趙淑紅　席龍勝

【摘要】經(jīng)濟新常態(tài)下，完善國有資產(chǎn)管理體制，成為當(dāng)前迫切需要解決的課題。本文按照在競爭性領(lǐng)域建立國有資本投資公司、國有資本運營公司，在寡頭壟斷領(lǐng)域建立國家行業(yè)控股公司的國有資產(chǎn)管理體制改革的思路，構(gòu)建了新常態(tài)下國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，對國有資本管理公司治理中存在著兩大類利益相關(guān)者主體之間的關(guān)系進行了分析，對完善國有資產(chǎn)監(jiān)管提出建議。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟新常態(tài) 國有資產(chǎn)監(jiān)管 利益相關(guān)者

當(dāng)前國有企業(yè)要加快改革步伐，適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)。如何加快國有資產(chǎn)監(jiān)管體系建設(shè)，構(gòu)建經(jīng)濟新常態(tài)下國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，促使國有資本更有效地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和社會經(jīng)濟發(fā)展，成為當(dāng)前需要迫切研究的課題。根據(jù)十八屆三中全會決定確立的國資管理原則，建立以“管資本”為主的國有資產(chǎn)管理體制。通過構(gòu)建有效的國有資本投資運營平臺，實現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變。對于國有資本投資運營平臺及國有控股公司來講，由于其處于國有資產(chǎn)監(jiān)管體系中國資委和國有企業(yè)之間的中間層，國有本質(zhì)管理公司治理的好壞直接決定了國有資產(chǎn)管理的效果，國有資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)的改革與完善勢在必行。

一、國內(nèi)外國有資產(chǎn)管理的研究現(xiàn)狀

國外國有企業(yè)主要存在于國家安全、自然壟斷等領(lǐng)域，學(xué)者們一般從公共經(jīng)濟學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)及委托代理理論角度探討國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)管。國內(nèi)學(xué)者針對如何完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，強化國家所有權(quán)政策的制定與實施，進行了大量的理論和實踐研究。從目前檢索到的文獻來看，專家學(xué)者針對國有資產(chǎn)管理與監(jiān)管方面的研究主要從以下幾個方面展開：

（一）國有資產(chǎn)的特性、功能及布局研究

一些學(xué)者對我國國有資產(chǎn)的特征和布局狀況進行分析總結(jié)。樊綱（2005）認(rèn)為我國國有資產(chǎn)具有形態(tài)多樣化、分布廣泛性和規(guī)模巨大性特征[1]。王衛(wèi)平（2009）提出我國國有資產(chǎn)具有無邊界性或邊界模糊性，無主性，非經(jīng)濟補償性及不可懲罰性[2]。羅仲偉（2006）認(rèn)為我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)具有引導(dǎo)與調(diào)控、穩(wěn)定與安全、服務(wù)與支撐和提升競爭力等功能[3]。從資本經(jīng)營的角度看，經(jīng)營性國有資產(chǎn)是以資產(chǎn)的國家所有為基礎(chǔ)，以管理目標(biāo)的保值性和增值性為目標(biāo)，進行全面的管理；具有經(jīng)營方式多樣性和管理民主性等特點。關(guān)于國有企業(yè)應(yīng)該集中于哪些領(lǐng)域，學(xué)者間存在很大的爭議。戴李黃浩（2010）認(rèn)為我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要集中在第二、第三產(chǎn)業(yè)，以工業(yè)、交通運輸、郵電通信、批發(fā)零售、餐飲及房地，社會服務(wù)性行業(yè)。國有資產(chǎn)的分布以東部沿海地區(qū)最多，中部內(nèi)陸地區(qū)次之，西部邊遠地區(qū)較少[4]。徐婕（1999）認(rèn)為國有企業(yè)應(yīng)該存在于競爭性行業(yè)，它是國民經(jīng)濟發(fā)展的需要、是產(chǎn)業(yè)升級和國有資產(chǎn)保值增值的需要[5]；袁媛（2010）認(rèn)為國有資產(chǎn)應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要選擇進退特定行業(yè)領(lǐng)域[6]。

