陳新 孫鶴

【摘要】非稅收入作為政府部門通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入近年來增長迅速，但其在征收管理、監(jiān)督檢查、制度建設(shè)等環(huán)節(jié)仍存在一些問題。本文通過對海南省樂東縣非稅收入管理現(xiàn)狀的調(diào)查，對存在的問題進(jìn)行分析，并提出了加強非稅收入規(guī)范化管理的對策和建議。

【關(guān)鍵詞】非稅收入 規(guī)范化管理 調(diào)查

非稅收入，是指除稅收收入以外，由各級國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織依法收取、罰沒或者募集、受贈等方式取得的財政性資金。近年來，非稅收入增長迅速，成為財政收入的重要組成部分。為了解掌握非稅收入規(guī)范化管理中存在的問題，人民銀行樂東縣支行從國庫管理的角度開展了專門調(diào)查。

一、海南省樂東縣非稅收入基本情況

近年來，海南省樂東縣非稅收入增長迅速，數(shù)額較大，且項目繁多。非稅收入由2004年的0.22億元增長到2014年的5.37億元，增長了24.4倍。非稅收入占稅收收入的比重在2004年為46%，2014年達(dá)到了67%。在非稅收入的項目上，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2004年收費項目有355項，但隨著稅費改革的逐步深入，許多不合理的收費項目被逐漸取消，至2014年收費項目下降到60多項。

二、非稅收入管理方面存在的問題

（一）對非稅收入認(rèn)識不到位

調(diào)查顯示，受傳統(tǒng)“自收自支、收支掛鉤”等預(yù)算外資金管理慣性思維影響，一些地方執(zhí)收執(zhí)罰單位對非稅收入的歸屬認(rèn)識不清，沒有認(rèn)識到非稅收入是財政收入的重要組成部分，而是把非稅收入視為單位的自有資金隨意支配，導(dǎo)致部分非稅收入流失。有些財政部門管理人員也認(rèn)為非稅收入納入財政預(yù)算管理后，只是增加財政的收入總量，而不能成為政府的可控財力，花大力氣加強非稅收入管理得不償失，從而忽視了對整個非稅收入資金征管流程的監(jiān)督，使得非稅收入財政監(jiān)督管理體系建設(shè)長期處于低水平，不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的管理要求。

（二）非稅收入項目管理不嚴(yán)格

根據(jù)規(guī)定，非稅收入按項目分類管理，項目的設(shè)立應(yīng)當(dāng)堅持依法、公開、公平、公正的原則。但調(diào)查表明，目前，樂東縣對非稅收入項目的管理僅局限于行政事業(yè)性收費、政府性基金以及罰沒收入等方面，而對國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入、以政府名義接受的非定向捐贈貨幣收入等項目的管理較為缺失，造成管理實際與形勢發(fā)展要求不相適應(yīng)。此外，一些執(zhí)收執(zhí)罰單位存在違法設(shè)立非稅收入項目、改變非稅收入項目征收標(biāo)準(zhǔn)或者擅自調(diào)整非稅收入項目征收范圍的現(xiàn)象。

（三）征收管理工作不夠規(guī)范

目前，非稅收入的征收分為財政部門直接征收和委托執(zhí)收執(zhí)罰單位征收兩種方式。但從調(diào)查情況看，非稅收入中的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入等多數(shù)由執(zhí)收執(zhí)罰單位受財政部門委托代為征收，財政部門直接征收的非稅收入種類較少，在實際征收過程中普遍存在征收行為不規(guī)范的問題。個別執(zhí)收執(zhí)罰單位受“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的慣性思維影響，搭收費便車，巧立收費項目、擅自提高收費標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生亂收費、亂罰款的現(xiàn)象；還有一些執(zhí)收執(zhí)罰單位存在隱匿、轉(zhuǎn)移、截留、挪用非稅收入的行為。

（四）非稅收入繳庫存在不合規(guī)現(xiàn)象

目前，非稅收入分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外，尚未完全納入預(yù)算管理。根據(jù)規(guī)定，預(yù)算內(nèi)的非稅收入按旬上繳國庫，預(yù)算外的非稅收入留存在非稅收入專戶，實行“收支兩條線”管理。但在實際操作中，預(yù)算內(nèi)的非稅收入上繳國庫是由當(dāng)?shù)刎斦块T根據(jù)當(dāng)時的稅收完成情況來決定的，若當(dāng)月稅收任務(wù)完成情況較好，那么非稅收入就少繳或不繳；若稅收完成缺口大，那么預(yù)算外的非稅收入也要全部上繳國庫。非稅收入游離于國庫之外，成為調(diào)節(jié)財政收入的主要手段。這種隨意支配非稅收入的行為，不僅虛增財政收入，而且在支出等方面容易產(chǎn)生違規(guī)行為乃至腐敗現(xiàn)象。截止2015年6月，樂東縣財政部門累計從地方財政庫款戶撥款6073萬元返還國土、房管等部門歷年多繳入庫的非稅收入。

（五）非稅收入更正隨意性較大

調(diào)查顯示，非稅收入除了正?？颇渴褂缅e誤或個別項目因國家政策調(diào)整需要更正外，多數(shù)更正都是地方財政部門受收入量化考核指標(biāo)的影響而自行調(diào)整，這種現(xiàn)象在年底表現(xiàn)最為突出。非稅收入隨意調(diào)整，極易造成非稅收入項目數(shù)據(jù)失真，不能真實反映當(dāng)年非稅收入狀況。截止2015年6月，國家金庫樂東支庫共辦理非稅收入更正業(yè)務(wù)13筆，涉及金額1.07億元，其中不免為了平衡個別非稅收入科目而進(jìn)行更正的情況。

