馮天雨

中國(guó)學(xué)者對(duì)食品安全的立法和監(jiān)管一直比較關(guān)注，寫(xiě)了不少有價(jià)值的文章，但是專門(mén)寫(xiě)英國(guó)食品安全立法和監(jiān)管的比較少。中國(guó)學(xué)界研究英國(guó)食品安全的立法和監(jiān)管的目的，主要是為了從英國(guó)食品安全的立法和監(jiān)管中獲得經(jīng)驗(yàn)和啟示，以給中國(guó)食品安全立法和監(jiān)管找借鑒。

本文主要敘述了十九世紀(jì)以來(lái)英國(guó)政界在食品安全監(jiān)管上的行為和作用，通過(guò)對(duì)英國(guó)各界在食品安全監(jiān)管上的行為和作用的敘述和討論，來(lái)認(rèn)識(shí)英國(guó)的政治史和社會(huì)史。

十九世紀(jì)初英國(guó)食品安全問(wèn)題的狀況

十九世紀(jì)初，英國(guó)的食品安全問(wèn)題非常嚴(yán)重，突出的表現(xiàn)為食品摻假、摻毒和制偽。例如，在白面包里加明礬、粉筆末、石膏、粘土、木屑；橄欖油中加印刷用的鉛；茶葉中摻羊糞；醋中加硫酸；紅奶酪中加紅色鉛（四氧化三鉛，Pb3O4）；泡菜中加醋酸銅，最不可思議的是，在給小孩吃的糖果中也要添加粘土和銅綠。網(wǎng)絡(luò)上有一段非常生動(dòng)的描述， 綠油油的腌黃瓜可以銅染色；看起來(lái)很新鮮的綠茶，其實(shí)是將黑刺李的葉子卷起后，用醋酸銅染色；艷麗鮮亮的糖果里可能混有朱砂和紅丹，隨便吃幾粒就能讓你全家進(jìn)醫(yī)院；看起來(lái)“濃稠潔白”的牛奶里，其實(shí)摻入了米粉或者木薯粉，當(dāng)然，也可能是石灰之類(lèi)的不明物體， 摻水的牛奶倒反而是安全的了；口感酸爽的醋汁中勾兌了硫酸；檸檬水里并沒(méi)有檸檬，用酒石酸就能制造出同樣的口感；醉人的啤酒中有一種“黑汁”，其實(shí)是制革用的，就像今天的人們將工業(yè)明膠用在酸奶里增稠；還有更惡心的“胡椒土”——在胡椒里撒土，或者將地上的臟東西和胡椒一起混合，制成胡椒粒；番茄醬里沒(méi)有番茄，而是“用蒸餾酒醋后剩下的糟粕，加上綠色的核桃外殼熬出湯汁，以及各種香料和爛蘑菇攪拌而成”。

嚴(yán)重的食品安全問(wèn)題最先引起英國(guó)學(xué)術(shù)界和政府及議會(huì)的關(guān)注的關(guān)注。

英國(guó)政府和議會(huì)的行為

十九世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)政府和議會(huì)在食品安全監(jiān)管上逐步承擔(dān)了兩項(xiàng)重大任務(wù)，一是對(duì)國(guó)內(nèi)食品的監(jiān)管；二是對(duì)進(jìn)口食品的監(jiān)管。

1860年《食品摻假法》頒布前，英國(guó)政府和議會(huì)對(duì)英國(guó)國(guó)內(nèi)的食品生產(chǎn)和銷(xiāo)售基本上是放任自流。1860年《食品摻假法》授予地方政府自愿設(shè)立“公共分析師”的權(quán)力開(kāi)始了近代以來(lái)英國(guó)政府介入食品安全歷史。該法不僅要求地方政府設(shè)立“公共分析師”，也規(guī)定了對(duì)食品摻假行為可以進(jìn)行罰款。但是，由于是“自愿設(shè)立”，很多地方政府對(duì)此法置之不理，而且，由于其規(guī)定“如果摻假的人能證明自己的摻假行為并非自愿或者不認(rèn)為自己的行為屬于摻假，就不受處罰”，“只有在拒交罰款的情況下才可以監(jiān)禁”，對(duì)食品生產(chǎn)和銷(xiāo)售者的摻假行為的威懾力顯得太弱了。

