何代欣

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京100028）

驅(qū)動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革：支撐創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政政策研究

何代欣

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京100028）

內(nèi)容提要：如何將創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新作為驅(qū)動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵力量？財(cái)政政策具備的“穩(wěn)定器”和“激發(fā)器”功能，大有施展空間。眼下，結(jié)構(gòu)性改革開始面臨人口紅利消失和結(jié)構(gòu)性失業(yè)、支持企業(yè)創(chuàng)新與拒絕僵尸企業(yè)、財(cái)政收入下滑、支出剛性增長(zhǎng)和政府債務(wù)處置等諸多因素影響。財(cái)政政策直指化解結(jié)構(gòu)性改革中的就業(yè)失業(yè)問題、減緩經(jīng)濟(jì)減速、實(shí)現(xiàn)動(dòng)能轉(zhuǎn)換、體現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政制度下的財(cái)政政策支撐力等多項(xiàng)宏觀調(diào)控目標(biāo)?？紤]到財(cái)政政策還存在惠及個(gè)人的制度設(shè)計(jì)不足、惠及企業(yè)的政策精準(zhǔn)度不高和財(cái)政體制影響政策落地等情況，本研究認(rèn)為：財(cái)政政策應(yīng)著眼于保障和激勵(lì)兩端發(fā)力，有針對(duì)性的減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，激發(fā)地方支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性。

結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新財(cái)政政策財(cái)稅改革

一、引言

如何實(shí)施有效的結(jié)構(gòu)性改革？大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新成為關(guān)鍵。這不僅有助于中國(guó)邁向全要素經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)軌道，即依靠技術(shù)進(jìn)步有關(guān)的生產(chǎn)基礎(chǔ)，而且有利于促成個(gè)人和企業(yè)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中分享到改革紅利。支撐創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政政策將驅(qū)動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革。一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換過程中，市場(chǎng)配置資源的有效性很可能階段性降低。財(cái)政政策具有的“穩(wěn)定器”功能，可以縮短震蕩周期、減小系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，財(cái)政政策能助力個(gè)人和企業(yè)的未來(lái)發(fā)展。無(wú)論是短期失業(yè)或是積極創(chuàng)業(yè)，還是產(chǎn)品、工藝的創(chuàng)新攻堅(jiān)，減稅和補(bǔ)貼的“激發(fā)器”功能，可以兜底試錯(cuò)成本、促進(jìn)探索創(chuàng)新。視野更大一些，支撐創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政政策是新一輪積極財(cái)政政策的重要組成部分，也是創(chuàng)新財(cái)政政策功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。

結(jié)構(gòu)性改革面臨的局面和任務(wù)，會(huì)令財(cái)政政策有一定壓力。首先，人口紅利消失與結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題突出。2012年，中國(guó)勞動(dòng)力人口出現(xiàn)峰值。依靠勞動(dòng)力無(wú)限供給，提升資本回報(bào)率和經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率的辦法，已難以實(shí)施。雖然中國(guó)城鎮(zhèn)人口登記失業(yè)率維持在4%左右，遠(yuǎn)低于同期發(fā)達(dá)國(guó)家10%水平，但就數(shù)量規(guī)模而言，大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)，鋼鐵、煤炭等資源能源企業(yè)職工分流，裁軍承諾下的退伍軍人安置，都是眼前的艱巨工作①《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》(國(guó)發(fā)[2015]32號(hào))http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/16/ content_9855.htm。其次，支持企業(yè)創(chuàng)新與拒絕僵尸企業(yè)②其特征是依靠政府補(bǔ)貼和銀行貸款生存的企業(yè)。起源于20世紀(jì)80年代末90年代初，日本企業(yè)轉(zhuǎn)型過程中的發(fā)生情況。https://en. wikipedia.org/wiki/Zombie_company的兩難抉擇。支持企業(yè)渡過轉(zhuǎn)型期的財(cái)政政策，面臨甄別企業(yè)活力和潛力的困難。到底什么樣的企業(yè)具有良好未來(lái)？什么樣的企業(yè)已喪失造血功能？財(cái)政并不那么清楚。但能不能對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效甄別，實(shí)施有針對(duì)性的扶持，關(guān)系到財(cái)政政策的有效性。最后，財(cái)政收入下滑、支出剛性增長(zhǎng)和政府債務(wù)處置的影響。2015年，中國(guó)財(cái)政收入增速（5.8%）低于GDP增速（6.9%）。一般而言，遇到經(jīng)濟(jì)減速，財(cái)政收入就會(huì)放緩。隨著可支配財(cái)力下降，財(cái)政支出也會(huì)相應(yīng)減少。眼下中國(guó)的情況不是這樣。2015年，財(cái)政支出增速（13.17%）約兩倍于GDP增速。財(cái)政實(shí)際赤字率達(dá)到3.48%③數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)財(cái)政部http://gks.mof.gov.cn/ zhengfuxinxi/tongjishuju/201601/t20160129_1661457.htm l。2016年預(yù)算赤字2.18萬(wàn)億元，預(yù)算赤字率3%④李克強(qiáng)，《政府工作報(bào)告》，2015年3月5日。http://www.gov.cn/ guowuyuan/2016-03/05/content_5049372.htm，還有數(shù)十萬(wàn)億的地方政府存量債務(wù)。財(cái)政自身的“短收”與“超支”，有可能進(jìn)一步壓縮政策活動(dòng)空間。此外，關(guān)系到政策落地的央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整，也不可忽視。

