穆懷中　杜芳雨　趙志超

(遼寧大學(xué)，沈陽(yáng) 110036)

合同環(huán)境服務(wù)與城市揚(yáng)塵P M10控制策略創(chuàng)新研究

穆懷中杜芳雨趙志超

(遼寧大學(xué)，沈陽(yáng) 110036)

內(nèi)容提要：建筑揚(yáng)塵和道路揚(yáng)塵是城市揚(yáng)塵PM10主要污染物，分別來(lái)自建筑工地不規(guī)范施工和道路的不徹底清掃。本文以委托—代理模型為主模型，對(duì)道路揚(yáng)塵和建筑揚(yáng)塵污染控制分別構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，即在道路揚(yáng)塵控制方面，運(yùn)用階梯工資的績(jī)效激勵(lì)，在建筑揚(yáng)塵控制方面，采用建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)的減免激勵(lì)。同時(shí)，考慮到建筑揚(yáng)塵對(duì)道路揚(yáng)塵有“貢獻(xiàn)”作用，將建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)與道路清掃資金對(duì)接。建議促進(jìn)道路網(wǎng)格化清掃管理，探尋環(huán)衛(wèi)精細(xì)化管理，并將清掃效果與工資績(jī)效掛鉤，建立道路清掃NGO的準(zhǔn)入退出機(jī)制，創(chuàng)新實(shí)施財(cái)稅優(yōu)惠，形成社會(huì)資本+污染方罰沒(méi)+政府財(cái)政的環(huán)境治理資金參與機(jī)制。

合同環(huán)境服務(wù)城市揚(yáng)塵建筑揚(yáng)塵道路揚(yáng)塵控制策略

一、引言

如今，在城市PM10污染物中，揚(yáng)塵PM10污染占比逐年增加。揚(yáng)塵可分為建筑揚(yáng)塵和道路揚(yáng)塵兩大類，其中，建筑揚(yáng)塵源自建筑工地非規(guī)范化施工，道路揚(yáng)塵源自道路不徹底清掃，此外，田剛(2007)研究發(fā)現(xiàn)，工地出口附近道路揚(yáng)塵排放因子是正常道路的2-10倍，說(shuō)明建筑揚(yáng)塵與道路揚(yáng)塵間有一定的關(guān)聯(lián)關(guān)系，且前者對(duì)后者有不可忽視的“貢獻(xiàn)”作用。實(shí)際中，城市揚(yáng)塵污染的各自控制、傳統(tǒng)控制、粗放控制已成常態(tài)問(wèn)題，控制效果差強(qiáng)人意?；诖耍疚恼J(rèn)為城市建筑揚(yáng)塵和道路揚(yáng)塵控制應(yīng)雙管齊下，協(xié)同控制，政府應(yīng)整合資源，創(chuàng)新城市揚(yáng)塵PM10的控制策略。

就建筑揚(yáng)塵而言，可明確其責(zé)任主體為建筑工地，因此，建筑揚(yáng)塵控制策略創(chuàng)新即為建筑工地的管理創(chuàng)新。就道路揚(yáng)塵而言，其污染源“點(diǎn)多面廣”，尤其建筑工地附近道路無(wú)人問(wèn)津，依靠現(xiàn)有市政保潔人員無(wú)法實(shí)現(xiàn)道路清掃的城市全覆蓋，因此，其策略創(chuàng)新更應(yīng)側(cè)重人員保障問(wèn)題。考慮到目前環(huán)境政策由強(qiáng)制性政策向市場(chǎng)激勵(lì)性政策轉(zhuǎn)變，志愿性環(huán)境政策(如環(huán)境志愿協(xié)議)和市場(chǎng)環(huán)境政策(如征收排污費(fèi))逐步實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，《環(huán)境服務(wù)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃(征求意見(jiàn)稿)》鼓勵(lì)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)主體以合同環(huán)境服務(wù)的方式向排污企業(yè)提供環(huán)境綜合服務(wù)，因此，本文建議政府應(yīng)利用合同環(huán)境服務(wù)(Environment ServiceContract，簡(jiǎn)稱ESC)挖掘民間環(huán)保力量，發(fā)動(dòng)道路清掃NGO，解決道路揚(yáng)塵控制的人員困局。在此背景下，為確保合同環(huán)境服務(wù)在城市揚(yáng)塵控制中的有效實(shí)施，本文列示合同環(huán)境服務(wù)實(shí)施過(guò)程中的一般性風(fēng)險(xiǎn)，以委托—代理模型為主模型，結(jié)合現(xiàn)實(shí)構(gòu)建理論模型，以創(chuàng)新城市揚(yáng)塵PM10控制策略，實(shí)現(xiàn)城市高效率、高質(zhì)量的揚(yáng)塵控制。

