)公安工作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面發(fā)揮了不可替代的建設(shè)性作用。比如，有數(shù)據(jù)顯示，“十五”期間，全國公安審計部門共發(fā)現(xiàn)違規(guī)金額123.36億元，挽回?fù)p失浪費(fèi)8.76億元，促進(jìn)增收節(jié)支28.63億元。各級公安審計部門共審計行政性收費(fèi)、罰沒收入511.7億元，查出違紀(jì)違規(guī)金額12.3億元，其中亂收費(fèi)、亂罰款金額1.9億多元，挪用、截留應(yīng)交財政金額3.3億元，私設(shè)小金庫、貪污私分金額5536萬元。這充分顯示出公安審計發(fā)揮了實(shí)效。

2014年3月至11月，全國公安機(jī)關(guān)集中開展了史上第一次“審計整改年”活動，共梳理審計發(fā)現(xiàn)的問題37904個，已整改37368個，制定整改措施25276條，建立規(guī)章制度9744項(xiàng)，審計整改基本達(dá)到了預(yù)期目的。改革開放以來，在公安部黨委和各地公安機(jī)關(guān)黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，公安審計工作取得了輝煌的成績。全國公安審計部門在保證公安人員廉潔奉公、強(qiáng)化公安內(nèi)部運(yùn)營管理、提高公安為人民服務(wù)的水平和質(zhì)量以及促進(jìn)公安工作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面發(fā)揮了不可替代的建設(shè)性作用。

四、公安審計面臨的挑戰(zhàn)及加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要意義

然而，由于公安部門職能的特殊性，公安審計需要不斷應(yīng)對重重挑戰(zhàn)。公安基層一線直接與群眾相聯(lián)系，直接代表了公安部門的形象，也直接影響到公安部門能否踐行“人民公安為人民”的錚錚誓言。而一些民警為錢執(zhí)法，吃拿要卡，以罰代管，辦人情案，辦關(guān)系案；或?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法，服從領(lǐng)導(dǎo)意志而不服從法律意志，權(quán)大于法等。這些違法亂紀(jì)、貪污腐敗的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了公安形象，影響公安職能的履行和公安事業(yè)的發(fā)展。

通過對公安審計進(jìn)行SWOT分析，并結(jié)合對公安部門的案例分析，進(jìn)一步了解開展公安審計的重要性與必要性。

五、國家審計推動公安審計工作的思考與建議

國家審計作為外部監(jiān)督機(jī)制，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的設(shè)計和運(yùn)行是一個重要的外部推力，即國家審計對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)揮推動作用。

（一）提高審計人員素質(zhì)，強(qiáng)化公安審計隊(duì)伍建設(shè)

作為審計主體，審計人員的素質(zhì)對審計工作的高效實(shí)施起著至關(guān)重要的作用，人才瓶頸還是最主要的制約。IPPF（國際內(nèi)部審計專業(yè)實(shí)務(wù)框架）中的“職業(yè)道德規(guī)范”部分對內(nèi)部審計人員明確提出了四個最基本要求：誠信、客觀、保密和勝任。公安部門業(yè)務(wù)范圍的復(fù)雜性與廣泛性迫切要求有一支勝任的公安審計隊(duì)伍。因此，強(qiáng)化公安審計隊(duì)伍建設(shè)顯得尤為重要。

首先，公安審計涉及反腐倡廉、建立懲治預(yù)防體系，所以必須加強(qiáng)審計人員的思想教育，堅(jiān)持黨和人民的利益高于一切，樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，以保持審計隊(duì)伍自身廉潔奉公，正直守法，作風(fēng)端正。其次，專業(yè)勝任能力是對每一位審計人員的硬性要求。特別是“金盾工程”項(xiàng)目等審計任務(wù)的增多，審計外延的不斷拓展，給公安審計人員在業(yè)務(wù)知識結(jié)構(gòu)上帶來巨大挑戰(zhàn)，單一的審計人才已難以滿足業(yè)務(wù)需要。審計人員除了需要掌握公安、財會、審計專業(yè)知識外，還需要有管理、法律、計算機(jī)、交通、消防、工程材料造價等專業(yè)領(lǐng)域的多元知識儲備，才能高效開展審計工作。然而就目前情況來看，較少的公安審計人員承擔(dān)巨大的審計業(yè)務(wù)量，更重要的是人員素質(zhì)參差不齊并且缺乏專業(yè)培訓(xùn)。因此，必須進(jìn)一步落實(shí)持證上崗和繼續(xù)教育制度，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)力度；鼓勵積極學(xué)習(xí)公安審計新政策新法規(guī)，加大理論學(xué)習(xí)與溝通交流，努力提高審計人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。這是科學(xué)開展公安審計的前提與保證。。