二、政策目標(biāo)

（一）幫助化解結(jié)構(gòu)性改革中的就業(yè)失業(yè)問題

1.緩解周期性失業(yè)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的失業(yè)問題，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)長(zhǎng)期關(guān)注的熱點(diǎn)（Faggio和Konings，2003）。因?yàn)樵谶^剩產(chǎn)能淘汰過程中，往往伴隨企業(yè)職工的轉(zhuǎn)崗分流。越是低端的產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)力密集程度很可能越高，勞動(dòng)力的再就業(yè)越困難（Liu，2011）。1998年，中國(guó)全面實(shí)施國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)看，類似于紡織行業(yè)壓錠減員，中小企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)的行動(dòng)，形成了為數(shù)眾多的下崗人員。此舉改變了國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)的既有體制，但也事實(shí)上造成了大量的失業(yè)人口。在當(dāng)時(shí)社會(huì)保障體系基本沒有建立的情況下，社會(huì)負(fù)面情緒和經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定都有一定程度的顯現(xiàn)。今天，中國(guó)再次站在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的節(jié)點(diǎn)之上，我們依然面臨新企業(yè)崛起和老企業(yè)退出的局面。財(cái)政政策如何兜底新一輪的“下崗分流”，為改革“買單”將是非?，F(xiàn)實(shí)的問題。

2.解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)。中國(guó)一直將增進(jìn)勞動(dòng)者素質(zhì)，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方向⑤中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/ 200407/2478.htm l（中共中央國(guó)務(wù)院，1999）。以1999年開始的高等學(xué)校擴(kuò)招⑥1999年教育部出臺(tái)的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》。文件提出到2010年，高等教育毛入學(xué)率將達(dá)到適齡青年的15%。進(jìn)入2008年后，教育部表示1999年開始的擴(kuò)招過于急躁并逐漸控制擴(kuò)招比例，但在2009年環(huán)球金融風(fēng)暴的背景下，教育部開始了研究生招生比例的調(diào)節(jié)。和2014年后大力發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育⑦《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》國(guó)發(fā)[2014]19號(hào)http: //www.gov.cn/zhengce/content/2014-06/22/content_8901.htm為標(biāo)準(zhǔn)的教育轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的總體布局。高等教育的規(guī)模擴(kuò)張，帶來(lái)了大學(xué)生畢業(yè)人數(shù)的急劇增加。大學(xué)生就業(yè)問題不只發(fā)生在當(dāng)下，而是引發(fā)了過去十五年的全社會(huì)關(guān)注。如圖1所示，2000年大學(xué)畢業(yè)生（普通高校預(yù)計(jì)畢業(yè)生）不足百萬(wàn)，2015年達(dá)到了近700萬(wàn)。研究生畢業(yè)人數(shù)從2004年的15萬(wàn)上升至2015年的55.2萬(wàn)。如果加上往年畢業(yè)但未就業(yè)的，2016年的大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)規(guī)?？蛇_(dá)千萬(wàn)。與一般勞動(dòng)力的就業(yè)不同，大學(xué)生具有創(chuàng)新熱情和創(chuàng)業(yè)能力。2012年之后，針對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免開始有計(jì)劃的增加。

