王小林

(國(guó)務(wù)院扶貧辦信息中心，北京 100028)

特別關(guān)注

消除一切形式的貧困：內(nèi)涵和政策取向

王小林

(國(guó)務(wù)院扶貧辦信息中心，北京 100028)

內(nèi)容提要：本文分析了聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的內(nèi)容、相互關(guān)系和政策取向。建議我國(guó)依據(jù)基本需要和基本能力理論制定多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)“一切形式的貧困”。進(jìn)一步完善覆蓋貧困人口的經(jīng)濟(jì)安全、公共服務(wù)和社會(huì)保護(hù)制度，增強(qiáng)窮人對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)打擊的韌性，在可持續(xù)發(fā)展中消除貧困。

減貧目標(biāo)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)保護(hù)

2015年9月25日，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上，世界各國(guó)領(lǐng)袖采納了聯(lián)合國(guó)提出的《可持續(xù)發(fā)展2030議程》。該議程設(shè)定了人類社會(huì)到2030年的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)共17類，其中第一個(gè)目標(biāo)是“在全世界消除一切形式的貧困”。今后15年重點(diǎn)是通過各國(guó)政府、國(guó)際組織、公民社會(huì)等的共同努力，到2030年實(shí)現(xiàn)消除一切形式的貧困并可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。本文首先對(duì)減貧目標(biāo)的內(nèi)容和相互之間的關(guān)系進(jìn)行分析解讀，其次，就實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)需要構(gòu)建和完善的制度框架進(jìn)行分析研究；最后，結(jié)合聯(lián)合國(guó)2030年減貧目標(biāo)，提出完善我國(guó)扶貧戰(zhàn)略和政策的建議。

一、減貧目標(biāo)的內(nèi)容和關(guān)系

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的第一個(gè)目標(biāo)是“在全世界消除一切形式的貧困”。該減貧目標(biāo)包括以下內(nèi)容(見表1)。

表1中內(nèi)容可以分三類：第一類為減貧目標(biāo)(包括1.1和1.2)，第二類是為實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)設(shè)定的國(guó)內(nèi)制度框架(1.3、1.4和1.5)，第三類是為實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)提出的國(guó)際發(fā)展合作政策框架(1.a和1.b)。本文就第一類和第二類進(jìn)行論述。

(一)減貧目標(biāo)

前兩項(xiàng)是聯(lián)合國(guó)為人類社會(huì)到2030年設(shè)定的減貧目標(biāo)。其中，1.1為到2030年，消除全世界所有人口中的極端貧困。這里的極端貧困用每人每天生活于1.25美元(2005年P(guān)PP)以下表示。2015年10月，世界銀行已經(jīng)將1.25美元極端貧困標(biāo)準(zhǔn)更新為1.9美元(2011年P(guān)PP)。也就是說，到2030年，在全世界消除每天生活于1.9美元以下的極端貧困人口。這是針對(duì)全球減貧的硬性約束指標(biāo)。1.2為各國(guó)按照本國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，將陷入各種形式貧窮的不同年齡段男女和兒童人數(shù)至少減半。

(二)國(guó)內(nèi)制度

1.3、1.4、1.5實(shí)質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)1.1和1.2目標(biāo)，要求建立的國(guó)內(nèi)減貧制度體系。一是要求建立普遍覆蓋窮人和脆弱者的社會(huì)保護(hù)制度。二是要求保障所有人獲得公平的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、基本服務(wù)，并能獲得基本服務(wù)，擁有和控制土地和其他形式財(cái)產(chǎn)，獲取遺產(chǎn)、自然資源、有關(guān)新技術(shù)和包括小額供資在內(nèi)的金融服務(wù)。三是針對(duì)窮人的脆弱性，要求增強(qiáng)減少貧困人口遭受極端氣候事件和其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境沖擊和災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)和易受其影響的程度。

(三)籌資和國(guó)際合作

目標(biāo)1.a提出的“各種來源”，既包括國(guó)內(nèi)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、私人等籌資渠道，也包括國(guó)際發(fā)展合作。由于發(fā)展中國(guó)家，特別是低收入國(guó)家，單憑本國(guó)能力實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)減貧目標(biāo)是有困難的，為此，聯(lián)合國(guó)提出兩項(xiàng)(1.a和1.b)相應(yīng)的國(guó)際發(fā)展合作政策。強(qiáng)調(diào)通過國(guó)際發(fā)展合作，拓展國(guó)際發(fā)展融資，為發(fā)展中國(guó)家消除極端貧困提供方案、政策和資金。