二、文獻(xiàn)回顧

合同環(huán)境服務(wù)是由國(guó)外的合同能源管理模式發(fā)展而來(lái)的，它是指用戶獲得了合同約定的環(huán)境效果后，才付費(fèi)給治理企業(yè)，即合同環(huán)境服務(wù)是“綜合環(huán)境服務(wù)”和“依據(jù)環(huán)境效果付費(fèi)”的結(jié)合體，它以實(shí)際環(huán)境效果為客體，以環(huán)境治理服務(wù)的供需雙方為主體，其關(guān)鍵在于環(huán)境效果有效衡量和供求雙方的責(zé)任明確。目前，合同環(huán)境服務(wù)在概念表述上已基本形成共識(shí)，但考慮到其實(shí)踐內(nèi)涵的豐富化，在污染實(shí)踐中并未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)。

中國(guó)2011年首提“合同環(huán)境服務(wù)”，標(biāo)志著在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)，合同環(huán)境服務(wù)已得到官方認(rèn)可，并鼓勵(lì)推廣，甚至大有成為主流環(huán)境服務(wù)業(yè)模式的勢(shì)頭，但盡管如此，合同環(huán)境服務(wù)在理念明確到實(shí)際推廣過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題，催生了諸多風(fēng)險(xiǎn)。具體到本研究?jī)?nèi)容，發(fā)現(xiàn)從合同環(huán)境服務(wù)運(yùn)營(yíng)開(kāi)始，至社會(huì)NGO介入，到環(huán)境實(shí)現(xiàn)治理，各類風(fēng)險(xiǎn)因素均伴隨始終。那么，風(fēng)險(xiǎn)因素包括什么？又將如何規(guī)避、消解呢？

王勇(2012)對(duì)合同環(huán)境服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，并將其分為融資、決策、技術(shù)和合作風(fēng)險(xiǎn)4類，融資和合作風(fēng)險(xiǎn)是最主要風(fēng)險(xiǎn)。謝海燕(2014)從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)，發(fā)現(xiàn)合同環(huán)境服務(wù)具有法律界定不清、準(zhǔn)入退出機(jī)制不健全、政策斷層以及NGO能力不足等問(wèn)題，也可看其為風(fēng)險(xiǎn)因素。申進(jìn)忠(2012)認(rèn)為激勵(lì)機(jī)制的失位造成污染企業(yè)的不配合風(fēng)險(xiǎn)是最主要風(fēng)險(xiǎn)。基于以上風(fēng)險(xiǎn)因素，學(xué)者提出了相應(yīng)的措施予以規(guī)避、消解。

針對(duì)合作風(fēng)險(xiǎn)，葉正(2011)、李娜(2012)認(rèn)為要先“定標(biāo)準(zhǔn)”，即將環(huán)境服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)評(píng)價(jià)與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范和考核細(xì)則等標(biāo)準(zhǔn)因素納入環(huán)境服務(wù)合同標(biāo)準(zhǔn)體系。之后要“強(qiáng)監(jiān)管”，即做到“全程監(jiān)管”、完善“技術(shù)評(píng)價(jià)體系”并以此為基礎(chǔ)完善“市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制”。此外，陳湘靜(2011)建議將公民納入社會(huì)監(jiān)督體系，以提高監(jiān)督覆蓋面。

針對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)，原慶丹(2011)認(rèn)為環(huán)境合同服務(wù)在我國(guó)的成功應(yīng)由政府發(fā)力，為此，政府應(yīng)將相關(guān)的所得稅、營(yíng)業(yè)稅、增值稅減免以及財(cái)政的專項(xiàng)資金優(yōu)先扶持開(kāi)展環(huán)境服務(wù)和使用環(huán)境服務(wù)的企業(yè)。郝思文(2013)等進(jìn)一步指出“政府要加快研究環(huán)境政策貨幣化的新形式，并為合同環(huán)境服務(wù)提供融資擔(dān)保，在有關(guān)稅費(fèi)政策欠缺的情況下綜合實(shí)踐土地交換、設(shè)施抵押等各種付費(fèi)形式”來(lái)為合同環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展提供融資政策支持。

基于此，本文以城市揚(yáng)塵PM10污染控制為背景，著眼于城市揚(yáng)塵PM10污染控制現(xiàn)狀與實(shí)際，以委托—代理模型為核心，結(jié)合環(huán)保中政府、企業(yè)和社會(huì)NGO的角色定位和職能發(fā)揮，形成了建筑揚(yáng)塵和交通揚(yáng)塵協(xié)同治理機(jī)制，為進(jìn)一步完善牽涉政府、企業(yè)和公眾的三元治理格局提供重要依據(jù)，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