3.促進(jìn)重點(diǎn)人群就業(yè)創(chuàng)業(yè)。財(cái)政肩負(fù)著保障特殊人群就業(yè)的責(zé)任。2013年-2015年，中國(guó)年均就業(yè)困難人員約170萬(wàn)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員維持在950萬(wàn)-970萬(wàn)之間。提供就業(yè)幫助成為財(cái)政工作的一項(xiàng)內(nèi)容。產(chǎn)能利用不足會(huì)導(dǎo)致失業(yè)。2014年開始，鋼鐵和煤炭等資源能源屬性比較強(qiáng)的行業(yè)，產(chǎn)能下降很快。2015年鋼鐵產(chǎn)能利用率約為70%，煤炭產(chǎn)能利用率約為65%，低于世界范圍產(chǎn)能利用合理區(qū)間75%以上的公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。如果同比計(jì)算，鋼鐵行業(yè)未來(lái)五年約有40-50萬(wàn)職工需要安置，煤炭行業(yè)超過130萬(wàn)職工需要安置。此外，裁軍30萬(wàn)承諾加上每年復(fù)原和退伍軍人的正常安置任務(wù)，都給財(cái)政政策提出了新要求。

圖1 2000年-2015年高校畢業(yè)生及研究生畢業(yè)人數(shù)

圖2 2009年-2015年二產(chǎn)與三產(chǎn)GDP累積貢獻(xiàn)率比較

（二）減緩經(jīng)濟(jì)減速與實(shí)現(xiàn)動(dòng)能轉(zhuǎn)換

1.穩(wěn)增長(zhǎng)是未來(lái)一段時(shí)期的經(jīng)濟(jì)工作的重心，財(cái)政政策不能缺位。從傳統(tǒng)上依靠資本或勞動(dòng)的要素驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N要素共同推動(dòng)下的全要素增長(zhǎng)（蔡昉，2013），有賴于財(cái)政政策發(fā)揮更大作用。十八屆五中全會(huì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃，都將“兩個(gè)一百年目標(biāo)”，即全面建成小康社會(huì)寫入在案。這意味著到2020年，實(shí)現(xiàn)人均GDP比2010年翻一番，未來(lái)的GDP增速不能低于6.5%。與過去38年（1978-2015）中國(guó)GDP增速9.72%的平均水平相比，經(jīng)濟(jì)增速雖明顯降低，但實(shí)現(xiàn)起來(lái)并不容易。首先，全球經(jīng)濟(jì)步入下行區(qū)間，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)難以獨(dú)善其身；其次，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行是周期性因素和結(jié)構(gòu)性因素疊加的結(jié)果，綜合性、立體化的改革任務(wù)繁重；最后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的結(jié)構(gòu)性改革，更加依賴新技術(shù)和新工藝，特別是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

2.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的新辦法。經(jīng)典意義上的積極財(cái)政政策，源自凱恩斯主義擴(kuò)大社會(huì)總需求函數(shù)的思想。財(cái)政擴(kuò)張之后，包括中國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家都存在刺激效力衰減，政府赤字和債務(wù)高企等現(xiàn)實(shí)問題。轉(zhuǎn)而依靠市場(chǎng)力量，促進(jìn)要素優(yōu)化配置，成為供給管理的初衷（薩伊，1817）。上世紀(jì)八十年代，美國(guó)以提升要素配置的效率作為主要目標(biāo)，英國(guó)則將降低要素成本作為首要任務(wù)（劉霞輝，2013）。減稅與放松管制成為供給改革切入點(diǎn)。放置在財(cái)政框架下，政策實(shí)施直指削減企業(yè)運(yùn)行成本，緩解財(cái)政剛性支出，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。中國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是要將資本配置到更有效的領(lǐng)域，將勞動(dòng)力投入到增長(zhǎng)更需要的方面，以創(chuàng)新發(fā)展推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)。圖2顯示，2013年之后，第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)GDP增長(zhǎng)的能力明顯高于第二產(chǎn)業(yè)。其中，大量的服務(wù)業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