表1　聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的內(nèi)容

二、如何認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)一切形式的貧困

(一)如何認(rèn)識(shí)消除一切形式的貧困

“消除一切形式的貧困”是人類社會(huì)認(rèn)識(shí)貧困的一次本質(zhì)性飛躍。過去，世界各國(guó)以及國(guó)際組織，通常是用收入或消費(fèi)指標(biāo)測(cè)量貧困。把“一籃子”商品和服務(wù)作為維持生存的基本需要，按照當(dāng)前的市場(chǎng)價(jià)格折算為用貨幣表示的貧困線。當(dāng)人們沒有足夠的貨幣以滿足這些基本需要時(shí)，被確定為貧困人口。以收入(或消費(fèi))表示的貧困標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)提供了十分有用的信息，但與貧困人口自己的感受以及真實(shí)的貧困世界卻相差甚遠(yuǎn)?！侗瘧K世界》中的冉阿讓，雖然身揣一百○九個(gè)法郎十五個(gè)蘇，經(jīng)受著饑餓和寒冷，卻因其“身份”而找不到一個(gè)棲身之處。他受到了社會(huì)排斥。可見，貧困不僅僅是個(gè)收入問題。我們有理由認(rèn)為，“消除一切形式的貧困”，既包括收入不能滿足基本需要的“貧”，也包括不能獲得基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、住房、就業(yè)等帶來的“困”。我們需要從以下幾點(diǎn)來理解一切形式的貧困：第一，窮人所受的剝奪是多方面的，而且每個(gè)方面都很重要。①Sen，A..K.，Inequality Re-examined（New York:Russell Sage Foundation，1992）.第二，任何單一維度的貧困測(cè)量與貧困的多維度本身是不匹配的。例如，對(duì)印度和秘魯?shù)难芯勘砻?，許多在教育、健康等方面能力貧困的人口并不是收入貧困。第三，即使收入是多維貧困的一個(gè)很好的代理變量，但是僅僅用收入不足以反映其他方面的剝奪和社會(huì)排斥。第四，多維度測(cè)量貧困，能夠使公共政策找到優(yōu)先干預(yù)的領(lǐng)域。第五，多維貧困測(cè)量是對(duì)收入貧困測(cè)量的一個(gè)重要補(bǔ)充，而不是代替。中文“貧困”一詞比英文“poverty”對(duì)貧困內(nèi)涵的表達(dá)更加深刻而準(zhǔn)確。收入可以測(cè)量“貧”，而非收入的其他維度可以捕獲“困”。

(二)基本需要與基本能力相結(jié)合衡量一切形式的貧困

目前，世界上對(duì)貧困的定義和測(cè)量可以分為兩大類：一類是以基本需要(basic needs)為理論基礎(chǔ)，即貧困是收入或財(cái)富不足以滿足基本需要的一種福利被剝奪現(xiàn)象。因而，定義極端貧困就轉(zhuǎn)化為如何定義基本需要。基本需要包括食物基本需要和非食物基本需要。將滿足兩部分基本需要的貨幣量，定義為收入或消費(fèi)貧困。①關(guān)于貧困的定義和測(cè)量的詳細(xì)討論見：王小林，《貧困測(cè)量：理論與方法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年。世界銀行正是基于人類生存的基本需要理論，根據(jù)15個(gè)低收入國(guó)家的貧困線中位數(shù)確定世界極端貧困標(biāo)準(zhǔn)為每天消費(fèi)低于1.25美元(2005年購(gòu)買力平價(jià))。

