張淑芳

【摘要】本文論述了基層中央銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的現(xiàn)狀、取得的初步成效及面臨的主要問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】基層中央銀行 金融消費(fèi)權(quán)益 保護(hù) 問(wèn)題

近年來(lái)，部分基層中央銀行通過(guò)試點(diǎn)，努力探索，扎實(shí)推進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作，在規(guī)章制度設(shè)計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域的積極嘗試，都非常富有成效。但在同時(shí)，受種種因素的影響，目前基層中央銀行在開(kāi)展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作中還面臨著諸多困難與問(wèn)題，殛待解決。

一、中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置

中國(guó)人民銀行是我國(guó)的中央銀行，我國(guó)的中央銀行職責(zé)全部由其履行。中國(guó)人民銀行依據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)置如下分支機(jī)構(gòu)：

上?？偛?，天津分行（管轄天津市、河北省、山西省及內(nèi)蒙古自治區(qū)）、沈陽(yáng)分行（管轄遼寧省、吉林省、黑龍江?。?、南京分行（管轄江蘇省、安徽?。?、濟(jì)南分行（管轄山東省、河南省）、武漢分行（管轄江西省、湖北省、湖南省）、廣州分行（管轄廣東省、海南省和廣西壯族自治區(qū)）、成都分行（管轄四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)）、西安分行（管轄陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、青海省和新疆維物爾自治區(qū)）8個(gè)分行，2個(gè)營(yíng)業(yè)管理部（即中國(guó)人民銀行營(yíng)業(yè)管理部（北京市）和中國(guó)人民銀行重慶營(yíng)業(yè)管理部），25個(gè)省會(huì)（首府）級(jí)及副省級(jí)城市中心支行（其中省會(huì)（首府）級(jí)20個(gè)，副省級(jí)5個(gè)），6個(gè)分行營(yíng)業(yè)管理部，308個(gè)市（州、盟）中心支行，1766個(gè)縣（市）支行。

二、基層中央銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的現(xiàn)狀

大多數(shù)基層中央銀行均結(jié)合轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)金融情況和支行自身要素資源配置情況，積極探索建立了切實(shí)有效的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作體系和機(jī)制。

（一）開(kāi)展宣傳教育情況

中國(guó)人民銀行各縣支行結(jié)合實(shí)際，組織開(kāi)展了形式多樣的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)宣傳活動(dòng)。如：江蘇無(wú)錫某縣人行、重慶某人民銀行支行、江西撫州某縣人行等自行編輯設(shè)計(jì)了簡(jiǎn)明易懂的宣傳資料，開(kāi)展形式多樣的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)普及教育，深受地方政府和城鄉(xiāng)居民的歡迎。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置

主要有兩種類型：一類是基層中央銀行聯(lián)合縣域地方政府職能部門(mén)與金融監(jiān)管部門(mén)成立跨部門(mén)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，受理銀行、證券、保險(xiǎn)等各類金融消費(fèi)投訴；另一類是僅在基層中央銀行內(nèi)部指定承擔(dān)具體工作的部門(mén)和崗位，僅受理中國(guó)人民銀行職責(zé)范圍內(nèi)金融業(yè)務(wù)的投訴。在人員配置上，基層中央銀行以兼崗兼職為主。

（三）制度建設(shè)情況

基層中央銀行主要從規(guī)范內(nèi)部管理和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為兩個(gè)方面，制定金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作規(guī)章制度。如：廣東肇慶某縣人行、山東淄博某縣人行等出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，督促引導(dǎo)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)積極協(xié)助和配合中國(guó)人民銀行做好金融消費(fèi)權(quán)益的各項(xiàng)工作。截至目前，僅山東淄博某縣人行，就出臺(tái)了《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)內(nèi)部操作細(xì)則（試行）》、《金融消費(fèi)者申訴處理暫行辦法》等13個(gè)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)相關(guān)制度。