三、模型假設(shè)及分析

(一)模型設(shè)計(jì)思路

使用合同環(huán)境服務(wù)方式解決城市揚(yáng)塵PM10控制問(wèn)題，要明確以下幾方面內(nèi)容：揚(yáng)塵污染現(xiàn)狀、揚(yáng)塵控制問(wèn)題、揚(yáng)塵治理人員來(lái)源、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理、揚(yáng)塵污染責(zé)任主體以及資金?；诖?，其模型設(shè)計(jì)思路如下，并形成魚(yú)骨圖，如圖1所示：

1.明確揚(yáng)塵污染現(xiàn)狀和責(zé)任主體

盡管道路揚(yáng)塵和建筑揚(yáng)塵均屬于揚(yáng)塵污染范疇，但各自污染特點(diǎn)卻有很大差異。其中特點(diǎn)差異最大的是，建筑揚(yáng)塵污染具有明確的責(zé)任主體——建筑工地，其產(chǎn)生也多是在建筑工地附近，而道路揚(yáng)塵污染責(zé)任主體不明確，具有點(diǎn)多、面廣、無(wú)規(guī)則的污染特點(diǎn)。

建筑揚(yáng)塵對(duì)道路揚(yáng)塵具有“貢獻(xiàn)”作用。這種貢獻(xiàn)作用決定著道路揚(yáng)塵治理需要建筑揚(yáng)塵污染責(zé)任主體——建筑工地提供“補(bǔ)償”。這也將城市揚(yáng)塵污染體系內(nèi)2部分揚(yáng)塵污染聯(lián)系了起來(lái)。

2.把握揚(yáng)塵控制問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多次專家座談會(huì)，就目前城市揚(yáng)塵控制問(wèn)題總結(jié)出以下3點(diǎn)：傳統(tǒng)控制、各自控制和粗放控制。其中，傳統(tǒng)控制是指目前揚(yáng)塵控制措施多為道路清掃、物料遮擋等，措施主要集中于技術(shù)層面，大同小異，缺乏創(chuàng)新。各自控制是指由于建筑揚(yáng)塵對(duì)道路揚(yáng)塵有“貢獻(xiàn)”作用，理應(yīng)兩方協(xié)同控制，但目前建筑揚(yáng)塵污染和道路揚(yáng)塵污染“各自為政”，顧此失彼。粗放控制是指目前城市揚(yáng)塵控制的監(jiān)督管理工作較為粗放，無(wú)法做到精細(xì)化管理，在建筑揚(yáng)塵控制方面，表現(xiàn)為無(wú)法實(shí)現(xiàn)即時(shí)監(jiān)督和全天候監(jiān)督；道路揚(yáng)塵控制方面，表現(xiàn)為環(huán)衛(wèi)工作規(guī)范的不精細(xì)。

3.揚(yáng)塵控制人員保障

據(jù)沈陽(yáng)市道路清掃狀況調(diào)研①本調(diào)研由遼寧省大氣污染防治規(guī)劃課題揚(yáng)塵調(diào)研組完成。調(diào)研以沈陽(yáng)市為總體研究區(qū)域，按照以下步驟進(jìn)行的：（1）搜集沈陽(yáng)市沈河、和平、大東、皇姑、鐵西、沈北的道路名單；（2）以名單為抽樣框進(jìn)行道路抽樣，抽樣中保證各區(qū)道路數(shù)量與樣本總量大致均勻，并覆蓋不同級(jí)別的道路。最終共抽取了24條樣本道路；（3）隨機(jī)對(duì)樣本道路中的市政保潔人員進(jìn)行深度訪談和寫(xiě)實(shí)記錄，測(cè)量道路的積塵負(fù)荷。發(fā)現(xiàn)，目前城市道路清掃中，一級(jí)道路清掃工作整體表現(xiàn)較好，但二、三、四級(jí)道路清掃工作無(wú)論在清掃頻率、清掃強(qiáng)度和日常監(jiān)管上均不夠到位，建筑工地附近道路積塵負(fù)荷較高，多數(shù)情況下無(wú)人清掃，究其原因主要在于目前道路清掃的“人手”不夠。

圖1　合同環(huán)境服務(wù)控制城市揚(yáng)塵污染的魚(yú)骨圖

根據(jù)上述調(diào)研結(jié)果，對(duì)于道路徹底化清掃的“人手”不夠問(wèn)題，主張采用政府利用合同環(huán)境服務(wù)，購(gòu)買(mǎi)道路清掃NGO②由于清掃服務(wù)市場(chǎng)技術(shù)壁壘較低，專業(yè)供應(yīng)商較少，因此，此處僅對(duì)道路清掃NGO進(jìn)行研究。清掃服務(wù)的方式解決。但關(guān)鍵在于，長(zhǎng)久來(lái)看，如何解決道路清掃NGO的合作風(fēng)險(xiǎn)呢？