另一類是以基本能力(basic capabilities)理論為依據(jù)。阿馬蒂亞·森提出，我們有很好的理由認(rèn)為貧困是一種基本能力剝奪，而不僅僅是收入低下?；灸芰儕Z可以表現(xiàn)為過早的死亡、明顯的營(yíng)養(yǎng)不良(特別對(duì)于兒童)、持續(xù)的發(fā)病、普遍的文盲以及其他不足。②Sen，A.，Development as Freedom，Anchor Books；Reprint edition，2000.阿爾基爾和(Alkire)和福斯特(Foster)根據(jù)基本能力理論，提出用AF方法測(cè)算多維貧困指數(shù)(multidimensional poverty index,MPI)，評(píng)價(jià)多維貧困狀況。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署采納了阿爾基爾和和福斯特用AF測(cè)算的全球多維貧困結(jié)果，并于2010年開始，在每年的《人類發(fā)展報(bào)告》中公布全球多維貧困狀況。全球多維貧困指數(shù)，包括教育、健康、生活水平3個(gè)貧困維度，共10個(gè)指標(biāo)。全球多維貧困指數(shù)與世界銀行的收入(或消費(fèi))貧困標(biāo)準(zhǔn)形成互補(bǔ)。為了實(shí)現(xiàn)“到2030年時(shí)，各國(guó)按其標(biāo)準(zhǔn)界定的陷入各種形式貧窮的不同年齡段男女和兒童人數(shù)至少減半”目標(biāo)，筆者認(rèn)為，各國(guó)需制定衡量“各種形式貧窮”的多維貧困指標(biāo)體系。

為了消除一切形式的貧困，需要融合現(xiàn)有的貧困測(cè)量理論，把基于基本需要理論的收入貧困線與基于基本能力理論的多維貧困指數(shù)相結(jié)合，既測(cè)量收入方面的“貧”，也捕獲非收入方面的“困”，才是有力的工具。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常認(rèn)為，測(cè)量收入貧困線的基本需要清單(shopping basket)，包括食物基本需要和非食物基本需要，二者都可以用貨幣衡量。但事實(shí)上，在很多的貧困山村，因沒有小學(xué)，貧困兒童上學(xué)就十分困難。沒有診所，貧困人口就醫(yī)也十分困難。這些由政府提供的基本公共服務(wù)，不是個(gè)體消費(fèi)者可以簡(jiǎn)單用貨幣購(gòu)買的。我國(guó)提出的“兩不愁、三保障”減貧目標(biāo)，就是多維貧困標(biāo)準(zhǔn)。今年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，明確貧困人口退出以戶為單位，主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。這就是根據(jù)本國(guó)國(guó)情制定的多維貧困標(biāo)準(zhǔn)?？梢岳斫鉃榈?020年我國(guó)消除一切形式貧困的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)既包括收入，也包括“兩不愁、三保障”。

三、有利于窮人的全民社會(huì)保護(hù)制度

減貧目標(biāo)1.3提出，“建立適合本國(guó)國(guó)情的全民社會(huì)保護(hù)制度和措施，包括最低標(biāo)準(zhǔn)，并使其到2030年時(shí)在很大程度上涵蓋窮人和弱勢(shì)者”。按照聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究所的定義，社會(huì)保護(hù)包括預(yù)防、管理和應(yīng)對(duì)影響人們福利的各種狀況。③United Nations Research Institute for Social Development（UNRISD）. 2010.Combating Poverty and Inequality:Structural Change，Social Policy and Politics.根據(jù)世界銀行的定義，社會(huì)保護(hù)由針對(duì)消除貧困和脆弱性的政策和項(xiàng)目構(gòu)成。它通過提高勞動(dòng)力市場(chǎng)效率、減少人們的風(fēng)險(xiǎn)暴露、增強(qiáng)人們管理諸如失業(yè)、排斥、疾病、殘疾和老齡化等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力實(shí)現(xiàn)。④World Bank.2001.Social Protection Sector Strategy Paper:From Safety Net to Springboard.Washington DC，USA.社會(huì)保護(hù)制度的主要類型包括：勞動(dòng)力市場(chǎng)干預(yù)，社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助。

《可持續(xù)發(fā)展2030議程》減貧目標(biāo)中提出的建立適合本國(guó)國(guó)情的全民社會(huì)保護(hù)制度和措施，旨在督促各國(guó)建立勞動(dòng)力市場(chǎng)干預(yù)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度。主要是針對(duì)窮人和弱勢(shì)者。以中國(guó)為例，社會(huì)保護(hù)制度至少應(yīng)包括：對(duì)窮人的社會(huì)救助制度，如最低生活保障制度；針對(duì)孤兒、事實(shí)上無(wú)人照料兒童、流浪兒童、留守兒童等兒童脆弱群體；針對(duì)城鄉(xiāng)老年人，特別是失能老年人的津貼、救助、照料等；針對(duì)少數(shù)民族和婦女等弱勢(shì)群體的社會(huì)保護(hù)制度；建立普惠的醫(yī)療保險(xiǎn)制度、醫(yī)療救助制度。