1875年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《食品與藥品銷(xiāo)售法》（SFDA）該法是英國(guó)第一部有效實(shí)施的食品安全法。該法比1860的《食品摻假法》有很大進(jìn)步。該法規(guī)定，所有的地方政府必須在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立至少一名“公共分析師”，而且“公共分析師，必須要有專業(yè)知識(shí)和技能，并且不能直接或間接參與食品（和藥品）有關(guān)的商貿(mào)活動(dòng)。1860年的法律規(guī)定“公共分析師”只能等“有公共精神”的人送檢樣品，而且送檢的人還要支付費(fèi)用（10磅6便士）。而1875年的法律規(guī)定所有的市場(chǎng)檢查員、公害檢查員、衛(wèi)生醫(yī)療官、衡平檢查員、警察都能購(gòu)買(mǎi)和送檢樣品。還有一點(diǎn)，是1875年《食品與藥品銷(xiāo)售法》的規(guī)定食品商有義務(wù)向市場(chǎng)檢查員等官員出售正式的商品作為樣品。

可是，1875年的《食品與藥品銷(xiāo)售法》并沒(méi)有被所有的地方政府施行，至1899年，任然有地區(qū)未設(shè)立“公共分析師”。這些地區(qū)不設(shè)立“公共分析師”的原因可能是中央政府對(duì)其沒(méi)有強(qiáng)制約束力。1875年的《食品與藥品銷(xiāo)售法》授權(quán)（由1834年設(shè)立的《濟(jì)貧法》委員會(huì)改成的）地方政府委員會(huì)監(jiān)督地方政府設(shè)立“公共分析師”，可是對(duì)不設(shè)立“公共分析師”的地方政府只有通報(bào)權(quán)，沒(méi)有其他手段。1899年8月，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了地方政府委員會(huì)以1875年《食品與藥品銷(xiāo)售法》為基礎(chǔ)擬定的“新《食品與藥品銷(xiāo)售法》”，授權(quán)中央政府可以干預(yù)地方政府強(qiáng)制實(shí)行《食品與藥品銷(xiāo)售法》；授權(quán)地方政府委員會(huì)可以在地方政府官員玩忽職守時(shí)派人去當(dāng)?shù)靥娲@些官員的職務(wù)。地方政府委員會(huì)還接受了原蘇格蘭事務(wù)大臣承擔(dān)的實(shí)施《食品與藥品銷(xiāo)售法》的全部職權(quán)。為了照顧農(nóng)業(yè)集體的利益，將涉農(nóng)的食品監(jiān)管權(quán)（如牛奶、肉）授予農(nóng)業(yè)委員會(huì)。此后，由于中央政府對(duì)地方政府有了強(qiáng)制措施，《食品與藥品銷(xiāo)售法》得到了全面實(shí)施。

1900年，英國(guó)曼徹斯特發(fā)生了因飲用添加了含砷的糖的啤酒而造成6000人中毒和至少70人死亡的惡性事件。地方政府委員會(huì)被認(rèn)為監(jiān)管不力。食品安全監(jiān)管只是地方政府委員會(huì)的一項(xiàng)工作內(nèi)容，并不是專門(mén)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。當(dāng)時(shí)，包括被地方政府委員會(huì)派去調(diào)查此次中毒事件的“開(kāi)爾芬皇家委員會(huì)”在內(nèi)的很多團(tuán)體和議員個(gè)人都建議地方政府委員會(huì)設(shè)立專門(mén)的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者把食品安全監(jiān)管權(quán)交給其他的，更負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。1905年，地方政府委員會(huì)在其內(nèi)部設(shè)立了專門(mén)的食品安全機(jī)構(gòu)——食品處。一戰(zhàn)后，地方政府委員會(huì)被衛(wèi)生部取代。