（二）對國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的探討

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)沒有利潤目標(biāo)，國有資產(chǎn)追求的是社會效益。2003年國資委成立以后，我國建立了新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，改革完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系成為了當(dāng)前研究的重點。楊立春（2008）通過對比國外一些國家國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，從多個方面提出完善我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的建議[7]。魏開鋒、李多全（2003）對國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會監(jiān)管的內(nèi)容和方式進行了多角度全方位的闡述[8]。鄧子基（2004）認(rèn)為國有資產(chǎn)應(yīng)該能進能退、有所為也有所不為。他認(rèn)為分級所有制度利于產(chǎn)權(quán)明晰，能調(diào)動中央與地方政府的積極性[9]。

（三）對國有資產(chǎn)監(jiān)管模式的探討

自黨的十六大召開以來，許多學(xué)者提出了各種國有資產(chǎn)監(jiān)管模式。比較典型的四種模式為“深滬”模式、“兩委歸一”模式、“一體兩翼”模式。深滬模式由國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會、國有企業(yè)和國有資產(chǎn)經(jīng)營與投資公司三個層次對國有資產(chǎn)進行監(jiān)管。兩委歸一模式的主體是國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會與省委企業(yè)工委。一體兩翼模式的監(jiān)管模式是以政府財政部門為主體，兩翼是指稅務(wù)機關(guān)和國有資產(chǎn)管理委員會為輔，主體與兩翼相互配合來進行管理。國有資產(chǎn)監(jiān)管模式層次選擇的問題上，文宗瑜（2002）認(rèn)為應(yīng)采用三層次的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式，積極發(fā)揮中間層次的作用，可以極大提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的效率[10]。陳小洪、張文魁（2002）提出應(yīng)建立中央和地方分別行使所有權(quán)的國有資本管理體系，建立統(tǒng)一的的國有資本所有權(quán)行使機構(gòu)，根據(jù)情況選擇管理層次，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)控體系[11]。

（四）對國有資產(chǎn)經(jīng)營方式的研究

學(xué)者對國有資產(chǎn)經(jīng)營方式的特點、經(jīng)營形式及改進措施等進行了大量的研究。姚卓（2010）認(rèn)為國有資產(chǎn)經(jīng)營方式是對國有資產(chǎn)投入運營及其對運營過程和運營結(jié)果進行監(jiān)督控制的方式。國有資產(chǎn)經(jīng)營方式首先應(yīng)由政府決定選擇企業(yè)形式和非企業(yè)形式，其次是在政府監(jiān)管下，企業(yè)自主選擇合理的國有資產(chǎn)經(jīng)營方式和企業(yè)制度[12]。王志剛（2009）提出國有資產(chǎn)經(jīng)營戰(zhàn)略可分為短期的政策性目標(biāo)導(dǎo)向戰(zhàn)略、中期的服務(wù)性目標(biāo)導(dǎo)向戰(zhàn)略和長期的市場導(dǎo)向戰(zhàn)略[13]。楊春權(quán)、王志偉（2010）從現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營理論出發(fā)，認(rèn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)要完善公司內(nèi)部治理，推進產(chǎn)業(yè)的整合與重組[14]。

二、新常態(tài)下國有資產(chǎn)監(jiān)管體系構(gòu)建

根據(jù)當(dāng)前國有經(jīng)濟的布局結(jié)構(gòu)和國有資產(chǎn)管理與監(jiān)管體系中存在的問題，國有資產(chǎn)管理體制進一步改革的基本思路，競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)、寡頭壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)、自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)應(yīng)從管理與體系體制上進行分類分別管理。國有資產(chǎn)監(jiān)管的三層構(gòu)架為：處于頂層的國有資產(chǎn)監(jiān)督員管理委員會、處于中間層的國有資產(chǎn)管理公司和處于底層的國有企業(yè)。改革后的國有資產(chǎn)管理體系基本思路如圖1所示。