4.運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的處理

合同環(huán)境服務(wù)方式控制城市揚(yáng)塵最主要風(fēng)險(xiǎn)是合作風(fēng)險(xiǎn)，基于此，建議采取“激勵(lì)性契約設(shè)計(jì)”的方式解決政府與道路清掃NGO間的合作風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)道路徹底化清掃。但如何設(shè)置激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)建筑工地實(shí)現(xiàn)揚(yáng)塵治理“四化”③“四化”是指建筑工地的道路硬化、地面凈化、物料建材表面濕化和工地整體的封閉化。呢？建議政府借助排污費(fèi)，結(jié)合治理效果進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐盼圪M(fèi)減免，構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制。

根據(jù)以上思路設(shè)計(jì)，最終形成合同環(huán)境服務(wù)治理城市揚(yáng)塵污染的策略流程圖，如圖2所示。相對(duì)于魚(yú)骨圖，策略流程圖對(duì)揚(yáng)塵的污染責(zé)任主體、污染現(xiàn)狀、控制現(xiàn)狀等信息有更明確、直觀的展示。

其中，對(duì)揚(yáng)塵污染責(zé)任主體而言，建筑揚(yáng)塵有明確污染責(zé)任主體，用實(shí)線橢圓表示。道路揚(yáng)塵則沒(méi)有明確污染責(zé)任主體，因此，用虛線表示。

對(duì)揚(yáng)塵污染現(xiàn)狀而言，污染現(xiàn)狀包括建筑揚(yáng)塵污染現(xiàn)狀、道路揚(yáng)塵污染現(xiàn)狀以及建筑揚(yáng)塵對(duì)道路揚(yáng)塵“貢獻(xiàn)”作用三部分。具體如上方虛線方框所示。

對(duì)揚(yáng)塵控制現(xiàn)狀而言，揚(yáng)塵控制現(xiàn)狀多源自調(diào)研，在圖中未過(guò)多直觀體現(xiàn)，但使用揚(yáng)塵排污費(fèi)對(duì)建筑揚(yáng)塵治理、使用道路清掃NGO對(duì)道路揚(yáng)塵治理均有所體現(xiàn)。具體如下方虛線方框所示。

圖2　合同環(huán)境服務(wù)控制城市揚(yáng)塵污染的策略流程圖

(二)模型設(shè)計(jì)假設(shè)

由思路設(shè)計(jì)部分可知，城市揚(yáng)塵污染及治理體系中有政府、道路清掃NGO和建筑工地3大主體。政府與道路清掃NGO是“委托—代理”關(guān)系，二者關(guān)系維持將存在一定的合作風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要環(huán)境服務(wù)合同中激勵(lì)條款予以消除。而政府與建筑工地則是政企間監(jiān)督管理關(guān)系，因此，二者關(guān)系維持依賴政府強(qiáng)制力實(shí)施，為促進(jìn)建筑工地主動(dòng)治理行為，需按照治理效果進(jìn)行適當(dāng)排污費(fèi)減免。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)變量具體化現(xiàn)做如下假設(shè)：

假設(shè)1：收益保證下的社會(huì)資本吸引

策略實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)大的資金支持作為后盾。資金需求中，工資需求是其主要方面。而在資金供給中，策略主張從建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)征收額、政府財(cái)政支出以及社會(huì)資本注資3大方面考慮，其中，建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)作為“補(bǔ)償”應(yīng)當(dāng)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)工資支付。此外，由于合同環(huán)境服務(wù)屬于PPP模式，在打造健康良好的投資環(huán)境，創(chuàng)造穩(wěn)定、可持續(xù)的合同環(huán)境服務(wù)現(xiàn)金流的大前提下，廣泛吸引社會(huì)資本注資。基于此，本條假設(shè)可量化為以下公式：

其中，NF，G，Q分別表示建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)征收額，政府財(cái)政投入和社會(huì)資本投入，k1，k2，k3分別代表各部分資金來(lái)源在工資形成中所占的比重，k1+k2+k3=1。

假設(shè)2：治理效果保證下的契約激勵(lì)設(shè)計(jì)

正如前文提及，政府與道路清掃NGO間容易產(chǎn)生合作風(fēng)險(xiǎn)，基于此，政府應(yīng)遵循工資水平與治理效果掛鉤的契約激勵(lì)設(shè)計(jì)，消除合作風(fēng)險(xiǎn)。本假設(shè)可量化為如下公式：

在式中，S(π)是道路清掃NGO總收益；α為道路清掃NGO固定收入，相當(dāng)于固定工資，由政府直接支付；β為激勵(lì)報(bào)酬強(qiáng)度系數(shù)，0<β<1，相當(dāng)于工作績(jī)效，是根據(jù)治理效果而定，優(yōu)先使用建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)支付是道路揚(yáng)塵減少量，W則是減少一單位道路揚(yáng)塵的工資收益。

