【摘要】我國(guó)零基預(yù)算模式自引入以來，已經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展歷程。雖然理論上零基預(yù)是最科學(xué)的一種預(yù)算模式，但在實(shí)踐中面臨國(guó)家體制、技術(shù)限制等困難，目前在我國(guó)仍處于初步發(fā)展階段。2014年新預(yù)算法的頒布進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了零基預(yù)算的重要性，為它的完善提供了有利條件。文章分析了零基預(yù)算在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀，以新預(yù)算法為背景，提出深化零基預(yù)算改革的建議。

【關(guān)鍵詞】零基預(yù)算 新預(yù)算法 績(jī)效預(yù)算

如何高效地使用和分配公眾的錢，做到取之于民、用之于民，是財(cái)政改革的重點(diǎn)難點(diǎn)。政府預(yù)算是財(cái)政體系的重要組成部分，對(duì)國(guó)家財(cái)政的收支起著調(diào)節(jié)和控制作用。因此在財(cái)政改革的發(fā)展中，做好預(yù)算編制是關(guān)鍵的一步。我國(guó)傳統(tǒng)的部門預(yù)算編制模式為增量預(yù)算，以基期的執(zhí)行情況為基礎(chǔ)進(jìn)行適度調(diào)整，作為來年的預(yù)算，該模式造成低效與浪費(fèi)問題。2000年財(cái)政部將改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出管理，推行零基預(yù)算。零基預(yù)算主張根據(jù)實(shí)際需求和效益分配資金，能有效緩解財(cái)政供給與發(fā)展需求的矛盾。2014年我國(guó)新修訂的預(yù)算法在完善政府預(yù)算體系、提高預(yù)算透明度、擴(kuò)大地方政府的自主權(quán)等方面實(shí)現(xiàn)了重大突破，這為零基預(yù)算的完善提供了有利的制度條件和政策支持。為此，在新的背景下探索一套適合我國(guó)國(guó)情的零基預(yù)算編制措施是非常有必要的。

一、零基預(yù)算在我國(guó)的實(shí)施情況

（一）零基預(yù)算的涵義及發(fā)展歷程

零基預(yù)算指不以基期為參考，將每一個(gè)成本中心以零為基礎(chǔ)編制預(yù)算。它要求以實(shí)際需求為基礎(chǔ)來確定預(yù)算，注重效益優(yōu)先，有效避免了基數(shù)連年增長(zhǎng)的問題，資金的使用效率大大提高。我國(guó)從1993年開始，湖北、河北、海南、安徽等省份進(jìn)行了零基預(yù)算改革的試點(diǎn)。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》明確將零基預(yù)算的法律地位確立了下來。2000年中央部門預(yù)算正式采用零基預(yù)算法。2004年我國(guó)修訂了《預(yù)算法》，規(guī)定了公開透明、嚴(yán)格審查和監(jiān)督等的預(yù)算思想和原則，進(jìn)一步完善了零基預(yù)算的相關(guān)制度。目前越來越多的地方政府采用零基預(yù)算，但還沒有形成一套系統(tǒng)的編制方法。

（二）零基預(yù)算在我國(guó)的具體做法及特點(diǎn)

我國(guó)目前實(shí)行零基預(yù)算的省份具體做法為：一是預(yù)算的制定緊密結(jié)合國(guó)家財(cái)政政策，以農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)支出。二是摸清財(cái)政供給的人員數(shù)量，清理往年支出。三是核定人員支出和公費(fèi)支出。四是根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急確定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。最后執(zhí)行預(yù)算?？偨Y(jié)起來，零基預(yù)算是自下而上的預(yù)算，動(dòng)機(jī)是為了緩解財(cái)政支出壓力。但我國(guó)的操作實(shí)際上結(jié)合了本地區(qū)或本部門的相關(guān)情況，是帶有中國(guó)特色的零基預(yù)算改革。人員經(jīng)費(fèi)按實(shí)際、公用經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目排序，實(shí)質(zhì)上只有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)運(yùn)用了零基預(yù)算法[1]。因?yàn)槿藛T經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)事實(shí)上屬于基數(shù)加增長(zhǎng)的狀態(tài)，不能算零基預(yù)算法編制，而這兩部分經(jīng)費(fèi)占預(yù)算總額的大多數(shù)[2]。