英國(guó)政府對(duì)進(jìn)口食品的監(jiān)管始于1907年的《公共衛(wèi)生（食品安全）法》的頒布和實(shí)施。1907年之前，英國(guó)政府并沒(méi)有監(jiān)管進(jìn)口食品的權(quán)利。如前所述，1906年的“芝加哥牛肉事件”迫使英國(guó)議會(huì)授予英國(guó)政府對(duì)進(jìn)口食品的監(jiān)管權(quán)。至此，英國(guó)的食品安全監(jiān)管基本成形。英國(guó)議會(huì)是英國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。英國(guó)議會(huì)介入食品安全的方式是委員會(huì)制度。例如，1855年英國(guó)議會(huì)下院（在社會(huì)壓力下）成立了專門(mén)調(diào)查食品摻假的委員會(huì)；1896年，（在全國(guó)未完全實(shí)施1875年《食品與藥品銷(xiāo)售法》的情況下）成立了專門(mén)調(diào)查食品摻假的委員會(huì)。

通觀十九世紀(jì)六十年代至今的英國(guó)食品安全監(jiān)管史，可以看出英國(guó)食品安全監(jiān)管的重大變化。一個(gè)重要的變化是現(xiàn)在的法律更傾向于消費(fèi)者；一個(gè)是以前單一的中央地方關(guān)系逐漸向多層級(jí)治理轉(zhuǎn)變，在中央和地方間加入了許多中介機(jī)構(gòu)、非政府組織，且中介機(jī)構(gòu)、非政府組織的作用越來(lái)越大；一個(gè)是英國(guó)議會(huì)主動(dòng)出手——設(shè)立食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局（署）。相比1860年的《食品摻假法》，當(dāng)代的法律可謂罰得驚人。1990年的《食品安全法》規(guī)定：

對(duì)于一般違法行為可以處以五千英鎊以下的罰款或三個(gè)月以下的監(jiān)禁；銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，對(duì)人體造成傷害的，處以二萬(wàn)英鎊以下的罰款或六個(gè)月監(jiān)禁；對(duì)造成特別嚴(yán)重后果的處以無(wú)上限額的罰款或兩年監(jiān)禁。例如，2010年，英格蘭的一名婦女因吃了帶羊肉的菜過(guò)敏并引發(fā)其他癥狀后，將她去吃飯的那家餐館告上法庭，導(dǎo)致這家餐館被判45萬(wàn)英鎊（約合468萬(wàn)人民幣）的罰款，餐館因無(wú)力負(fù)擔(dān)而宣布倒閉。當(dāng)代英國(guó)推行多層級(jí)治理，以改革單一的中央——地方關(guān)系，即在中央和地方間增加非政府組織和中介機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府和中介機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合。例如，A、英國(guó)貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)（TSI）通過(guò)與地方政府開(kāi)展合作，依托專家隊(duì)伍專家隊(duì)伍開(kāi)展各種資訊活動(dòng)，發(fā)起消費(fèi)者和商業(yè)行為各方面的各類(lèi)活動(dòng)；B、食品安全監(jiān)管部門(mén)和中介機(jī)構(gòu)制定行業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放證書(shū)和標(biāo)識(shí)，并發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果。

