穆福元，趙先良，吳麗萍，仲偉志，馬　克，劉　坤，朱　杰

(1.中國石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院，河北 廊坊 065007；2.國土資源部油氣戰(zhàn)略研究中心，北京 100812)

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管理專論

中國煤層氣的產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)則與完善

穆福元1，趙先良2，吳麗萍1，仲偉志2，馬克2，劉坤1，朱杰2

(1.中國石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院，河北 廊坊 065007；2.國土資源部油氣戰(zhàn)略研究中心，北京 100812)

本文系統(tǒng)研究了我國煤層氣的產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)則，分析了執(zhí)行中存在的四個主要問題，探討了四個完善方向。①我國已經(jīng)出臺了數(shù)十部與煤層氣開發(fā)利用有關(guān)的法律(法規(guī))和國家行政管理文件，有力保障了產(chǎn)業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。②四個問題：一是包括煤炭法和土地法在內(nèi)的法律(法規(guī))不健全；二是部分產(chǎn)業(yè)扶持政策不完善、執(zhí)行效果不理想；三是部分行政管理手段不到位、結(jié)果不理想；四是部分監(jiān)管的手段與力度偏軟。③四個完善方向是：一是需要修訂煤炭法，需要土地管理部門支持煤層氣開發(fā)的多種用地方式；二是需要調(diào)整開發(fā)補(bǔ)貼、所得稅和增值稅等產(chǎn)業(yè)扶持政策；三是需要完善與簡化包括礦業(yè)權(quán)與行政審批在內(nèi)的行政管理改革；四是需要加大包括礦業(yè)權(quán)、氣價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼、對外合作和安全生產(chǎn)在內(nèi)的監(jiān)管體系建設(shè)。

煤層氣；產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)則；行政管理；監(jiān)管體系

自20世紀(jì)90年代以來，我國已先后出臺了數(shù)部法律與數(shù)十部煤層氣產(chǎn)業(yè)政策文件，規(guī)范我國煤層氣市場秩序、產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)則及其監(jiān)管機(jī)制，保障了我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展[1-4]。但在實(shí)際的操作中存在著執(zhí)行力不夠的問題，研究者已從采煤采氣和諧發(fā)展的角度提出了一些政策建議[5-15]。本文全面研究了我國煤層氣產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)則，分析了執(zhí)行中存在的主要問題，探討了完善方向。

1　產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)則

1.1法律(法規(guī))

我國煤層氣產(chǎn)業(yè)所涉及到的法律條文很多，最主要的法律文件有5部《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《土地管理法》、《石油天然氣管道保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》。

1.2產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策

自1996年以來，國務(wù)院、國家發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部等部門頒發(fā)了十余份文件，對我國煤層氣價(jià)格與稅收進(jìn)行優(yōu)惠，對煤層氣的開發(fā)利用進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼；2013年國家能源局出臺了《我國煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的意見(國辦發(fā)〔2013〕93號》)使得優(yōu)惠政策得到進(jìn)一步的補(bǔ)充、完善。

1.3行政管理手段

1)礦產(chǎn)資源管理。主要有8部文件(表1)，確定了煤層氣是獨(dú)立礦種，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記、頒發(fā)勘查許可證，應(yīng)該堅(jiān)持“先采氣、后采煤”的原則開發(fā)煤層氣資源。

表1　我國礦產(chǎn)資源行政管理文件匯總表

2)產(chǎn)能建設(shè)管理。主要有2部文件(國辦發(fā)〔2006〕47號文件，發(fā)改委2014年第8號令)，規(guī)定小于5×108m3/a的產(chǎn)能由省級人民政府投資主管部門審批，大于5×108m3/a的由國家能源局審批。

3)對外合作管理。主要有2部文件(國務(wù)院令第131號，國函〔1996〕23號文件)，規(guī)定煤層氣對外合作項(xiàng)目(含風(fēng)險(xiǎn)勘探和總體開發(fā)方案)的審批歸國家發(fā)改委管理。

1.4監(jiān)管措施

1)勘查監(jiān)督。主要有4部文件(國務(wù)院令152號與240號、國辦發(fā)〔2006〕47號文件、國土資發(fā)〔2007〕96號文件)，規(guī)定監(jiān)管的上級主管部門為國土資源部。

2)開采監(jiān)督。主要有3部文件(國務(wù)院令152號與241號、國土資發(fā)〔2007〕96號文件)，監(jiān)督部門與勘察監(jiān)察一致。

3)發(fā)電價(jià)格監(jiān)督。主要有1部文件(發(fā)改價(jià)格〔2006〕7號)，規(guī)定由價(jià)格主管部門、電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)及審計(jì)部門進(jìn)行發(fā)電價(jià)格監(jiān)督工作。

