張淑芳

【摘要】本文論述了基層中央銀行金融消費權(quán)益保護工作的現(xiàn)狀、取得的初步成效及面臨的主要問題。

【關(guān)鍵詞】基層中央銀行 金融消費權(quán)益 保護 問題

近年來，部分基層中央銀行通過試點，努力探索，扎實推進金融消費權(quán)益保護工作，在規(guī)章制度設(shè)計等多個領(lǐng)域的積極嘗試，都非常富有成效。但在同時，受種種因素的影響，目前基層中央銀行在開展金融消費權(quán)益保護工作中還面臨著諸多困難與問題，殛待解決。

一、中國人民銀行分支機構(gòu)的設(shè)置

中國人民銀行是我國的中央銀行，我國的中央銀行職責全部由其履行。中國人民銀行依據(jù)履行職責的需要設(shè)置如下分支機構(gòu)：

上海總部，天津分行（管轄天津市、河北省、山西省及內(nèi)蒙古自治區(qū)）、沈陽分行（管轄遼寧省、吉林省、黑龍江?。?、南京分行（管轄江蘇省、安徽?。戏中校ü茌犐綎|省、河南?。?、武漢分行（管轄江西省、湖北省、湖南?。?、廣州分行（管轄廣東省、海南省和廣西壯族自治區(qū)）、成都分行（管轄四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)）、西安分行（管轄陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、青海省和新疆維物爾自治區(qū)）8個分行，2個營業(yè)管理部（即中國人民銀行營業(yè)管理部（北京市）和中國人民銀行重慶營業(yè)管理部），25個省會（首府）級及副省級城市中心支行（其中省會（首府）級20個，副省級5個），6個分行營業(yè)管理部，308個市（州、盟）中心支行，1766個縣（市）支行。

二、基層中央銀行金融消費權(quán)益保護工作的現(xiàn)狀

大多數(shù)基層中央銀行均結(jié)合轄區(qū)社會經(jīng)濟金融情況和支行自身要素資源配置情況，積極探索建立了切實有效的金融消費權(quán)益保護工作體系和機制。

（一）開展宣傳教育情況

中國人民銀行各縣支行結(jié)合實際，組織開展了形式多樣的金融消費權(quán)益保護宣傳活動。如：江蘇無錫某縣人行、重慶某人民銀行支行、江西撫州某縣人行等自行編輯設(shè)計了簡明易懂的宣傳資料，開展形式多樣的金融消費者權(quán)益保護普及教育，深受地方政府和城鄉(xiāng)居民的歡迎。

（二）機構(gòu)設(shè)置和人員配置

主要有兩種類型：一類是基層中央銀行聯(lián)合縣域地方政府職能部門與金融監(jiān)管部門成立跨部門的金融消費權(quán)益保護領(lǐng)導小組，受理銀行、證券、保險等各類金融消費投訴；另一類是僅在基層中央銀行內(nèi)部指定承擔具體工作的部門和崗位，僅受理中國人民銀行職責范圍內(nèi)金融業(yè)務(wù)的投訴。在人員配置上，基層中央銀行以兼崗兼職為主。

（三）制度建設(shè)情況

基層中央銀行主要從規(guī)范內(nèi)部管理和規(guī)范金融機構(gòu)行為兩個方面，制定金融消費權(quán)益保護工作規(guī)章制度。如：廣東肇慶某縣人行、山東淄博某縣人行等出臺了一系列規(guī)章制度，督促引導轄區(qū)金融機構(gòu)積極協(xié)助和配合中國人民銀行做好金融消費權(quán)益的各項工作。截至目前，僅山東淄博某縣人行，就出臺了《金融消費者權(quán)益保護內(nèi)部操作細則（試行）》、《金融消費者申訴處理暫行辦法》等13個金融消費權(quán)益保護相關(guān)制度。

（四）投訴渠道及受理情況

從2012年統(tǒng)計情況看，來訪信訪是各基層中央銀行受理金融消費權(quán)益投訴的主要方式，該渠道受理投訴量占到總投訴量的40.75%；其次是電話投訴，占到32.08%，網(wǎng)絡(luò)和其他方式的投訴，分別占到16.6%和10.57%。按照中國人民銀行部門管理職責劃分，支付結(jié)算、人民幣流通管理和征信管理等三類投訴居前三位，其占比分別為31.18%、26.16%、16.49%；按照金融機構(gòu)業(yè)務(wù)類別劃分，人民幣收付業(yè)務(wù)、存款業(yè)務(wù)和銀行卡業(yè)務(wù)等是主要的投訴內(nèi)容，其占比分別為25.45%、19.71%、17.2%；按照金融消費侵權(quán)類型劃分，財產(chǎn)權(quán)類、知情權(quán)和選擇權(quán)類、信息保密與安全權(quán)類等三類是主要的侵權(quán)類型，其占比分別為57.71%、24.73%、7.17%。