（六）監(jiān)督檢查存在薄弱環(huán)節(jié)

從調(diào)查情況看，對非稅收入的監(jiān)督檢查長期以來形成了多頭監(jiān)督的格局，包括人大、財政、發(fā)改、監(jiān)察、審計和人民銀行等部門。地方財政部門作為本級非稅收入征收監(jiān)督管理工作的主管部門，未能建立起部門之間有效的溝通協(xié)調(diào)機制，明確責(zé)任分工，造成日常監(jiān)督與專項檢查缺乏制度化，形成了監(jiān)督上的“缺位”，影響到監(jiān)督整體效能的發(fā)揮。而人民銀行作為國庫資金監(jiān)管部門，在對非稅收入的監(jiān)督檢查方面話語權(quán)還較少，經(jīng)理國庫的職能未能充分發(fā)揮。

三、加強非稅收入規(guī)范化管理的政策建議

（一）加大宣傳，提高非稅收入的認(rèn)知度

通過加大非稅收入政策的宣傳力度，不斷提高地方財政部門和執(zhí)收執(zhí)罰單位對非稅收入的認(rèn)識，充分認(rèn)識到非稅收入是財政收入的重要組成部分，從而把思想統(tǒng)一到“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)歸財政”的共識上來。此外，財政部門也要加強對整個非稅收入資金征管流程的監(jiān)督，督促執(zhí)收執(zhí)罰單位按章辦事，規(guī)范管理非稅收入，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的管理要求。

（二）規(guī)范非稅收入項目管理和征收管理，做到依法行政

地方政府及其財政部門要向社會公開本行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)行的行政事業(yè)性收費、政府性基金以及罰沒收入項目目錄，明令禁止不得違法設(shè)立非稅收入項目、不得改變非稅收入項目征收標(biāo)準(zhǔn)或者擅自調(diào)整非稅收入項目征收范圍，加強項目管理，做到應(yīng)收盡收。執(zhí)收執(zhí)罰單位要向社會公示屬于本單位征收的非稅收入項目以及的依據(jù)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、對象、期限、程序和財政票據(jù)樣式等有關(guān)事項，接受社會監(jiān)督，規(guī)范征收行為，堅決杜絕隱匿、轉(zhuǎn)移、截留、坐支、挪用和私分非稅收入的行為。

（三）嚴(yán)格實行綜合預(yù)算管理，規(guī)范收支行為

財政部門要徹底改變對非稅收入按一定比例返還、明脫暗掛的管理模式，將全部非稅收入納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，實行真正意義上的綜合預(yù)算管理。由政府統(tǒng)一安排使用，不與有關(guān)部門支出掛鉤，不結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，徹底糾正“多收多用、多罰多返”的亂象。同時，對非稅收入支出實行分類管理。一是對各種具有專項用途的收費和政府性基金等，實行預(yù)算編制與統(tǒng)籌調(diào)劑相結(jié)合。二是用于執(zhí)收執(zhí)罰單位人員的經(jīng)費支出，實行收支脫鉤，執(zhí)行綜合預(yù)算管理。三是除了必要的成本性支出外，其余由政府統(tǒng)籌安排，從根本上解決行政事業(yè)性收費經(jīng)費化和部門之間在收入再分配中苦樂不均的問題。

（四）加強非稅收入國庫管理

監(jiān)察、審計、國庫等部門應(yīng)加大監(jiān)督檢查力度，督促國庫經(jīng)收處、財政等部門嚴(yán)格按照國庫集中收付管理辦法相關(guān)規(guī)定，把非稅收入全部繳入國庫單一賬戶管理，杜絕各種違法違規(guī)行為的發(fā)生。同時，加大國庫事中監(jiān)督力度，對非稅收入的更正采取科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，要求財政部門出具充分的更正依據(jù)，保證非稅收入數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，真實反映當(dāng)前本地區(qū)的非稅收入狀況。

（五）完善監(jiān)督管理機制，努力構(gòu)建公共財政框架下非稅收入管理新模式

一是進(jìn)一步深化非稅收入征收管理改革，推進(jìn)非稅收入管理信息系統(tǒng)建設(shè)，不斷完善系統(tǒng)功能，并接入財稅庫銀聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實現(xiàn)非稅征管、國庫集中收付、財政專戶管理等信息共享和實時動態(tài)監(jiān)督，從而實現(xiàn)項目管理、征收管理、票據(jù)管理、資金管理電子化。二是健全全面監(jiān)督機制，即健全非稅收入財政監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督新機制。從制度上進(jìn)一步明確各監(jiān)督部門的職責(zé)和分工，充分發(fā)揮人大、財政、發(fā)改、監(jiān)察、審計等部門和人民銀行的監(jiān)督合力，切實加強監(jiān)督檢查，有效降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效率。三是人民銀行應(yīng)主動作為，充分發(fā)揮經(jīng)理國庫職能，加強國庫資金監(jiān)管，依法履行對非稅收入征收管理的監(jiān)督檢查職責(zé)，及時受理投訴、檢舉并依法處理，糾正非稅收入征收管理中的違法違規(guī)行為，進(jìn)一步提高話語權(quán)。

參考文獻(xiàn)

[1]馬鵬飛，卜俊峰.政府非稅收入管理改革亟待深化.金融時報http：//www.financialnews.com.cn/llqy/201410/t20141013_63978.html.

[2]陳麗君.政府非稅收入管理亟需創(chuàng)新.中國經(jīng)濟時報，http：//finance.qq.com/a/20070409/000235_2.htm.