圖3財(cái)政收入與支出彈性系數(shù)（2000-2015）

（三）體現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政制度下的財(cái)政政策支撐力

1.財(cái)政困難不影響財(cái)政政策實(shí)施。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱①高培勇，《深刻認(rèn)識(shí)財(cái)政“基礎(chǔ)和支柱說(shuō)”》，《人民日?qǐng)?bào)》(理論版)，2016年1月7日。http://theory.peop le.com.cn/n1/2016/0107/c40531-28022978.htm l（高培勇，2016）。然而，這個(gè)基礎(chǔ)和支柱客觀上受到經(jīng)濟(jì)周期的沖擊。財(cái)政收支因此波動(dòng)。圖3是2000年-2015年財(cái)政收支的彈性系數(shù)（財(cái)政收支增速/GDP增速）。可以看到，其一，財(cái)政支出彈性遠(yuǎn)高于財(cái)政收入彈性，大都發(fā)生在經(jīng)濟(jì)下行區(qū)間。比如，2008-2010和2014年至今。可以理解為，我們有發(fā)揮財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)。其二，當(dāng)前財(cái)政政策正面臨財(cái)政收入彈性歷史低點(diǎn)的約束。2011年之后，中國(guó)財(cái)政收入彈性一路走低。2015年，財(cái)政收入彈性歷史性跌破臨界點(diǎn)1，從富有彈性轉(zhuǎn)化為缺乏彈性。這意味著“94稅改”以來(lái)，財(cái)政收入增速高于GDP增速的記錄被終結(jié)。與此同時(shí)，2015年財(cái)政支出彈性從2014年的1.14，急升為2.29，創(chuàng)年度歷史最大漲幅。這說(shuō)明，財(cái)政政策特別是支出政策，在我國(guó)財(cái)力基礎(chǔ)今非昔比的當(dāng)下，有能力支撐增支目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2015年，國(guó)務(wù)院32號(hào)文要求財(cái)政政策強(qiáng)化對(duì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的扶持——加大財(cái)政資金支持和統(tǒng)籌力度；完善普惠性稅收措施；發(fā)揮政府采購(gòu)支持作用。

2.財(cái)稅改革紅利惠及創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。財(cái)稅改革的制度紅利容易被忽視，但其積極作用大多惠及長(zhǎng)遠(yuǎn)②遲福林.改革紅利[M].中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2013.（遲福林，2013）。自2014年底“新預(yù)算法”實(shí)施算起，財(cái)稅改革正在加速。政府間事權(quán)劃分、減稅等陸續(xù)推出。近期的財(cái)政收入困難，令統(tǒng)籌財(cái)政收入成為必然。2015年伊始，三年時(shí)間內(nèi)政府性基金納入一般公共預(yù)算管理，提高國(guó)有資本收益上繳比重，實(shí)施政府性債務(wù)審計(jì)與轉(zhuǎn)置等都是統(tǒng)籌財(cái)政資源、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、提高資金效率的實(shí)質(zhì)性舉措。事實(shí)上，大量的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體現(xiàn)在個(gè)人和企業(yè)的微觀活動(dòng)。其產(chǎn)出商品或服務(wù)流通于市場(chǎng)之中。無(wú)論是減稅、補(bǔ)貼還是政府購(gòu)買，都是財(cái)政與市場(chǎng)微觀主體打交道的過程。比如推行中的社會(huì)資本與政府合營(yíng)（PPP），以及政府購(gòu)買公共服務(wù)，本身就是制度創(chuàng)新而來(lái)的新模式。社會(huì)效率的整體優(yōu)化不止于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶來(lái)的活力，還存在于財(cái)稅改革激發(fā)的行政效率。

三、財(cái)政政策面臨的挑戰(zhàn)