對于金融消費者權(quán)益保護這項中國人民銀行新的工作職能，中國人民銀行各縣支行行長均認為應(yīng)結(jié)合各行自身的人財物等資源情況，穩(wěn)妥推進各項工作。以金融消費者權(quán)益保護工作重要性排序，中國人民銀行各縣支行行長認為最重要的工作任務(wù)應(yīng)該是受理處理，其次是制度建設(shè)，隨后分別是宣傳教育、檢查評估和案例收集。

（五）工作信息檔案建立情況

中國人民銀行部分縣支行已開始探索金融消費權(quán)益保護信息統(tǒng)計分析機制，如：江蘇無錫某縣人行、云南紅河某縣人行獨立開發(fā)了金融消費權(quán)益保護工作信息管理系統(tǒng)，指導金融機構(gòu)及時準確報送金融消費者權(quán)益保護的投訴處理、結(jié)果反饋、統(tǒng)計分析等工作。

三、基層中央銀行開展金融消費權(quán)益保護工作取得的初步成效

（一）基層中央銀行的公信力與社會形象進一步提升

拓展了基層中央銀行在縣域金融的履職空間、豐富了金融管理和服務(wù)的內(nèi)涵與手段、擴大了金融管理的信息源，促進基層中央銀行務(wù)實高效地實施金融管理，有效提升基層中央銀行公信力和社會形象。

（二）基層中央銀行的金融消費權(quán)益保護工作進一步規(guī)范

基層中央銀行通過構(gòu)建合理的工作機制，在金融消費權(quán)益保護工作上進一步形成了有章可依、有責可追、有例可循的工作格局，金融消費權(quán)益保護工作的規(guī)范性和時效性得到了明顯提高。

（三）金融業(yè)服務(wù)水平和效率進一步提高

基層中央銀行通過投訴受理和評價反饋，督促引導轄區(qū)金融機構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營，強化機制建設(shè)和內(nèi)部管理，促進金融機構(gòu)提高服務(wù)水平和效率。

（四）金融消費者的自我保護和維權(quán)意識增強

基層中央銀行通過切實有效的宣傳教育和糾紛處置，促使金融消費者對金融產(chǎn)品的了解更加深入，投資和消費理念更加科學，增強了消費者事前自我保護能力和事后侵權(quán)追溯能力，極大提高了普通金融消費者維護權(quán)益的主動性和積極性。

（五）基層中央銀行有效地維護了區(qū)域金融穩(wěn)定

基層中央銀行通過及時妥善地處理金融消費者權(quán)益糾紛，規(guī)范金融市場秩序和交易行為，積極防范個案糾紛演變?yōu)槿后w事件，從源頭上避免了系統(tǒng)性風險的形成，從而使得社會公眾對整個金融機構(gòu)體系的信任度大大提高，縣域金融機構(gòu)體系的發(fā)展更加穩(wěn)定且更具有可持續(xù)性，有效地維護了區(qū)域金融穩(wěn)定。

四、基層中央銀行保護金融消費權(quán)益面臨的主要問題

（一）基層中央銀行現(xiàn)有資源難以提供有效的保障

1.基層中央銀行的經(jīng)費很緊張。金融消費權(quán)益保護工作中的調(diào)查取證、宣傳教育、協(xié)調(diào)會商、監(jiān)督檢查等都需要大量經(jīng)費開支。但近年來基層中央銀行已連續(xù)多年出現(xiàn)工資發(fā)放困難，很多時候是靠向地方政府籌資開展金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)、助農(nóng)取款等創(chuàng)新型工作，更缺乏開展金融消費權(quán)益保護專項資金。

2.基層中央銀行的人員不足且素質(zhì)不高。據(jù)調(diào)查，基層中央銀行的人數(shù)在10～30人之間，一人多崗，一人對上級行一個科室十分普遍。

大多數(shù)基層中央銀行已多年未進新人，平均年齡均在42～50歲之間，銀監(jiān)分設(shè)后大部分業(yè)務(wù)骨干被選調(diào)到中心支行，現(xiàn)有人員多為原發(fā)行保衛(wèi)轉(zhuǎn)崗人員，只有不到三分之一的人員具有中級以上技術(shù)職稱，既不完全具備金融消費者權(quán)益保護工作所必需的專業(yè)技能，也不完全具備這項工作所必需的法律知識。