二、我國(guó)實(shí)行零基預(yù)算存在的問題

雖然實(shí)行零基預(yù)算的初衷是好的，從理論上看它能解決增量預(yù)算的問題，但受我國(guó)的政治體制、技術(shù)等因素的制約，零基預(yù)算目前還處于淺層次實(shí)施的階段，推行過程中存在一些問題。

（一）受政治、行政體制的制約，零基預(yù)算改革不徹底

一是政府職能劃分不明確。我國(guó)一些地方政府的職能還沒有真正轉(zhuǎn)變過來，某些機(jī)構(gòu)設(shè)置重設(shè)、交叉，較難確定決策部門和對(duì)決策包的排序[3]。二是預(yù)算分配權(quán)不集中。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)或多或少還掌握在財(cái)政部門之外的地方，被挪用于其他經(jīng)費(fèi)缺口的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些財(cái)政較困難的地方政府預(yù)算決策權(quán)很小，無法根據(jù)自己的優(yōu)先次序來安排資金。第三是存在政治權(quán)力濫用的現(xiàn)象。一些領(lǐng)導(dǎo)人為了一己私利批條子、打招呼，零基預(yù)算決策受到嚴(yán)重影響[4]。

（二）預(yù)算編制過程復(fù)雜，技術(shù)難題較大

零基預(yù)算的編制過程繁瑣，目前數(shù)據(jù)信息處理平臺(tái)和技術(shù)還不成熟，高技術(shù)預(yù)算人才較缺乏。首先，定額標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算難以按照實(shí)際需求。在確定公用經(jīng)費(fèi)定額的實(shí)際操作中往往了解不足、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以鑒別。其次，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的的核定也是一大難題。專項(xiàng)支出的精確測(cè)算涉及到與項(xiàng)目相關(guān)的規(guī)劃和管理，需要對(duì)多個(gè)單位的工作進(jìn)行整合。但相關(guān)部門過于關(guān)注和控制項(xiàng)目總額，對(duì)項(xiàng)目的可行性報(bào)告和預(yù)算都是粗略的、形式的。另外，很多部門沒有設(shè)置單獨(dú)的預(yù)算機(jī)構(gòu)，預(yù)算人才缺乏，一些部門只是安排財(cái)務(wù)人員填報(bào)預(yù)算[5]。

（三）預(yù)算透明度較低，預(yù)算監(jiān)督力度有待加強(qiáng)

我過目前預(yù)算公開的實(shí)際程度與人民群眾的期望還有較大的差距。一方面，政府官員的觀念還沒有徹底轉(zhuǎn)變過來，預(yù)算公開進(jìn)度較慢、公開的內(nèi)容避重就輕。一些政府預(yù)算報(bào)告過于簡(jiǎn)單，缺少必要的說明，無法反映資金的真實(shí)使用情況。另一方面，預(yù)算公開機(jī)制不夠健全，預(yù)算公開內(nèi)容還較模糊。此外，相關(guān)預(yù)算監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制不健全，一些預(yù)算單位的執(zhí)行效力受到很大程度的影響。

三、新預(yù)算法背景下的建議

目前零基預(yù)算的實(shí)施還處在初步發(fā)展的階段，真正落實(shí)需要一定的過程，下面結(jié)合2014年新修訂的預(yù)算法這一背景，提出相關(guān)建議：

（一）協(xié)調(diào)好上下級(jí)政府的預(yù)算管理關(guān)系

編制過程的關(guān)鍵是要明確上下級(jí)政府之間的預(yù)算收入和支出，對(duì)各級(jí)政府預(yù)算收支的細(xì)則加以規(guī)范。為此，要落實(shí)新預(yù)算法關(guān)于地方政府債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付、硬化預(yù)算支出約束的預(yù)算制度。新預(yù)算法對(duì)地方政府舉借債進(jìn)行了規(guī)范，從法律上解決了地方政府如何債務(wù)如何借、如何管、如何還的問題。新預(yù)算法明確規(guī)定上級(jí)政府應(yīng)提前告知地方政府轉(zhuǎn)移支付金額，除上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，上級(jí)政府不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。還規(guī)定沒經(jīng)過法定程序，不得對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，這一規(guī)定硬化了政府預(yù)算支出的約束，避免隨意開政府收支的口子。因此，從某種意義上來說，落實(shí)新預(yù)算法以上的相關(guān)規(guī)定，就是理順了上下級(jí)政府的預(yù)算管理關(guān)系。