競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)通過建立國有資本投資公司、國有資本運營公司來實施對國有資產(chǎn)的管理，并逐步退出，實現(xiàn)政企的完全分開；寡頭壟斷領(lǐng)域的國有資產(chǎn)則應(yīng)當(dāng)設(shè)立國家控股公司來進行管理，實現(xiàn)政企的有限分開。國有資產(chǎn)管理委員會在國家授權(quán)下作為國有資產(chǎn)的受托人，處于國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的頂層設(shè)計，承擔(dān)著國有資產(chǎn)出資人的管理責(zé)任，履行出資人職責(zé)。

競爭性領(lǐng)域的國有資本投資公司、國有資本運營公司和寡頭壟斷領(lǐng)域的國家行業(yè)控股公司的公司管理作為國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的中間層，都屬于國有資本管理公司，以管理為主，企業(yè)自身以生產(chǎn)經(jīng)營為主。在國有資產(chǎn)投資及運營公司層次可以引進戰(zhàn)略投資者，特別是應(yīng)發(fā)揮機構(gòu)投資者的作用，機構(gòu)投資者成為國有資產(chǎn)投資及運營公司股東，參與公司的治理決策，提高公司經(jīng)營決策的效率。

國有企業(yè)在國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的最底層。由國有資本投資公司、國有資本運營公司和寡頭壟斷領(lǐng)域的國家控股公司投資設(shè)立的企業(yè)，享有經(jīng)營自主權(quán)。國有資本投資公司、國有資本運營公司和寡頭壟斷領(lǐng)域的國家控股公司應(yīng)當(dāng)支持控股或參股公司依法自主經(jīng)營。

三、國有資本管理公司的利益相關(guān)者

競爭性領(lǐng)域的國有資本投資公司、國有資本運營公司和寡頭壟斷領(lǐng)域的國家行業(yè)控股公司的公司管理，都屬于國有資本管理公司，其區(qū)別于一般的公司治理，國有資本投資運營公司和國有資本控股公司治理中存在著兩大類利益相關(guān)者主體：一類是企業(yè)內(nèi)部的利益相關(guān)者，由決策者、管理者和員工組成；另一類是企業(yè)外部的利益相關(guān)者，由政府、國資委、外部董事和外部監(jiān)事組成。企業(yè)內(nèi)部利益相關(guān)者與外部利益相關(guān)者既有共同目標(biāo)，又有不同偏好，國有控股公司的治理就是要處理好內(nèi)外部利益相關(guān)者兩大利益主體之間的關(guān)系，設(shè)計一種內(nèi)外部利益相關(guān)者利益平衡的機制，那就是建立內(nèi)外部利益相關(guān)者共同參與的公司治理結(jié)構(gòu)。新的國有資產(chǎn)管理體系下各獨立主體之間的關(guān)系：

（一）政府與國資委之間的授權(quán)關(guān)系

代表國家行使職能的政府由于承擔(dān)著社會經(jīng)濟管理職能，不能直接履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的。國有資產(chǎn)管理委員會經(jīng)過國家授權(quán)作為國有資產(chǎn)的受托人，承擔(dān)著國有資產(chǎn)出資人的管理責(zé)任，履行出資人職責(zé)。

（二）國資委員與國有資本管理公司之間的監(jiān)管關(guān)系

國資委經(jīng)政府授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)，只能在宏觀層面上執(zhí)行監(jiān)督管理職責(zé)而去不干預(yù)具體的國有資產(chǎn)經(jīng)營運作，國資監(jiān)管機構(gòu)以監(jiān)為主，國有資本管理公司以管為主，企業(yè)自身以生產(chǎn)經(jīng)營為主。

（三）投資者與國有資本管理公司的委托代理關(guān)系

投資者與國有資本管理公司是資產(chǎn)出資人代表與企業(yè)資產(chǎn)管理者之間的關(guān)系。國有資本管理公司可以吸引多元化的投資主體，成為一個由國家、基金法人、其他國有資本管理公司、機構(gòu)投資者、社會公眾等共同持股的股份有限公司。機構(gòu)投資者的引入一方面能解決國有資本管理公司的資金困難，同時機構(gòu)投資者參與公司的治理決策，可以形成控制權(quán)可競爭的股權(quán)模式，制衡影響國有股東，從而對國有資本管理公司監(jiān)管到位，提高國有資本管理的效率。