（四）投訴渠道及受理情況

從2012年統(tǒng)計(jì)情況看，來(lái)訪信訪是各基層中央銀行受理金融消費(fèi)權(quán)益投訴的主要方式，該渠道受理投訴量占到總投訴量的40.75%；其次是電話投訴，占到32.08%，網(wǎng)絡(luò)和其他方式的投訴，分別占到16.6%和10.57%。按照中國(guó)人民銀行部門(mén)管理職責(zé)劃分，支付結(jié)算、人民幣流通管理和征信管理等三類投訴居前三位，其占比分別為31.18%、26.16%、16.49%；按照金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)類別劃分，人民幣收付業(yè)務(wù)、存款業(yè)務(wù)和銀行卡業(yè)務(wù)等是主要的投訴內(nèi)容，其占比分別為25.45%、19.71%、17.2%；按照金融消費(fèi)侵權(quán)類型劃分，財(cái)產(chǎn)權(quán)類、知情權(quán)和選擇權(quán)類、信息保密與安全權(quán)類等三類是主要的侵權(quán)類型，其占比分別為57.71%、24.73%、7.17%。

對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)這項(xiàng)中國(guó)人民銀行新的工作職能，中國(guó)人民銀行各縣支行行長(zhǎng)均認(rèn)為應(yīng)結(jié)合各行自身的人財(cái)物等資源情況，穩(wěn)妥推進(jìn)各項(xiàng)工作。以金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作重要性排序，中國(guó)人民銀行各縣支行行長(zhǎng)認(rèn)為最重要的工作任務(wù)應(yīng)該是受理處理，其次是制度建設(shè)，隨后分別是宣傳教育、檢查評(píng)估和案例收集。

（五）工作信息檔案建立情況

中國(guó)人民銀行部分縣支行已開(kāi)始探索金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)信息統(tǒng)計(jì)分析機(jī)制，如：江蘇無(wú)錫某縣人行、云南紅河某縣人行獨(dú)立開(kāi)發(fā)了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作信息管理系統(tǒng)，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)送金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的投訴處理、結(jié)果反饋、統(tǒng)計(jì)分析等工作。

三、基層中央銀行開(kāi)展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作取得的初步成效

（一）基層中央銀行的公信力與社會(huì)形象進(jìn)一步提升

拓展了基層中央銀行在縣域金融的履職空間、豐富了金融管理和服務(wù)的內(nèi)涵與手段、擴(kuò)大了金融管理的信息源，促進(jìn)基層中央銀行務(wù)實(shí)高效地實(shí)施金融管理，有效提升基層中央銀行公信力和社會(huì)形象。

（二）基層中央銀行的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)一步規(guī)范

基層中央銀行通過(guò)構(gòu)建合理的工作機(jī)制，在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作上進(jìn)一步形成了有章可依、有責(zé)可追、有例可循的工作格局，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的規(guī)范性和時(shí)效性得到了明顯提高。

（三）金融業(yè)服務(wù)水平和效率進(jìn)一步提高

基層中央銀行通過(guò)投訴受理和評(píng)價(jià)反饋，督促引導(dǎo)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)和內(nèi)部管理，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)提高服務(wù)水平和效率。

（四）金融消費(fèi)者的自我保護(hù)和維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)

基層中央銀行通過(guò)切實(shí)有效的宣傳教育和糾紛處置，促使金融消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品的了解更加深入，投資和消費(fèi)理念更加科學(xué)，增強(qiáng)了消費(fèi)者事前自我保護(hù)能力和事后侵權(quán)追溯能力，極大提高了普通金融消費(fèi)者維護(hù)權(quán)益的主動(dòng)性和積極性。