對(duì)于世界上所有的低收入國(guó)家和極端貧困人口，他們無(wú)疑都?jí)裘乱郧蠼⒁粋€(gè)覆蓋所有窮人和弱勢(shì)者的最低生活保障制度。但我們看到，不少發(fā)展中國(guó)家按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利制度，建立以收入支持為主的扶貧制度。因國(guó)家財(cái)力的不足，最終這些發(fā)展中國(guó)家的減貧效果很不理想。我國(guó)一直堅(jiān)持開發(fā)式扶貧和保障式扶貧相結(jié)合的道路。開發(fā)式扶貧主要是對(duì)貧困地區(qū)的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)條件、貧困人口的生產(chǎn)和生活能力的開發(fā)。如果我國(guó)的扶貧政策主要是社會(huì)保護(hù)政策，或者說是收入支持政策，則會(huì)帶來巨大的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，也會(huì)出現(xiàn)“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。相反，如果我國(guó)只有開發(fā)式扶貧政策，貧困人口的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老得不到社會(huì)保護(hù)政策的支持，也很難擺脫貧困。

我國(guó)于2002年開始建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2006年建立農(nóng)村最低生活保障制度，2009年建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)施9年義務(wù)教育制度。這些社會(huì)保護(hù)和公共服務(wù)制度的建立，對(duì)于消除極端貧困至關(guān)重要。如果沒有這些制度兜底，貧困人口的上學(xué)、看病、養(yǎng)老就沒有保障，貧困的程度會(huì)更深。沒有社會(huì)保護(hù)制度提供的安全網(wǎng)，就更容易造成貧困的代際傳遞。當(dāng)前，我國(guó)需要系統(tǒng)地評(píng)估和檢驗(yàn)社會(huì)保護(hù)制度的利貧性，進(jìn)一步讓社會(huì)保護(hù)制度成為消除貧困、縮小發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)凝聚的重要社會(huì)政策。

表2　減貧涉及的經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系

四、平等的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和基本服務(wù)

減貧目標(biāo)1.4提出，“到2030年時(shí)，所有男子和婦女，特別是窮人和弱勢(shì)者，都有獲取經(jīng)濟(jì)資源的平等權(quán)利，并能獲得基本服務(wù)，擁有和控制土地和其他形式財(cái)產(chǎn)，獲取遺產(chǎn)、自然資源、有關(guān)新技術(shù)和包括小額供資在內(nèi)的金融服務(wù)”。如何理解經(jīng)濟(jì)權(quán)利和公共服務(wù)對(duì)于減貧的作用，對(duì)于能否如期實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)十分重要。

森強(qiáng)調(diào)，饑餓是一些人未能得到足夠的食物，而非現(xiàn)實(shí)世界中不存在足夠的食物。關(guān)于食物供給的陳述是指有關(guān)一種商品 (或一組商品)自身的事情；關(guān)于饑餓的陳述則是指人與這種商品(或一組商品)之間的關(guān)系，即人與商品的關(guān)系。饑餓現(xiàn)象基本上是人類關(guān)于食物所有權(quán)的關(guān)系。所有權(quán)關(guān)系是權(quán)利關(guān)系之一。因此，要把饑餓和貧困現(xiàn)象放在權(quán)利關(guān)系中加以分析。①阿馬蒂亞·森，《貧困與饑荒》，北京：商務(wù)印書館，2001年。筆者根據(jù)森的貧困與權(quán)利理論，結(jié)合“目標(biāo)1.4”，繪制了減貧涉及的經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系，見表2。

1981年-2015年，中國(guó)使7億多每天生活費(fèi)低于1.9美元的貧困人口成功地?cái)[脫了貧困。一條根本的經(jīng)驗(yàn)，是農(nóng)村土地制度的包容性和利貧性發(fā)揮了核心作用。通過農(nóng)村土地家庭承包制改革，賦予農(nóng)民以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利和自己勞動(dòng)的權(quán)利。中國(guó)的基本國(guó)情是人多地少，人均耕地面積不足0.1公頃。在如此有限的耕地面積上，要解決貧困問題，或者說要讓中國(guó)人吃飽飯，首先要解決人與地之間的權(quán)利關(guān)系問題，其次才是技術(shù)問題。正是基于此，歷代中國(guó)的治理者都把土地制度改革當(dāng)作穩(wěn)定中國(guó)大局的重要制度安排。在經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，對(duì)于消除貧困最為重要的權(quán)利就是讓貧困人口擁有獲得和使用土地的權(quán)利。當(dāng)前中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策體系中，針對(duì)貧困戶獲得土地、自然資源增值收益方面，還有很大的政策空間。做好這樣的制度安排，對(duì)推動(dòng)貧困戶長(zhǎng)期、穩(wěn)定脫貧至關(guān)重要，甚至是“四兩拔千斤”的作用。