（二）拓寬審計范圍，強(qiáng)化審計職能

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國公安機(jī)關(guān)內(nèi)部審計工作量分布大致呈現(xiàn)為財務(wù)審計75%、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計15%和經(jīng)濟(jì)效益審計5%。這說明目前我國公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部審計范圍仍主要局限于傳統(tǒng)的財務(wù)審計。在這一點(diǎn)上，我們需要學(xué)習(xí)和借鑒國外豐富且多元化的內(nèi)部審計類型，拓展傳統(tǒng)的內(nèi)部審計范圍，“對整個公安管理過程的各個方面和環(huán)節(jié)進(jìn)行全面審計，包括財務(wù)審計、效益審計、執(zhí)法執(zhí)收審計、項(xiàng)目風(fēng)險管理審計、內(nèi)部控制審計和信息處理系統(tǒng)的審計”。除了財務(wù)收支的真實(shí)合法性之外，財經(jīng)法紀(jì)的遵循、警務(wù)資源的配置、涉案財物的管理、資金使用的效益、預(yù)決算、招投標(biāo)等都應(yīng)納入審計范圍，任何與公安工作有關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理活動，都必須進(jìn)入公安審計的視線。

（三）創(chuàng)新和應(yīng)用最新的公安審計的技術(shù)和方法

審計范圍的廣泛性直接要求我們創(chuàng)新審計技術(shù)和方法，才能提高審計效率和效果。首先，除了傳統(tǒng)的審閱、監(jiān)盤、函證等方法外，還應(yīng)采用諸如審計抽樣技術(shù)、分析性復(fù)核技術(shù)、內(nèi)部控制自我評估技術(shù)等基本審計技術(shù)，同時結(jié)合計算機(jī)審計、遠(yuǎn)程審計、持續(xù)審計等新型技術(shù)和方法。目前我國公安內(nèi)部審計技術(shù)仍相對滯后，利用計算機(jī)和信息化手段輔助審計尚難全部實(shí)現(xiàn)，“據(jù)調(diào)查，有一半以上的內(nèi)部審計人員不能或不完全能夠應(yīng)用計算機(jī)開展審計工作，這與現(xiàn)代電子警務(wù)的要求背道而馳”。所以公安審計部門應(yīng)大力研發(fā)電子信息系統(tǒng)，對審計人員進(jìn)行信息技術(shù)培訓(xùn)，大力推進(jìn)公安審計信息化建設(shè)。完善審計管理系統(tǒng)（OA），建立健全數(shù)字化管理，使用信息系統(tǒng)和審計軟件來開展審計業(yè)務(wù)，控制審計質(zhì)量。此外，考慮到日益膨脹的信息需求，應(yīng)盡快在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)各種資料的全面信息化和無紙化。

（四）加大公安審計制度建設(shè)力度。推進(jìn)公安審計規(guī)范化

制度是基礎(chǔ)，有了制度才有了所謂的遵守。然而，現(xiàn)階段，全國公安系統(tǒng)還沒有一整套具體的內(nèi)部審計準(zhǔn)則，所以，我國公安部應(yīng)在國家審計法規(guī)和內(nèi)部審計準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，制定公安審計的基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則與實(shí)務(wù)指南，讓審計人員有法可依，有標(biāo)準(zhǔn)可以衡量。此外，“要以宣傳貫徹蚣安機(jī)關(guān)內(nèi)部審計工作規(guī)定》為契機(jī)，研究制定具體的審計實(shí)施辦法和業(yè)務(wù)規(guī)范，推動建立包括審計管理、分類審計、作業(yè)指南、質(zhì)量控制等的公安審計制度體系～。不斷健全行為規(guī)范、工作規(guī)范，完善工作制度、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作程序，明確崗位職責(zé)。比如實(shí)施審計業(yè)務(wù)質(zhì)量復(fù)核制度、審計結(jié)果公示制度、審計責(zé)任追究制度等來約束審計人員的行為，實(shí)現(xiàn)公安審計有效管理，提高審計質(zhì)量。

六、結(jié)論