（二）金融消費權(quán)益保護法律體系不健全

1.基層中央銀行保護金融消費權(quán)益工作并沒有充分的法律依據(jù)。雖然早在1993年，我國就頒布了《消費者權(quán)益保護法》，作為一項基本法律來指導我國消費者權(quán)益保護工作的進行。但這部法律所說的消費者主要是指各種看得見、摸得著的實物的消費者，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的存貸款客戶、理財產(chǎn)品和保險的購買者等等是否也包括在內(nèi)，這部法律卻沒有加以明確。并且因為出臺較早，這部法律中有限的金融條款也已經(jīng)過時，不再適應(yīng)當前金融領(lǐng)域的實際情況。正因如此，當前基層中央銀行主要是以《商業(yè)銀行法》和《中國人民銀行法》等金融法律法規(guī)為依據(jù)，來履行自己的金融消費權(quán)益保護職責，對其中的非訴案件加以調(diào)節(jié)和處理。但這些法律法規(guī)制度出發(fā)點和最終目的在于規(guī)范金融經(jīng)營行為、維護金融市場秩序，對如何維護金融消費者權(quán)益尤其是索賠權(quán)鮮有直接涉及，或只做原則性的規(guī)定，可操作性不強。基層中央銀行的調(diào)解往往只能是責令金融機構(gòu)糾正和整改，還是停留在規(guī)范金融機構(gòu)的經(jīng)營行為層面，金融消費者權(quán)益沒有得到應(yīng)有保護。如金融消費者在處理糾紛過程中發(fā)生的車船費、誤工費等間接損失就無從獲得補償，從而導致基層中央銀行維權(quán)工作的社會滿意度不是很高。相應(yīng)地，金融機構(gòu)方面則因其損害金融消費者權(quán)益后所付出的成本代價極低，也就無法從根本上遏制其侵權(quán)行為。

2.中央銀行還沒有保護金融消費權(quán)益方面的專門立法。《中國人民銀行金融消費權(quán)益保護工作管理辦法（試行）》雖然明確規(guī)定了“中國人民銀行及其分支機構(gòu)的金融消費權(quán)益保護部門組織對金融金融機構(gòu)進行消費權(quán)益保護工作方面的評估和監(jiān)督檢查”，但僅屬中國人民銀行內(nèi)部的工作制度規(guī)定，國家并沒有作為中央銀行的法定職責進行立法，《辦法》也未明確金融機構(gòu)違反相關(guān)條款的法律責任，監(jiān)督檢查效力難免打折扣。

（三）基層中央銀行健全的金融消費者權(quán)益保護工作體系還沒有形成

1.沒有完善的工作制度可供遵守。對基層中央銀行來說，保護金融消費者權(quán)益這項工作是全新的，可供遵守的規(guī)章制度尚未形成，基層中央銀行只能“摸著石頭過河”，在實踐中自行摸索前進。當前，大多數(shù)基層中央銀行還沒有制定與不同的維權(quán)工作崗位一一對應(yīng)的崗位工作職責，工作操作流程、管理方法都很不規(guī)范，受理處理相關(guān)投訴的規(guī)范的法律文書也尚未形成，工作起來隨意性非常大，對工作人員自然也就沒有很強的約束，沒有健全的檔案資料，其保管也很不規(guī)范。

2.非常單一的投訴及調(diào)節(jié)處理機制。現(xiàn)階段，為金融消費者建立起暢通的投訴渠道以及協(xié)商解決糾紛的工作機制的金融機構(gòu)還為數(shù)不多。不僅如此，多層次（即政府、仲裁、監(jiān)管、同業(yè)等多部門共同參與）的金融消費者投訴與爭議處理機制的缺失也導致工作效率不高，社會滿意度較低。

3.難以建立起來的協(xié)調(diào)機制。根據(jù)現(xiàn)行制度，中國人民銀行和銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在保護金融消費者權(quán)益方面的職責劃分是非常明晰的，但大多數(shù)作為外行的金融消費者卻難以準確地區(qū)分開來，根本就不知道應(yīng)該向誰投訴。對此，牽頭建立起必要的協(xié)調(diào)機制是中國人民銀行的法定職責，與“三會”協(xié)調(diào)處理好金融消費權(quán)益保護工作。但現(xiàn)實卻是我國縣域“三會”的常設(shè)機構(gòu)已經(jīng)撤消，協(xié)調(diào)機制也就成了無稽之談。這樣，本應(yīng)由“三會”行使的職責，基層中央銀行往往陷入“不管有責、管無法理”的兩難境地。

（四）金融消費權(quán)益保護工作外部環(huán)境不寬松

1.金融機構(gòu)主動性差，被動應(yīng)付。金融機構(gòu)受利潤最大化和上級行考核任務(wù)影響，加之農(nóng)村地區(qū)消費者維權(quán)意識差，使其在保護金融消費者權(quán)益工作中抱僥幸、消極、對抗態(tài)度，在金融消費權(quán)益保護工作中主動性不強，被動應(yīng)付。

2.消費者缺乏金融常識，維權(quán)意識不高。能否有效維護消費者的合法權(quán)益很大程度上取決于消費者自身的維權(quán)意識。而廣大農(nóng)村消費者普遍缺乏金融常識，對有關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)的風險知之甚少，更不知曉有什么權(quán)益，怎樣維護自身的合法權(quán)益，甚至意識不到自己的權(quán)益受到了侵害，何談維權(quán)。