（一）惠及個(gè)人的財(cái)政政策受制于現(xiàn)有財(cái)稅制度

1.直接稅體系之難。創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政政策要面向微觀主體。具體而言，個(gè)人而不是整體或區(qū)域成為財(cái)政政策的關(guān)注重點(diǎn)。這與以往的宏觀調(diào)控不同。而從現(xiàn)行稅制安排和政府支出體系看，我們的體制機(jī)制還缺乏基礎(chǔ)。其一，以間接稅而非直接稅為主體的稅制體系，導(dǎo)致減稅能否落實(shí)到創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新群體存在疑問。間接稅歸宿由商品或服務(wù)的彈性決定。無(wú)論是作為需求方還是供給方，大多數(shù)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新個(gè)體的力量單薄且分散，在稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁中大多弱勢(shì)。因此，減間接稅不易惠及到個(gè)人。其二，如何做到為個(gè)人減直接稅。呼喚多年的個(gè)人所得稅綜合與分類改革終于提交全國(guó)人大。此舉能不能有效促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新群體的減稅，尚有待觀察。在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新初期，個(gè)體經(jīng)營(yíng)所得和企業(yè)所得存在交叉。創(chuàng)新人才獎(jiǎng)勵(lì)的個(gè)稅優(yōu)惠與減免范圍還不夠大。換言之，與個(gè)人有關(guān)的所得稅調(diào)整有待更進(jìn)一步。

2.補(bǔ)貼創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新之難。是否能激勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新個(gè)體是財(cái)政政策成功的關(guān)鍵（Gentry和Hubbard，2000）。創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新可能有極高的收益，也存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政補(bǔ)貼是幫助個(gè)人去嘗試新事物、開拓新領(lǐng)域。其特征是共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)但不直接分享收益。到底哪些人群需要補(bǔ)貼？以什么樣的形式補(bǔ)貼？關(guān)系到財(cái)政資金效率和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成效。目前的難點(diǎn)在于：第一，財(cái)政支持的創(chuàng)業(yè)基金落地難。先期資金注入能夠有效的提升創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的成功率?，F(xiàn)實(shí)是，為了對(duì)公共資金負(fù)責(zé)，政策補(bǔ)貼設(shè)置了一系列要求，并不是所有的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者都熟悉政策、滿足標(biāo)準(zhǔn)。第二，補(bǔ)貼效率不易追蹤，使得持續(xù)幫扶成本較高。財(cái)政補(bǔ)貼的績(jī)效評(píng)價(jià)要看補(bǔ)貼對(duì)象的經(jīng)營(yíng)成效如何。要弄清楚財(cái)政支持的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的效果，費(fèi)時(shí)費(fèi)力且不易掌控。輸送到市場(chǎng)的有限財(cái)政資金，到底發(fā)揮了多大作用，后續(xù)應(yīng)該減少還是追加，哪一些特征的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新值得投入，還沒有太多的經(jīng)驗(yàn)可循。財(cái)政資金存在打水漂的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）惠及企業(yè)的財(cái)政政策不止于減稅和補(bǔ)貼

1.企業(yè)負(fù)擔(dān)包含稅費(fèi)和時(shí)間成本。創(chuàng)新企業(yè)負(fù)擔(dān)不止于稅收和行政收費(fèi)，還有大量與政府打交道的其他成本。研究表明，廣義的創(chuàng)新環(huán)境真正決定了企業(yè)的選擇（Shleifer等，2010）。只有企業(yè)轉(zhuǎn)型才能促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。這之中，政府要起到催化劑作用。一方面，為企業(yè)減稅政策存在門檻。過去兩年，政策層面已經(jīng)兩次提高了小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。地方層面的營(yíng)業(yè)稅和所得稅也不少。享受到這些優(yōu)惠要求一定的經(jīng)營(yíng)規(guī)模為基礎(chǔ)。初創(chuàng)期的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新企業(yè)大多處于凈投入狀態(tài)，賬面盈利不多甚至幾年沒有利潤(rùn)，減企業(yè)所得稅不足以幫助到所有需要幫扶的企業(yè)。另一方面，企業(yè)與政府打交道的成本依然較高。調(diào)研顯示，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)大多需要申報(bào)，周期長(zhǎng)、補(bǔ)貼隨意問題突出。進(jìn)一步看，簡(jiǎn)政放權(quán)與有效監(jiān)管之間的經(jīng)驗(yàn)依然不足。支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的政府活動(dòng)大都配備有財(cái)政資金，但這些錢不一定能直接到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)手里。怎么統(tǒng)籌并安排有限財(cái)力，也是亟需回答的問題。