另一需要重點(diǎn)討論的問題是普惠金融服務(wù)。從生產(chǎn)要素的角度來看，土地、勞動(dòng)力和資本是最為重要的三大生產(chǎn)要素。對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，特別是低收入國(guó)家，勞動(dòng)力普遍富余。如果貧困人口能夠獲得使用土地的權(quán)利，另一項(xiàng)對(duì)消除貧困至關(guān)重要的就是獲得資本。土地、勞動(dòng)力和資本有效相結(jié)合，才能提高生產(chǎn)力。但事實(shí)上，貧困地區(qū)和貧困人口往往處于“貧困陷阱”的惡性循環(huán)，獲得資本十分困難。對(duì)貧困人口而言，獲得資本的兩大途徑為：一類是財(cái)政扶貧資金，既包括國(guó)內(nèi)的財(cái)政扶貧預(yù)算，也包括來自其他國(guó)家提供的官方發(fā)展援助(ODA)；另一類是金融資金，包括扶貧小額信貸、互助資金等。財(cái)政資金具有公共性，而且越是收入水平低的國(guó)家和地區(qū)，財(cái)政資金越有限，用于減貧的財(cái)政資金也越有限。因此，能夠讓貧困人口獲得信貸資金就成為消除貧困的關(guān)鍵之一。

雖然世界上已經(jīng)有“格萊美銀行”等針對(duì)窮人的微型金融，但要實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展減貧目標(biāo)，還需進(jìn)一步創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)。中國(guó)當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)政策之一是，“扶上馬送一程”，即貧困戶當(dāng)年脫貧后，還持續(xù)支持幾年，以促進(jìn)貧困戶穩(wěn)定脫貧。但筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府大多反映，沒有充足的財(cái)政資金給予貧困戶持續(xù)支持。這就往往出現(xiàn)一次性送羊、送豬、送雞就視為脫貧的“被脫貧”現(xiàn)象。貧困戶第一年脫貧，后續(xù)幾年的扶持最好的方式是金融扶貧跟進(jìn)。既不造成政府巨額的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有利于貧困戶利用市場(chǎng)機(jī)制，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。事實(shí)上，與貧困戶脫貧所需要的巨額投資相比，財(cái)政扶貧資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足。必須創(chuàng)新金融扶貧制度、產(chǎn)品和服務(wù)，讓貧困人口普遍獲得金融服務(wù)。

五、增強(qiáng)貧困人口應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)打擊的韌性

減貧目標(biāo)1.5提出，“到2030年時(shí)，增強(qiáng)窮人和處境脆弱者的韌性，減少他們?cè)馐軜O端氣候事件和其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境沖擊和災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)和易受其影響的程度”。脆弱性可以從兩個(gè)方面理解：一方面在貧困線之上，往往還有很大一個(gè)群體剛剛越過貧困線，這部分人群稍有風(fēng)險(xiǎn)打擊，極易陷入貧困；另一方面貧困人口本身是十分脆弱的，無(wú)論是經(jīng)受氣候變化、自然災(zāi)害、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、疾病、事故、還是其他風(fēng)險(xiǎn)打擊，往往難以恢復(fù)生計(jì)。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)打擊的政策措施，既有宏觀方面的，也有微觀方面的，但這些措施往往需要長(zhǎng)期性的制度建設(shè)。以下討論幾個(gè)關(guān)鍵方面：