四、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的政策建議

國有資產(chǎn)監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，必須進行全面的、系統(tǒng)的配套改革。

（一）加強立法，健全法律

目前，我國已經(jīng)制定了一系列和國有資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的法律法規(guī)。國內(nèi)不少地方也先后出臺了很多地方法規(guī)。這些法律法規(guī)在對國有資產(chǎn)的運營管理和監(jiān)督實踐中起到了很大的作用，但這些政策的約束力不強，且一些政策法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性，指導(dǎo)性和可執(zhí)行性不強。隨著國有企業(yè)改革步伐的加快和經(jīng)濟新常態(tài)下國有資產(chǎn)監(jiān)管體系建設(shè)的深化，完善國有資產(chǎn)經(jīng)營管理與監(jiān)管方面的法律體系，國有資產(chǎn)監(jiān)管體系及監(jiān)管制度法制化迫在眉睫。

（二）建立信息披露機制

目前許多國家都建立了國有企業(yè)信息披露制度。充分及時的信息披露，能有效加強國有資產(chǎn)的事前事中和事后監(jiān)督，提高國有資產(chǎn)的監(jiān)管效率。國有企業(yè)經(jīng)營信息披露有利于政府對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，促進行業(yè)協(xié)會自律并接受社會監(jiān)督，從而提高國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的效率。高質(zhì)量的國有企業(yè)經(jīng)營信息披露有利于監(jiān)管部門及時準(zhǔn)確地了解國有企業(yè)經(jīng)營狀況，同時也促進監(jiān)管部門自身提升依法監(jiān)管依法執(zhí)政的透明度和監(jiān)管效率。

（三）完善國有資產(chǎn)績效考核體系

完善國有資產(chǎn)績效考核體系是履行國有資產(chǎn)監(jiān)管委員會出資人職責(zé)、加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重要舉措。經(jīng)濟新常態(tài)下，在側(cè)供給改革背景下，針對不同屬性和不同行業(yè)特點的國有資產(chǎn)，探索針對不同層次、不同行業(yè)的分類績效考核方式，提高考核指標(biāo)的有效性，不斷完善績效考核體系。具體來講，根據(jù)不同類別的國有資產(chǎn)，對國有資產(chǎn)經(jīng)營情況和業(yè)績建立不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)國有資產(chǎn)的經(jīng)營效率指標(biāo)變動、保值增值水平和社會公共目標(biāo)實現(xiàn)情況對企業(yè)管理層進行獎懲。

（四）加強審計監(jiān)督

國家審計機關(guān)對國有資產(chǎn)的經(jīng)營狀況和經(jīng)營業(yè)績進行審計監(jiān)督，是提高國有資產(chǎn)監(jiān)督管理效率的重要保障。在經(jīng)濟新常態(tài)下，我國國有資產(chǎn)審計監(jiān)督是對頂層的國有資產(chǎn)監(jiān)督員管理委員會、中間層的國有資產(chǎn)管理公司和底層的國有企業(yè)進行全方位的審計監(jiān)督，具體是以國有資產(chǎn)監(jiān)督員管理委員會和國有資產(chǎn)管理公司以及國有企業(yè)為審計對象，以經(jīng)濟責(zé)任審計為中心，以專項審計和審計調(diào)查為主要方式，向國務(wù)院和人大常委會報告審計工作，并向社會公告審計結(jié)果。

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作者簡介：趙淑紅（1979-），女，漢族，河南新鄉(xiāng)人，河南大學(xué)，碩士，講師，研究方向：財務(wù)會計與管理；席龍勝（1977-），男，漢族，河南鶴壁人，河南大學(xué)，博士，副教授，研究方向：國家治理與審計。