2.如何才能不去補(bǔ)貼僵尸企業(yè)。那些經(jīng)營(yíng)不善早該關(guān)門的企業(yè)，無(wú)時(shí)無(wú)刻不存在于市場(chǎng)中并占據(jù)有限的資源。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難期，更應(yīng)該消除這樣的僵尸企業(yè)。大多數(shù)研究從銀行怎么不給僵尸企業(yè)貸款的角度展開（Joe和Rosengren，2005；Caballero等，2008；Fukuda等，2011）。其識(shí)別辦法值得財(cái)政借鑒。那些獲得財(cái)政補(bǔ)貼或者減稅的創(chuàng)新企業(yè)，如果在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)利潤(rùn)不升反降，就應(yīng)該納入僵尸企業(yè)的觀測(cè)名單。并且，作為獲得財(cái)政補(bǔ)貼的“責(zé)任”，企業(yè)有義務(wù)向政府提供更為詳細(xì)的財(cái)務(wù)信息和經(jīng)驗(yàn)記錄。不能忽視中國(guó)僵尸企業(yè)的獨(dú)有特征。不完備市場(chǎng)體系和各種保護(hù)主義更可能是僵尸企業(yè)的生存土壤。這會(huì)令財(cái)政政策失靈。破除僵尸企業(yè)的干擾，不僅靠技術(shù)，還要靠更完備和更透明的市場(chǎng)機(jī)制。

（三）財(cái)稅體制對(duì)政策落地的影響

1.怎樣去激勵(lì)地方政府。這些年，財(cái)力上移與事權(quán)下沉導(dǎo)致了財(cái)政體制有些偏離分稅制改革方向。支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政政策面臨事權(quán)劃分、財(cái)力來(lái)源和既有債務(wù)三個(gè)主要問題。首先，不同地域的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境有差別，側(cè)重點(diǎn)也不一樣。當(dāng)我們高度關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)和高新技術(shù)企業(yè)時(shí)，也要看到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新潛力。中央和地方如何劃分創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的扶持范圍，要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分。其次，事權(quán)與財(cái)力匹配機(jī)制不足。每一級(jí)政府的財(cái)力和事權(quán)都有既定的規(guī)則。新增的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新扶持計(jì)劃，應(yīng)該有新的資金配給。如何實(shí)施誰(shuí)想做事，誰(shuí)要付錢，還有待制度設(shè)計(jì)。最后，政府債務(wù)和赤字約束。減稅和補(bǔ)貼都會(huì)沖擊到各級(jí)財(cái)政平衡。短時(shí)間內(nèi)，大部分創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目不增加財(cái)政收入。怎樣量力而行、因地制宜，還要盡快拿出方案。

2.如何再造財(cái)政與企業(yè)、個(gè)人關(guān)系。政府與市場(chǎng)的關(guān)系，具體表現(xiàn)之一便是財(cái)政與企業(yè)、個(gè)人的關(guān)系。傳統(tǒng)上的財(cái)政關(guān)系集中在政府內(nèi)部。創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新為拓展財(cái)政關(guān)系范圍，提供了絕佳的實(shí)驗(yàn)條件。第一，財(cái)政與企業(yè)、個(gè)人之間，不只是收錢和給錢的關(guān)系。財(cái)政活動(dòng)和偏好對(duì)企業(yè)的影響是全方位的。財(cái)政政策營(yíng)造出的環(huán)境，很大程度左右了企業(yè)或個(gè)人要不要?jiǎng)?chuàng)新或創(chuàng)業(yè)。第二，市場(chǎng)機(jī)制與財(cái)政中性原則。創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新值得鼓勵(lì)，但不能以破壞市場(chǎng)機(jī)制為前提。財(cái)政政策如何退出與如何進(jìn)入同等重要。不能離開了補(bǔ)貼或者減稅，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新就難以為繼。第三，政府采購(gòu)如何聯(lián)系中小企業(yè)或個(gè)人。政府采購(gòu)大多傾向于大企業(yè)。信譽(yù)和品質(zhì)而非價(jià)格影響到了選擇。政府采購(gòu)支持已納入規(guī)劃。如何鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新在產(chǎn)品或服務(wù)全方位提升，而非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，考驗(yàn)財(cái)政政策的激勵(lì)效果。