假設(shè)3：“利己主義”下的清掃努力水平選擇

與傳統(tǒng)市政清掃不同，合同環(huán)境服務(wù)中的道路清掃NGO是利己的，即其也是以組織凈收益最大化為目標(biāo)的。但縱觀其服務(wù)全程，其收益主要來(lái)源于政府發(fā)放的工資、福利。而由于清掃行為的低技術(shù)準(zhǔn)入特性，其成本主要為自身人力資本。為此，將上述過(guò)程體現(xiàn)在公式3-5中：

其中，公式(3)是道路清掃NGO的環(huán)境效益函數(shù)，它表示清掃減少道路揚(yáng)塵量與道路清掃NGO努力水平a呈正比。λ是能力系數(shù)，集中反映道路清掃NGO自身規(guī)模、設(shè)備水平和管理水平等信息。ε是外生隨機(jī)變量，服從(0，σ2)的正態(tài)分布，也對(duì)道路清掃NGO的環(huán)境效益有所影響，在此其指代外來(lái)塵或車(chē)輛遺撒等隨機(jī)事件；公式 (4)是道路清掃NGO的努力成本函數(shù)，N為努力成本系數(shù)，此公式借鑒了其他研究領(lǐng)域內(nèi)努力成本函數(shù)的公式，說(shuō)明隨著努力水平提升，努力成本越高，且越努力，成本增長(zhǎng)越快。

假設(shè)4：環(huán)境規(guī)制激勵(lì)下的工地主動(dòng)治理行為

環(huán)境規(guī)制是政府為保護(hù)環(huán)境而制定的一系列政策法規(guī)集合。其制定主體是政府，具有強(qiáng)制約束力。環(huán)境規(guī)制工具分為“命令－控制型”和“基于市場(chǎng)型”兩類①趙細(xì)康，曾云敏，劉佳寧等.完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制研究:公共政策學(xué)的視角［C］//中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)2009年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集（第四卷）.2009.。命令－控制型是指政府通過(guò)法規(guī)強(qiáng)制企業(yè)保護(hù)環(huán)境的規(guī)制方式，具有見(jiàn)效快的優(yōu)勢(shì)，但會(huì)極大影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力?；谑袌?chǎng)型則利用市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)污染外部性的內(nèi)部化，包括排污費(fèi)、排污權(quán)交易等。

現(xiàn)如今，在揚(yáng)塵污染問(wèn)題上，基于《揚(yáng)塵污染管理辦法》，各省(市)已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)揚(yáng)塵排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及征收辦法。在此基礎(chǔ)上，借鑒已有揚(yáng)塵治理經(jīng)驗(yàn)，提出“揚(yáng)塵費(fèi)用預(yù)交+揚(yáng)塵全天候監(jiān)測(cè)+根據(jù)工地主動(dòng)采取的揚(yáng)塵措施進(jìn)行揚(yáng)塵排污費(fèi)減免返還”的激勵(lì)機(jī)制?；诖耍岢鋈缦鹿剑?/p>

其中，公式(6)是建筑工地治理的環(huán)境效益方程，即環(huán)境效益與建筑工地治理努力水平b呈正比。λ是能力系數(shù)，反映工地自身的管理水平。ε是由外界不確定因素決定的外生變量，且服從(0，σ2)的正態(tài)分布；公式(7)代表由于工地主動(dòng)治理行為，政府對(duì)建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)的減免返還。公式(8)是工地主動(dòng)治理行為所產(chǎn)生的努力成本。公式(9)表示工地主動(dòng)治理，建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)減免返還部分減去自身努力成本即是建筑工地凈效益，讓工地有利可圖，這是此激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的最核心部分。公式(10)是政府最終獲得的建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)，即建筑揚(yáng)塵總排污費(fèi)減去減免返還的部分。

為保證模型科學(xué)性和代表性，模型還進(jìn)行了如下數(shù)理假設(shè)：首先，假定政府是風(fēng)險(xiǎn)中性的，道路清掃NGO是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的。假定道路清掃NGO采用Arrow-Pratt絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度量ρ定義道路清掃NGO的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避程度。即效用函數(shù)u=-exp(ρπ)，其中，w表示實(shí)際貨幣收入。其次，假設(shè)環(huán)境質(zhì)量改善程度為其中，EV表示減少一單位揚(yáng)塵所獲得的環(huán)境價(jià)值。

(三)模型分析

從城市揚(yáng)塵PM10污染現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合上述假設(shè)，以“委托—代理”模型為基礎(chǔ)，以揚(yáng)塵治理、控制和環(huán)境效益提升為目標(biāo)，構(gòu)建模型如下：