（二）完善配套的信息技術(shù)系統(tǒng)

一方面要完善基本數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。各級(jí)財(cái)政部門和政府部門應(yīng)結(jié)合各自的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和范圍來采集數(shù)據(jù)，包括相關(guān)部門和人員的數(shù)據(jù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等，各單位應(yīng)有專門的數(shù)據(jù)處理人才負(fù)責(zé)，確保數(shù)據(jù)的科學(xué)性。另一方面不斷開發(fā)零基預(yù)算編制軟件。數(shù)據(jù)的分析處理往往要經(jīng)過一系列復(fù)雜的運(yùn)算，需要依靠強(qiáng)大的計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)以提高工作效率。重點(diǎn)解決現(xiàn)代會(huì)計(jì)核算或預(yù)算編制軟件無法互相兼容、針對(duì)性不是特別強(qiáng)的問題。此外應(yīng)建立預(yù)算評(píng)估、審核系統(tǒng)。對(duì)審核人員要進(jìn)行相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)和分析判斷能力。

（三）落實(shí)預(yù)算公開、監(jiān)督制度

新預(yù)算法在第一條就規(guī)定，要建立健全“公開透明的預(yù)算制度”，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整都應(yīng)向社會(huì)公眾公開，各級(jí)政府的預(yù)算公開時(shí)間、違反預(yù)算公開的問責(zé)處理措施均作了規(guī)定。官員要提高主動(dòng)公開預(yù)算信息的積極性，注重對(duì)預(yù)算細(xì)節(jié)的公布，充分利用便利的網(wǎng)絡(luò)途徑起到提高預(yù)算透明度的作用。充分發(fā)揮政府部門、審計(jì)部門、人民群眾、新聞媒體的監(jiān)督作用。加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的監(jiān)督力量，減少預(yù)算編制過程中主觀因素的不利影響。

（四）借鑒績(jī)效預(yù)算的優(yōu)勢(shì)

零基預(yù)算模式的完善可以適當(dāng)汲取績(jī)效預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)。如將各部門和單位獲得的預(yù)算資金與業(yè)績(jī)相掛鉤，削減或合并那些重復(fù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)精兵簡(jiǎn)政。根據(jù)績(jī)效與預(yù)算掛鉤的原則，推動(dòng)政府部門和單位提高工作效率，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。在確定部門預(yù)算目標(biāo)時(shí)，可以利用平衡計(jì)分卡，建立社會(huì)公眾、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)發(fā)展等多維度的績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。在形成一攬子決策包時(shí)，根據(jù)投入- 績(jī)效產(chǎn)出的方法分評(píng)估基本支出、項(xiàng)目支出。最后根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果對(duì)項(xiàng)目排序，擇優(yōu)將項(xiàng)目編入預(yù)算當(dāng)中[6]。

四、結(jié)論

零基預(yù)算是一種非常有吸引力的預(yù)算模式，但它的成功實(shí)施需要相關(guān)條件，不可能一蹴而就。我國(guó)的零基預(yù)算改革還在不斷發(fā)展和成熟中，存在著政治體制、技術(shù)手段、法律法規(guī)等方面的局限。為完善零基預(yù)算改革，要加大政治體制改革的力度，運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)手段，把新預(yù)算法關(guān)于公開透明預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付、硬化預(yù)算支出約束等相關(guān)規(guī)定落實(shí)好，適當(dāng)結(jié)合績(jī)效預(yù)算，實(shí)行基于績(jī)效考核的零基預(yù)算模式。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：呂彩鳳（1990-），女，漢族，福建漳平人，廣州大學(xué)在讀研究生，研究方向：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。