四、重點(diǎn)政策

（一）著眼保障和激勵(lì)兩端發(fā)力的財(cái)政政策

1.落實(shí)財(cái)政政策的保障功能。兜底轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)政保障，就要面向當(dāng)前就業(yè)創(chuàng)業(yè)的主要群體，并注意分類實(shí)施。具體而言，大學(xué)畢業(yè)生的政策需求集中于投融資領(lǐng)域優(yōu)惠；就業(yè)困難人員需要最基本的社會(huì)保障，并扶持一批吸納這類人群就業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)；退伍軍人和分流職工，需要接續(xù)其社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)施再就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持。上述方面，財(cái)政部門應(yīng)與人力資源社會(huì)保障主管部門深度合作，對(duì)資金運(yùn)行、政策進(jìn)展和支出規(guī)模有全面的統(tǒng)籌安排。

2.發(fā)揮財(cái)政政策的激勵(lì)作用。直接稅改革不僅是財(cái)稅改革自身的前進(jìn)方向，還是完善宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)收入分配和實(shí)施針對(duì)個(gè)人的就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶的制度基礎(chǔ)。個(gè)人所得稅綜合與分類改革已經(jīng)起步。如果隨后能納入創(chuàng)新費(fèi)用扣除和培訓(xùn)教育扣除，將有助于激勵(lì)社會(huì)大興創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新之風(fēng)。借鑒大多數(shù)國(guó)家做法，個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得與企業(yè)所得稅率應(yīng)逐步走向平衡。進(jìn)一步減小小規(guī)模納稅人和納稅自然人之間的稅負(fù)差異，鼓勵(lì)小微企業(yè)起步發(fā)展。面向個(gè)人的財(cái)政補(bǔ)貼重在建立體制機(jī)制?；趥€(gè)人征信系統(tǒng)和銀行現(xiàn)金管理系統(tǒng)的個(gè)人資金信息，應(yīng)盡快作為財(cái)政補(bǔ)貼政策實(shí)施的微觀依據(jù)。以此減小面向個(gè)人補(bǔ)貼的不確定性風(fēng)險(xiǎn)和尋租空間。

（二）有針對(duì)性的減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)

1.創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，甚至是先進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)的頂端。只有實(shí)施全面減輕企業(yè)稅費(fèi)，才可能真正促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，才有可能推動(dòng)全要素生產(chǎn)率提升（蔡洪濱和劉俏，2009）。首先，減間接稅。合并增值稅多檔稅率，降低增值稅整體稅負(fù)（何代欣等，2015）?？紤]到過渡階段，抵扣鏈條不完整的問題，繼續(xù)讓企業(yè)選擇是按照營(yíng)業(yè)額計(jì)稅還是按照抵扣過后計(jì)稅。其次，減直接稅。企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅稅率降低要考慮中國(guó)周邊國(guó)家的情況，更要考慮同等發(fā)展水平國(guó)家的情況。創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新致力于轉(zhuǎn)型升級(jí)，研發(fā)費(fèi)用、勞動(dòng)成本和固定資產(chǎn)加速折舊應(yīng)盡快拿出方案。比較可行的辦法是中央制定指導(dǎo)意見，地方根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。最后，注意減稅對(duì)財(cái)政收入沖擊。真正將新增赤字和債務(wù)用于減稅。拿出為創(chuàng)新轉(zhuǎn)型買單的辦法。天使投資在內(nèi)的投向種子期、初創(chuàng)期等創(chuàng)新活動(dòng)的投資，各種稅費(fèi)減免已在嘗試。投資成功以后的所得稅減免應(yīng)有別于傳統(tǒng)行業(yè)投資所得。這是為鼓勵(lì)以后更大規(guī)模民間投資的制度設(shè)計(jì)。