近年來(lái)，英國(guó)在食品安全規(guī)制中實(shí)行“政府和公民合作管理公共生活、政治國(guó)家與公民社會(huì)良性互動(dòng)”的“善治”原則。在推行“善治”中，英國(guó)食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局（署）起了關(guān)鍵作用。食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局（署）成立后，英國(guó)中央層面的一級(jí)負(fù)責(zé)食品安全事務(wù)的機(jī)構(gòu)就有兩個(gè)了，一個(gè)是前文提到的“環(huán)境、食品、農(nóng)村事務(wù)部”（DEFRA）；一個(gè)就是食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局（署）（FSA）。環(huán)境、食品、農(nóng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)食品供應(yīng)的可持續(xù)性、并負(fù)責(zé)農(nóng)藥和獸藥監(jiān)控等項(xiàng)目；食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局（署）負(fù)責(zé)從農(nóng)田到餐桌，全過(guò)程的，所有食品安全和標(biāo)準(zhǔn)方面的工作。食品標(biāo)準(zhǔn)署還向公眾發(fā)布各種建議。食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局（署）的管理機(jī)構(gòu)是其理事會(huì)，在發(fā)布各種建議時(shí)有完全的自主權(quán)，不受任何其它政府部門(mén)干涉。食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局（署）理事會(huì)“不僅象其它許多公共機(jī)構(gòu)一樣公開(kāi)發(fā)布會(huì)議日程和相關(guān)決定，還允許公眾旁聽(tīng)，還對(duì)每次會(huì)議進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播，會(huì)后還能點(diǎn)播”?？梢哉f(shuō)是“完全透明”。

近年來(lái)，英國(guó)政府還實(shí)行了其它改善食品安全監(jiān)管的政策和措施。例如，英國(guó)政府推行監(jiān)管和指南并舉。英國(guó)并沒(méi)有讓食品生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者生活在一系列法律約束下和制約下的冷酷環(huán)境里，而是充滿關(guān)懷地退出各類(lèi)“指南”，以告知他們?nèi)绾伪苊馀鲇|這些法律，實(shí)現(xiàn)以生產(chǎn)和銷(xiāo)售賺取利潤(rùn)的目的。嚴(yán)格執(zhí)行食品召回和追溯；建立食品危害報(bào)警系統(tǒng)、食物中毒通報(bào)系統(tǒng)、化驗(yàn)所匯報(bào)系統(tǒng)、流行病學(xué)通信和資訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；但是任何事物都不完美。2013年1月英國(guó)等過(guò)發(fā)生的牛肉摻假和肉類(lèi)中（查出）含有禁藥的事件，再次“拷問(wèn)了英國(guó)政府的監(jiān)管能力”。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》援引《星期日泰晤士報(bào)》的消息，英國(guó)政府早在2011年就收到過(guò)含有獸藥殘留的馬肉可能混入民眾的食物中的警告，但未采取任何行動(dòng)。環(huán)境、食品、農(nóng)村事務(wù)部以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局（署）“已有10年沒(méi)有對(duì)肉食品是否含有馬肉進(jìn)行過(guò)檢測(cè)”。

我要說(shuō)的是，當(dāng)長(zhǎng)期處于安定和平穩(wěn)狀態(tài)下，政府工作人員就會(huì)有產(chǎn)生怠惰的可能，這是每一個(gè)政府都應(yīng)該注意到的。由于英國(guó)的法律法規(guī)的逐漸健全和監(jiān)管制度的完善，大部分英國(guó)的食品生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者都是守法的，但也有一些生產(chǎn)企業(yè)暗地里做違法的事。英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》（The guardian）的網(wǎng)站在2014年7月23日登載了Revealed ：the dirty secret of the UK`s poultry industry（《揭露：英國(guó)家禽業(yè)的骯臟秘密》）一文。該文用文字、圖片、視頻向人們揭露了英國(guó)家禽生產(chǎn)的黑幕：“生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)骯臟不堪，工人將用膠靴踩過(guò)的雞肉重新扔回生產(chǎn)線”可見(jiàn)英國(guó)食品安全監(jiān)管仍然有漏洞。

英國(guó)政府和議會(huì)逐漸承擔(dān)了英國(guó)的食品監(jiān)管責(zé)任，在當(dāng)代實(shí)行了一系列有效的措施，但是任何措施都有漏洞，食品安全監(jiān)管任重而道遠(yuǎn)。我們中國(guó)也一直相當(dāng)重視食品安全。希望我的這篇文章對(duì)我國(guó)的食品安全監(jiān)管有借鑒意義。

（作者單位：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)）