（五）基層中央銀行有效地維護(hù)了區(qū)域金融穩(wěn)定

基層中央銀行通過(guò)及時(shí)妥善地處理金融消費(fèi)者權(quán)益糾紛，規(guī)范金融市場(chǎng)秩序和交易行為，積極防范個(gè)案糾紛演變?yōu)槿后w事件，從源頭上避免了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的形成，從而使得社會(huì)公眾對(duì)整個(gè)金融機(jī)構(gòu)體系的信任度大大提高，縣域金融機(jī)構(gòu)體系的發(fā)展更加穩(wěn)定且更具有可持續(xù)性，有效地維護(hù)了區(qū)域金融穩(wěn)定。

四、基層中央銀行保護(hù)金融消費(fèi)權(quán)益面臨的主要問(wèn)題

（一）基層中央銀行現(xiàn)有資源難以提供有效的保障

1.基層中央銀行的經(jīng)費(fèi)很緊張。金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作中的調(diào)查取證、宣傳教育、協(xié)調(diào)會(huì)商、監(jiān)督檢查等都需要大量經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。但近年來(lái)基層中央銀行已連續(xù)多年出現(xiàn)工資發(fā)放困難，很多時(shí)候是靠向地方政府籌資開(kāi)展金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)、助農(nóng)取款等創(chuàng)新型工作，更缺乏開(kāi)展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)資金。

2.基層中央銀行的人員不足且素質(zhì)不高。據(jù)調(diào)查，基層中央銀行的人數(shù)在10～30人之間，一人多崗，一人對(duì)上級(jí)行一個(gè)科室十分普遍。

大多數(shù)基層中央銀行已多年未進(jìn)新人，平均年齡均在42～50歲之間，銀監(jiān)分設(shè)后大部分業(yè)務(wù)骨干被選調(diào)到中心支行，現(xiàn)有人員多為原發(fā)行保衛(wèi)轉(zhuǎn)崗人員，只有不到三分之一的人員具有中級(jí)以上技術(shù)職稱，既不完全具備金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作所必需的專業(yè)技能，也不完全具備這項(xiàng)工作所必需的法律知識(shí)。

（二）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法律體系不健全

1.基層中央銀行保護(hù)金融消費(fèi)權(quán)益工作并沒(méi)有充分的法律依據(jù)。雖然早在1993年，我國(guó)就頒布了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，作為一項(xiàng)基本法律來(lái)指導(dǎo)我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的進(jìn)行。但這部法律所說(shuō)的消費(fèi)者主要是指各種看得見(jiàn)、摸得著的實(shí)物的消費(fèi)者，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的存貸款客戶、理財(cái)產(chǎn)品和保險(xiǎn)的購(gòu)買(mǎi)者等等是否也包括在內(nèi)，這部法律卻沒(méi)有加以明確。并且因?yàn)槌雠_(tái)較早，這部法律中有限的金融條款也已經(jīng)過(guò)時(shí)，不再適應(yīng)當(dāng)前金融領(lǐng)域的實(shí)際情況。正因如此，當(dāng)前基層中央銀行主要是以《商業(yè)銀行法》和《中國(guó)人民銀行法》等金融法律法規(guī)為依據(jù)，來(lái)履行自己的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)職責(zé)，對(duì)其中的非訴案件加以調(diào)節(jié)和處理。但這些法律法規(guī)制度出發(fā)點(diǎn)和最終目的在于規(guī)范金融經(jīng)營(yíng)行為、維護(hù)金融市場(chǎng)秩序，對(duì)如何維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益尤其是索賠權(quán)鮮有直接涉及，或只做原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)?；鶎又醒脬y行的調(diào)解往往只能是責(zé)令金融機(jī)構(gòu)糾正和整改，還是停留在規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為層面，金融消費(fèi)者權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有保護(hù)。如金融消費(fèi)者在處理糾紛過(guò)程中發(fā)生的車船費(fèi)、誤工費(fèi)等間接損失就無(wú)從獲得補(bǔ)償，從而導(dǎo)致基層中央銀行維權(quán)工作的社會(huì)滿意度不是很高。相應(yīng)地，金融機(jī)構(gòu)方面則因其損害金融消費(fèi)者權(quán)益后所付出的成本代價(jià)極低，也就無(wú)法從根本上遏制其侵權(quán)行為。