2.避免減稅和補(bǔ)貼流向僵尸企業(yè)。第一，借鑒銀行部門識(shí)別僵尸企業(yè)辦法。協(xié)調(diào)存貸款信息和工商登記納稅信息，積累不同類型僵尸企業(yè)的識(shí)別經(jīng)驗(yàn)。將享受財(cái)政補(bǔ)貼貸款等政策的創(chuàng)新企業(yè)，先期納入識(shí)別范圍。第二，盡可能將行業(yè)、地域等保護(hù)的僵尸企業(yè)排除在財(cái)政扶持范圍之外。認(rèn)識(shí)到僵尸企業(yè)能夠存在，有自身隱藏因素，也有外部庇護(hù)因素。加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)特別是重點(diǎn)審計(jì)，找出那些名為創(chuàng)新重組，實(shí)為茍延殘喘的企業(yè)。第三，做好創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策的全流程評(píng)估。市場(chǎng)比政府更能認(rèn)清企業(yè)或個(gè)人的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。發(fā)揮第三方評(píng)估在政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督作用。利用政府購(gòu)買公共服務(wù)的平臺(tái)，推進(jìn)政策全流程評(píng)估業(yè)務(wù)的展開。

（三）激發(fā)地方支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性

1.創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政政策離不開地方支持。支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政政策中，多次出現(xiàn)“統(tǒng)籌”“支持有條件的地方”等字樣。這說(shuō)明差異性不僅表現(xiàn)在企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的選擇，而且體現(xiàn)出各地財(cái)政的情況不同。激發(fā)地方支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新不完全是讓基層政府多出錢、多出力，而是找準(zhǔn)各地需求，實(shí)施精準(zhǔn)發(fā)力。思路上，財(cái)政困難期的地方政策要有所為有所不為。中央政策保持方向性，才有地方政策的靈活性。不是所有地方都適合互聯(lián)網(wǎng)與信息產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)創(chuàng)新也該支持。路徑看，中央與地方事權(quán)劃分十分關(guān)鍵。誰(shuí)給政策誰(shuí)買單的原則執(zhí)行起來(lái)并不容易。比較穩(wěn)妥的辦法依然是政策協(xié)商，將財(cái)力和政策做好準(zhǔn)備之后再推開。執(zhí)行中，要把政策重心放在基層政府。比如，鼓勵(lì)對(duì)眾創(chuàng)空間等孵化機(jī)構(gòu)的辦公用房、用水、用能、網(wǎng)絡(luò)等軟硬件設(shè)施給予適當(dāng)優(yōu)惠，這些大都發(fā)生在財(cái)政支出賬面之外，花錢做看不見的事情，積極性可想而知。上級(jí)財(cái)政如有對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，政策落地便能容易很多。

2.財(cái)政與企業(yè)、個(gè)人之間更緊密溝通。過去三十年，世界范圍內(nèi)的財(cái)政政策極速微觀化。一項(xiàng)政策對(duì)企業(yè)和個(gè)人的影響，遠(yuǎn)比政策本身受到的關(guān)注高。支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的關(guān)鍵還是令財(cái)政政策真正走向市場(chǎng)、惠及微觀主體。第一，普惠式財(cái)政政策更要體現(xiàn)科學(xué)性。認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的成效高于形式。市場(chǎng)機(jī)制的靈敏度高于政府。供給側(cè)管理要求激活微觀主體的積極性，財(cái)政政策不能繼續(xù)大水漫灌，而是要構(gòu)建毛細(xì)血管。第二，財(cái)政設(shè)立的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金

和示范城市應(yīng)在政策上先行先試。如何認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)并實(shí)施70%抵扣減免等政策，可以重新評(píng)估，并靈活把握。第三，疏通政府采購(gòu)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的渠道。盡快對(duì)政府采購(gòu)法相關(guān)規(guī)定做出解釋，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)入提供便利。新的PPP項(xiàng)目和政府公共服務(wù)可優(yōu)先考慮創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)。

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【責(zé)任編輯寇明風(fēng)】

F812.5

A

1672-9544（2016）05-0009-07

2016-03-10

何代欣，財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策模擬。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“深化財(cái)稅體制改革與建立現(xiàn)代財(cái)政制度研究”、人社部留學(xué)人員科技活動(dòng)擇優(yōu)資助項(xiàng)目資助。