首先，在環(huán)境質(zhì)量提升(揚(yáng)塵污染得以治理)同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)道路清掃NGO服務(wù)的資金、出于激勵(lì)對(duì)建筑工地排污費(fèi)的減免共同組成了政府的揚(yáng)塵治理成本。因此，政府(委托方)的期望效益表示為：

經(jīng)計(jì)算可得：

清掃服務(wù)供應(yīng)商或道路清掃NGO作為代理方，是激勵(lì)機(jī)制受用方，政府通過(guò)實(shí)行分層工資制和績(jī)效考核制對(duì)清掃服務(wù)供應(yīng)商或道路清掃NGO進(jìn)行持續(xù)管理和長(zhǎng)期監(jiān)督。清掃服務(wù)供應(yīng)商或道路清掃NGO(代理方)實(shí)際收入為：

除了努力成本外，清掃服務(wù)供應(yīng)商或道路清掃NGO還存在收入的風(fēng)險(xiǎn)成本，借鑒第三方物流服務(wù)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)成本計(jì)算，清掃服務(wù)供應(yīng)商或道路清掃NGO風(fēng)險(xiǎn)成本可表示為：

同樣的，建筑工地?fù)P塵治理風(fēng)險(xiǎn)成本可表示為0。因此，清掃服務(wù)供應(yīng)商或道路清掃NGO確定性等價(jià)收入可表示為：

滿足：

社會(huì)整體最大化收益增量是環(huán)境狀況的改善，因此，社會(huì)整體范圍內(nèi)，政府購(gòu)買(mǎi)第三方清掃服務(wù)整體效用增量為

從模型思路設(shè)計(jì)到模型分析，整個(gè)過(guò)程來(lái)看，使用合同環(huán)境服務(wù)治理?yè)P(yáng)塵牽涉到政府財(cái)政、市政保潔和環(huán)境保護(hù)等多個(gè)部門(mén)，這說(shuō)明本政策是一項(xiàng)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)工程。而從分析結(jié)論來(lái)看，道路清掃NGO和建筑工地均可從中獲得一定的效益，政府也在策略運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生了積極的政策效果。可見(jiàn)，這樣的策略設(shè)計(jì)，確保了工程可行性和發(fā)展性，更提升了社會(huì)各部分揚(yáng)塵治理的積極性，意義深遠(yuǎn)。

四、實(shí)證分析

合同環(huán)境服務(wù)本身就是一個(gè)新概念，又將其運(yùn)用于原屬于政府市政服務(wù)的道路保潔上，用于治理無(wú)規(guī)則污染物——揚(yáng)塵，因此，對(duì)其運(yùn)用僅僅可停留在理論層面，并不存在現(xiàn)實(shí)案例、數(shù)據(jù)以供實(shí)證分析。因此，本文的實(shí)證分析部分更加偏重于理論推導(dǎo)的一般性描述。其主要包括以下兩方面：(1)通過(guò)企業(yè)間能力差異，測(cè)度企業(yè)能力對(duì)揚(yáng)塵改善的影響程度。筆者將道路清掃NGO的資產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平、專業(yè)程度、管理水平、管理理念、客戶服務(wù)和敬業(yè)精神7大因素表征其能力。具體到模型，道路清掃NGO能力越強(qiáng)時(shí)，能力水平系數(shù)就越大；管理理念、客戶服務(wù)以及敬業(yè)精神等因素越冒進(jìn)，絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度就越?。?2)通過(guò)不同政策的實(shí)施與否，測(cè)度政策實(shí)施對(duì)揚(yáng)塵改善的影響程度，在此，需要考察的政策包括以下2個(gè)：第一，是否簽訂環(huán)境質(zhì)量保證型環(huán)境購(gòu)買(mǎi)合同，即是否依據(jù)環(huán)境效果階梯付費(fèi)；第二，建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)是否與道路清掃NGO工資對(duì)接?；诖耍静糠譁y(cè)算如下：

(一)優(yōu)勝劣汰——不同企業(yè)稟賦間的差異比較

在諸多影響因素中，第三方清掃企業(yè)(組織)的能力水平系數(shù)λ、絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度ρ以及努力成本系數(shù)а是由企業(yè)自身特質(zhì)決定的。在這種意義上，選擇資產(chǎn)規(guī)模較大和管理水平較高、敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并具有創(chuàng)業(yè)精神的清掃服務(wù)商，對(duì)于有效降低道德風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮其激勵(lì)效能具有重要的作用。

(二)多勞多得——有無(wú)線性契約激勵(lì)的差異比較

參見(jiàn)假設(shè)3，線性契約激勵(lì)設(shè)計(jì)是克服委托-代理困境，構(gòu)建長(zhǎng)效委托-代理關(guān)系的關(guān)鍵所在。在此，本文主張簽訂使用環(huán)境質(zhì)量保證型環(huán)境購(gòu)買(mǎi)合同，即合同規(guī)定揚(yáng)塵治理效果越大，工資越多。