(一)應(yīng)對(duì)氣候變化

氣候變化越來越成為全球性問題，而貧困人口面對(duì)氣候變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)往往十分脆弱，難以應(yīng)對(duì)。正是基于此，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提出在可持續(xù)發(fā)展中消除極端貧困的理念。就中國(guó)而言，新疆南疆三地州、六盤山片區(qū)、呂梁山片區(qū)長(zhǎng)期存在資源性缺水問題。武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)和滇桂黔石漠化區(qū)大多屬于喀斯特地區(qū)，這些地區(qū)土層很薄，水土流失非常嚴(yán)重，雖然降雨量不小，但工程性缺水問題非常突出。上述貧困地區(qū)的貧困人口，經(jīng)常遭受自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)打擊。增強(qiáng)這些地區(qū)貧困人口應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)打擊的韌性，需要探索一條生態(tài)脫貧的道路，非一朝一時(shí)之功可以實(shí)現(xiàn)。

(二)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

在全球化的背景下，國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，都會(huì)影響到貧困戶。貧困戶也是在市場(chǎng)機(jī)制下的自主經(jīng)營(yíng)主體，他們需要提升對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)性和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。2015年，受國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格低和國(guó)內(nèi)儲(chǔ)備糧過剩的雙重影響，國(guó)家對(duì)東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)臨時(shí)存儲(chǔ)玉米掛牌收購(gòu)價(jià)格下調(diào)12%左右。東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧受到比較嚴(yán)重的影響。2015年羊肉的價(jià)格也很低。在這種情況下，對(duì)從事大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的貧困戶實(shí)施的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，如公司+合作社+農(nóng)戶模式，雖然解決了小農(nóng)戶與大市場(chǎng)的聯(lián)接機(jī)制，但最終還是無(wú)法解決貧困戶農(nóng)產(chǎn)品銷售難和價(jià)值增值難的問題。一些貧困地區(qū)出現(xiàn)“政府讓種啥啥賠，政府讓養(yǎng)啥啥賠”的尷尬局面。

(三)應(yīng)對(duì)疾病風(fēng)險(xiǎn)

2014年，中國(guó)農(nóng)村貧困戶中，因家中有病人而致貧的比例高達(dá)42%。雖然我們有新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但是貧困戶因無(wú)法承擔(dān)住院支出的自付費(fèi)部分，帶來兩方面的后果。一方面如此高比例的因病致貧；另一方面，相當(dāng)一部分貧困戶因高額的住院負(fù)擔(dān)而放棄了住院治療。最終導(dǎo)致這項(xiàng)制度并不是有利窮人的制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以大病統(tǒng)籌為基本設(shè)計(jì)理念，不少貧困戶因慢性病的日常醫(yī)療費(fèi)用而導(dǎo)致難以擺脫貧困。根據(jù)筆者的調(diào)整，黑龍江因病致貧的貧困戶中，不少是心腦血管疾病。在初始階段，主要是高血壓。大部分家庭自己到藥店買藥吃，一般一年的開支在3000元左右。因不住院，也就報(bào)銷不了。因?yàn)榈貌坏郊皶r(shí)有效治療，不少人拖成腦血栓、腦梗、心梗等大病，喪失勞動(dòng)力，陷入長(zhǎng)期貧困。這些現(xiàn)象表明，我國(guó)現(xiàn)有的醫(yī)療保險(xiǎn)制度還不能適應(yīng)新階段反貧困的需要。

六、結(jié)論與討論

聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為世界各國(guó)到2030年的人類發(fā)展制定了明確的目標(biāo)。其中，消除一切形式的貧困是可持續(xù)發(fā)展的核心目標(biāo)。通過對(duì)聯(lián)合國(guó)2030年減貧目標(biāo)的分析研究，可以得到以下幾點(diǎn)結(jié)論和延伸討論：

第一，到2030年，全球減貧目標(biāo)的硬性約束是消除1.9美元以下的極端貧困人口。我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于每人每天2.29美元。我國(guó)的減貧目標(biāo)是到2020年現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧。這意味著，到2020年我國(guó)可以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)減貧目標(biāo)的硬性約束目標(biāo)。減貧的另一目標(biāo)是到2030年，各國(guó)按其標(biāo)準(zhǔn)界定的陷入各種形式貧窮的不同年齡段男女和兒童人數(shù)至少減半。我國(guó)目前衡量各種形式的貧困標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁、三保障”，要求到2020年全部脫貧。可以預(yù)見，我國(guó)可以提前十年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)減貧目標(biāo)。