2.中央銀行還沒(méi)有保護(hù)金融消費(fèi)權(quán)益方面的專門(mén)立法。《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》雖然明確規(guī)定了“中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)部門(mén)組織對(duì)金融金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作方面的評(píng)估和監(jiān)督檢查”，但僅屬中國(guó)人民銀行內(nèi)部的工作制度規(guī)定，國(guó)家并沒(méi)有作為中央銀行的法定職責(zé)進(jìn)行立法，《辦法》也未明確金融機(jī)構(gòu)違反相關(guān)條款的法律責(zé)任，監(jiān)督檢查效力難免打折扣。

（三）基層中央銀行健全的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體系還沒(méi)有形成

1.沒(méi)有完善的工作制度可供遵守。對(duì)基層中央銀行來(lái)說(shuō)，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益這項(xiàng)工作是全新的，可供遵守的規(guī)章制度尚未形成，基層中央銀行只能“摸著石頭過(guò)河”，在實(shí)踐中自行摸索前進(jìn)。當(dāng)前，大多數(shù)基層中央銀行還沒(méi)有制定與不同的維權(quán)工作崗位一一對(duì)應(yīng)的崗位工作職責(zé)，工作操作流程、管理方法都很不規(guī)范，受理處理相關(guān)投訴的規(guī)范的法律文書(shū)也尚未形成，工作起來(lái)隨意性非常大，對(duì)工作人員自然也就沒(méi)有很強(qiáng)的約束，沒(méi)有健全的檔案資料，其保管也很不規(guī)范。

2.非常單一的投訴及調(diào)節(jié)處理機(jī)制?，F(xiàn)階段，為金融消費(fèi)者建立起暢通的投訴渠道以及協(xié)商解決糾紛的工作機(jī)制的金融機(jī)構(gòu)還為數(shù)不多。不僅如此，多層次（即政府、仲裁、監(jiān)管、同業(yè)等多部門(mén)共同參與）的金融消費(fèi)者投訴與爭(zhēng)議處理機(jī)制的缺失也導(dǎo)致工作效率不高，社會(huì)滿意度較低。

3.難以建立起來(lái)的協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)行制度，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面的職責(zé)劃分是非常明晰的，但大多數(shù)作為外行的金融消費(fèi)者卻難以準(zhǔn)確地區(qū)分開(kāi)來(lái)，根本就不知道應(yīng)該向誰(shuí)投訴。對(duì)此，牽頭建立起必要的協(xié)調(diào)機(jī)制是中國(guó)人民銀行的法定職責(zé)，與“三會(huì)”協(xié)調(diào)處理好金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作。但現(xiàn)實(shí)卻是我國(guó)縣域“三會(huì)”的常設(shè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)撤消，協(xié)調(diào)機(jī)制也就成了無(wú)稽之談。這樣，本應(yīng)由“三會(huì)”行使的職責(zé)，基層中央銀行往往陷入“不管有責(zé)、管無(wú)法理”的兩難境地。

（四）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作外部環(huán)境不寬松

1.金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)性差，被動(dòng)應(yīng)付。金融機(jī)構(gòu)受利潤(rùn)最大化和上級(jí)行考核任務(wù)影響，加之農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)差，使其在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益工作中抱僥幸、消極、對(duì)抗態(tài)度，在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作中主動(dòng)性不強(qiáng)，被動(dòng)應(yīng)付。

2.消費(fèi)者缺乏金融常識(shí)，維權(quán)意識(shí)不高。能否有效維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益很大程度上取決于消費(fèi)者自身的維權(quán)意識(shí)。而廣大農(nóng)村消費(fèi)者普遍缺乏金融常識(shí)，對(duì)有關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)知之甚少，更不知曉有什么權(quán)益，怎樣維護(hù)自身的合法權(quán)益，甚至意識(shí)不到自己的權(quán)益受到了侵害，何談維權(quán)。