如果不存在環(huán)境質(zhì)量保證型環(huán)境購(gòu)買(mǎi)合同的激勵(lì)作用，將在一定程度上對(duì)第三方積極性產(chǎn)生影響，甚至?xí)a(chǎn)生“吃空餉”現(xiàn)象。

由于合同本身并未設(shè)置任何激勵(lì)機(jī)制，β=0。長(zhǎng)期內(nèi)清掃服務(wù)供應(yīng)商或道路清掃NGO努力水平下降，甚至接近0。因此，其能達(dá)到的環(huán)境質(zhì)量效應(yīng)上限僅為E(Δπcon·EV)。

(三)差則思變——有無(wú)建筑揚(yáng)塵環(huán)境規(guī)制的差異比較

參見(jiàn)假設(shè)4，政府采購(gòu)合同環(huán)境服務(wù)中，政府相關(guān)部門(mén)通過(guò)收取建筑工地?fù)P塵排污費(fèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)建筑工地自動(dòng)治理行為的激勵(lì)。因此，建筑工地?fù)P塵排污費(fèi)在政策中更多作為一種行為激勵(lì)因素存在，而非簡(jiǎn)單的資金來(lái)源。在此，假設(shè)政府沒(méi)有對(duì)建筑工地征收揚(yáng)塵排污費(fèi)，這將會(huì)對(duì)整個(gè)揚(yáng)塵治理體系產(chǎn)生如下影響，第一，由于激勵(lì)機(jī)制缺失而引發(fā)的工地規(guī)范施工動(dòng)力不足，此時(shí)，b=0。第二，由于資金來(lái)源單一而引發(fā)政府財(cái)政壓力增大，NF=0。為直觀表現(xiàn)上述現(xiàn)象，特將上述過(guò)程量化如下：

由于工地自動(dòng)規(guī)范施工的動(dòng)力消失，建筑工地開(kāi)始產(chǎn)生建筑揚(yáng)塵，在對(duì)工地內(nèi)部環(huán)境造成影響的同時(shí)，還增加了工地周邊的城市道路積塵負(fù)荷。根據(jù)以往研究發(fā)現(xiàn)，施工工地形成的道路揚(yáng)塵增加量相當(dāng)于增加了道路總長(zhǎng)度的59%，從道路清掃角度看，這相當(dāng)于工作量在原有的基礎(chǔ)上增加了59%。此時(shí)，能達(dá)到的環(huán)境質(zhì)量效應(yīng)上限變?yōu)榱薊V。此外，政府財(cái)政支出為工資支出，由于工作量的加大了59%，則工資總額為因此，最終政府最大效用可表述為：

五、結(jié)論及建議

運(yùn)用建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)減免激勵(lì)和道路清掃契約激勵(lì)對(duì)城市揚(yáng)塵PM10進(jìn)行治理為城市揚(yáng)塵PM10控制提供了新思路，但是，以上闡釋基本停留于可行性及可達(dá)性分析層面，措施執(zhí)行層面分析仍未能深入有效解決問(wèn)題要害，因此，筆者基于措施實(shí)際執(zhí)行過(guò)程，強(qiáng)調(diào)指出其中的關(guān)鍵政策要素，把握正確政策方向，實(shí)現(xiàn)有序政策運(yùn)行，現(xiàn)提出以下要點(diǎn)：

(一)強(qiáng)制、合理地向建筑企業(yè)征收建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)

作為政府環(huán)境規(guī)制代表，建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)的征收首先為建筑工地采取治理措施提供反向激勵(lì)。在反向激勵(lì)下，建筑企業(yè)逐漸重視建筑揚(yáng)塵治理?？梢?jiàn)，向建筑企業(yè)征收建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)是整體控制措施中基本要素。如果在此過(guò)程中，政府未能強(qiáng)制地征收建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)，上述反向激勵(lì)將會(huì)消失。其次，還應(yīng)制定合理的建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在治理?yè)P(yáng)塵基礎(chǔ)上，保證建筑企業(yè)日常盈利和運(yùn)行。

(二)基于治理狀況的梯度，合理地減免建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)

如果說(shuō)強(qiáng)制地、合理地向建筑企業(yè)征收建筑揚(yáng)塵排污費(fèi)對(duì)建筑企業(yè)構(gòu)建了反向激勵(lì)機(jī)制，則在實(shí)行揚(yáng)塵排污費(fèi)減免的政策規(guī)定后，激勵(lì)開(kāi)始轉(zhuǎn)為正向。正反向激勵(lì)共同作用加速促進(jìn)了建筑揚(yáng)塵污染的治理。