第二，按照聯(lián)合國(guó)提出的制度框架，我國(guó)需研究制定適應(yīng)2021年-2030年減貧的兼顧經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)服務(wù)的多維貧困標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是適合我國(guó)國(guó)情的衡量“一切形式的貧困”的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，既要包括滿足基本需要的收入(消費(fèi))標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)包括滿足基本能力提升的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。需要指出的是，1.9美元極端貧困標(biāo)準(zhǔn)，是世界銀行根據(jù)世界上最窮的15個(gè)國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)制定的。2020年之后，我國(guó)人均GDP將超過1萬(wàn)美元，并且進(jìn)入高收入國(guó)家行列。世界銀行目前給發(fā)展中國(guó)家推薦的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是每人每天3.1美元。作為高收入國(guó)家，我們的收入(消費(fèi))貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相應(yīng)地提高。此外，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，強(qiáng)調(diào)的使用清潔用生活燃料、衛(wèi)生廁所等反映生活水平的指標(biāo)，需要在2021年-2030年減貧目標(biāo)明確為強(qiáng)制性目標(biāo)。

第三，聯(lián)合國(guó)減貧目標(biāo)中的一些長(zhǎng)期性制度安排值得我們參考。進(jìn)一步完善社會(huì)保護(hù)制度的利貧性，與開發(fā)式扶貧形成無(wú)縫銜接。進(jìn)一步創(chuàng)新土地、自然資源使用制度，讓貧困人口充分享有資源的價(jià)值增值。進(jìn)一步創(chuàng)新資產(chǎn)收益扶貧模式，由增加貧困戶資產(chǎn)收益的政策重點(diǎn)向鼓勵(lì)貧困戶增加資產(chǎn)積累和增加資產(chǎn)收益相結(jié)合轉(zhuǎn)型，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性。金融扶貧還有很大的創(chuàng)新空間。創(chuàng)新促進(jìn)貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的開發(fā)性金融產(chǎn)品和服務(wù)；完善針對(duì)特定人群的合作性和互助性金融服務(wù)；利用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，創(chuàng)新為窮人提供信貸的金融服務(wù)。這些金融產(chǎn)品(服務(wù))與商業(yè)性金融產(chǎn)品(服務(wù))形成一個(gè)針對(duì)不同群體的完整金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，才有可能克服市場(chǎng)機(jī)制下商業(yè)金融的“嫌貧愛富”，讓貧困人口獲得普惠金融服務(wù)。此外，通過生態(tài)扶貧探索消除貧困與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的道路還任重道遠(yuǎn)。

〔1〕Alkire，S.and Foster，J.E.，“Counting and Multidimensional PovertyMeasures”，OPHIWorkingPaper7，Oxford Poverty and Human Development Initiative，University of Oxford，2007.

〔2〕HLP，A New Global Partnership:Eradicate Poverty and Transform Economies through Sustainable Development，2013.

〔3〕Sen，A.，Development as Freedom，Anchor Books；Reprint edition，2000.

〔4〕 Sen，A..K.，Inequality Re-examined（New York:Russell Sage Foundation，1992）.

〔5〕UN，Report of the Open Working Group of the General AssemblyonSustainableDevelopmentGoals，United Nations，General Assembly，A/68/970，2014.

〔6〕 United Nations Research Institute for Social Development （UNRISD）.2010.CombatingPovertyandInequality: Structural Change，Social Policy and Politics.

〔7〕UNSTT，A Renewed Global Partnership for Development，UNSystemTaskTeamonthePost-2015UN Development Agenda，2013.

〔8〕 World Bank.2001.Social Protection Sector Strategy Paper: From Safety Net to Springboard.Washington DC，USA.

〔9〕 阿馬蒂亞·森.貧困與饑荒.北京：商務(wù)印書館，2001年.

〔10〕王小林.貧困測(cè)量：理論與方法.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年.

〔11〕聯(lián)合國(guó)大會(huì).2030年享有尊嚴(yán)之路：消除貧窮，改變所有人的生活，保護(hù)地球.第69屆會(huì)議，A/69/700，2014.

【責(zé)任編輯連家明】

F283

A

1672-9544（2016）08-0004-06

2016-07-11

王小林，副主任，博士，研究員，研究方向?yàn)樨毨Ю碚摗?guó)際發(fā)展和公共服務(wù)。

國(guó)家自然科學(xué)基金應(yīng)急管理項(xiàng)目（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71541038）：“扶貧開發(fā)對(duì)象區(qū)域的認(rèn)定和退出機(jī)制研究”。