(三)設(shè)計(jì)環(huán)境購(gòu)買(mǎi)合同，構(gòu)建有效的契約激勵(lì)機(jī)制

通過(guò)道路清掃治理道路揚(yáng)塵，是道路揚(yáng)塵治理簡(jiǎn)單徹底的治理措施。其清掃努力程度對(duì)清掃效果產(chǎn)生積極正向影響，通過(guò)激勵(lì)契約設(shè)計(jì)，政府部門(mén)對(duì)清掃服務(wù)供應(yīng)商或道路清掃NGO構(gòu)建了“正向”激勵(lì)機(jī)制，從而提升了清掃服務(wù)供應(yīng)商或道路清掃NGO的清掃努力程度。通過(guò)分析，如果沒(méi)有激勵(lì)契約設(shè)計(jì)因素，此時(shí)可達(dá)到環(huán)境效果改善水平上限僅為bλbEV，相比有激勵(lì)契約設(shè)計(jì)情景，環(huán)境效果改善水平上限下降了aλaEV?？梢?jiàn)，激勵(lì)契約設(shè)計(jì)是影響道路揚(yáng)塵治理效果的重要激勵(lì)因素。

(四)建立嚴(yán)格、完善的道路清掃NGO準(zhǔn)入退出機(jī)制

在“合同環(huán)境服務(wù)+道路清掃”模式中，資質(zhì)較好的道路清掃NGO可有效減少“合作風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生，因此，健全、完善的道路清掃NGO選拔機(jī)制是確保政策實(shí)施過(guò)程穩(wěn)定，產(chǎn)生良好政策效果的重要因素。因此，通過(guò)對(duì)道路清掃NGO機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)評(píng)估，選拔技術(shù)高新，管理先進(jìn)的企業(yè)對(duì)目標(biāo)道路區(qū)域進(jìn)行清掃，確保政策實(shí)施的穩(wěn)定性。

基于模型分析及實(shí)證結(jié)果，從政策實(shí)施前、實(shí)施中兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上對(duì)政策實(shí)施提出建議如下：(1)政府助推“合同環(huán)境服務(wù)+道路清掃”模式，實(shí)現(xiàn)道路網(wǎng)格化清掃。以建筑工地為中心，對(duì)城市道路進(jìn)行網(wǎng)格劃分，強(qiáng)制推行第三方清掃，對(duì)于無(wú)力或不按要求采取治理措施的建筑工地(責(zé)任主體)，由環(huán)保部門(mén)直接指定清掃組織進(jìn)入工地附近道路進(jìn)行清掃，除已繳納的揚(yáng)塵排污費(fèi)外，其余費(fèi)用全部由責(zé)任主體承擔(dān)。(2)在網(wǎng)格化清掃實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，需要實(shí)施“五定”網(wǎng)格化監(jiān)督工作，即定區(qū)域、定人員、定職責(zé)、定任務(wù)、定獎(jiǎng)懲，做到網(wǎng)格邊界清晰、責(zé)任主體明確、目標(biāo)任務(wù)具體。(3)精細(xì)化環(huán)衛(wèi)規(guī)范，必要時(shí)建議實(shí)行積分制，做到將清掃力度、效果與個(gè)人績(jī)效工資掛鉤。(4)完善“道路清掃NGO”準(zhǔn)入與退出機(jī)制?？紤]到清掃專業(yè)程度低技術(shù)特點(diǎn)，不宜設(shè)立強(qiáng)制性準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以相應(yīng)的能力及信用評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，對(duì)較低合作風(fēng)險(xiǎn)的清掃組織予以高評(píng)級(jí)認(rèn)定，作為政府、企業(yè)購(gòu)買(mǎi)清掃服務(wù)時(shí)的評(píng)判依據(jù)。對(duì)合作風(fēng)險(xiǎn)較高的清掃組織，則降低其評(píng)級(jí)，如有必要可將其列入黑名單，永久禁止進(jìn)入道路清掃NGO市場(chǎng)。(5)多方吸引資金，確保環(huán)境治理資金有力支持。除了稅收優(yōu)惠等常規(guī)政策外，建議創(chuàng)新利益共享機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與環(huán)境污染治理。

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【責(zé)任編輯成丹】

R197.1

A

1672-9544（2016）08-0040-07

2016-02-29

穆懷中，副校長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楦＠?jīng)濟(jì)與社會(huì)保障；杜芳雨，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)橥恋貎r(jià)值評(píng)估與環(huán)境管理；趙志超，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向?yàn)橘Y源城市轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“中國(guó)人口城市化水平與質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（13CJL047）；遼寧省大氣污染防治暨藍(lán)天工程規(guī)劃采購(gòu)項(xiàng)目（LNZC20131102442001）；遼寧省水源保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民生安全協(xié)同創(chuàng)新中心資助成果。