4)煤礦瓦斯安全生產(chǎn)監(jiān)督。主要有1部法律《煤炭法》及2部文件(國務(wù)院令152號、國辦發(fā)〔2006〕47號文件)，規(guī)定由國家煤礦安全監(jiān)督管理局和各級人民政府進(jìn)行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。

5)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督。主要有《環(huán)保法》等1部法律文件，規(guī)定由環(huán)保部與縣級環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督。

2　執(zhí)行中存在的主要問題

2.1法律(法規(guī))不完善

1)煤炭法。煤炭法是1996年頒布實(shí)施的，1996年后我國的煤層氣與煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了重大變化，該法對煤層氣開發(fā)利用的約束不夠[11]。

2)土地法。按照《土地管理法》的有關(guān)條款，煤層氣開發(fā)用地屬征地范疇，但煤層氣的產(chǎn)量低、經(jīng)濟(jì)效益差[2，5]，開發(fā)時(shí)間只有10～15年，如果按照征地辦理極有可能浪費(fèi)了寶貴的耕地資源。

2.2部分扶持政策不完善、執(zhí)行效果不理想

1)部分扶持政策不完善。①地面開發(fā)補(bǔ)貼不足。2013年國務(wù)院辦公廳和國家能源局頒布的兩部文件均提出要提高煤層氣的財(cái)政補(bǔ)貼，但對具體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也沒有定論[13-14]，大多數(shù)企業(yè)期盼能夠提高到0.40～0.60元/m3。②井下抽采補(bǔ)貼不足。德國廢棄煤礦瓦斯井下抽采的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是0.4歐元/kW(8.20元/m3)，英國約為1.7元/m3以上，我國0.20元/m3的折純補(bǔ)貼與0.25元/kW的發(fā)電補(bǔ)貼偏低。③財(cái)政補(bǔ)貼征收所得稅。稅務(wù)單位征收的依據(jù)是財(cái)政補(bǔ)貼收入未指定專門用途的，需征收所得稅。

2)部分產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效果不理想。①價(jià)格。煤層氣和天然氣混輸后，煤層氣價(jià)格由供需雙方確定的國家文件就失去了意義，某些地方政府也往往會出臺一些價(jià)格管理措施，壓低煤層氣價(jià)格。②增值稅。有資金返回的時(shí)間差較長[2]，地稅部分返還不到位(占25%)等問題。③部分優(yōu)惠政策如發(fā)電優(yōu)惠和進(jìn)出口優(yōu)惠的作用已經(jīng)不明顯。

2.3部分行政管理的手段不到位，結(jié)果不理想

1)礦業(yè)權(quán)改革不徹底。① 自2006年以來，煤層氣礦業(yè)權(quán)面積逐年縮減，已有的自營區(qū)塊已難以滿足某些企業(yè)擴(kuò)大勘探開發(fā)活動的需求。②煤層氣探礦權(quán)的管理歸屬于國土資源部，而年產(chǎn)120萬t以下的煤礦由各省市批準(zhǔn)登記發(fā)證，容易導(dǎo)致煤炭與煤層氣的礦權(quán)重疊[2，7-9，11-12，15]。③對煤系地層中砂巖氣、煤炭資源枯竭礦井的煤層氣、現(xiàn)有油氣區(qū)與煤炭區(qū)內(nèi)的煤層氣礦業(yè)權(quán)的歸屬不明確。④企業(yè)在提交探明儲量后的2～3年內(nèi)很難拿到采礦證，而對外合作項(xiàng)目更要經(jīng)過國土部門前置性審查→行業(yè)主管部門審查并征省、區(qū)和軍事部門意見→國家發(fā)改委審批→再報(bào)商務(wù)部備案等多個環(huán)節(jié)。

2)行政審批手續(xù)繁雜。①目前要辦全一個開發(fā)建設(shè)手續(xù)至少需要蓋25～30個公章，時(shí)間往往需要2～3年。②在獲得探明儲量申請采礦證后，按照規(guī)定需要鉆專門井，并經(jīng)過3～5年的環(huán)境監(jiān)測，才能獲得國家環(huán)保部門的環(huán)評批復(fù)。

2.4部分監(jiān)管手段與力度偏軟

2.4.1礦產(chǎn)資源與產(chǎn)能建設(shè)管理

有的企業(yè)完不成最低勘查工作量，有的企業(yè)在地質(zhì)等情況不明朗的情況下倉促上陣排采、受到挫折后又急于后撤；換言之某些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“圈而不探”與“圈而不采”之勢，但監(jiān)管力度不夠。

2.4.2煤層氣的價(jià)格與稅收管理

部分煤層氣產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)了行政限價(jià)與增值稅返還難的現(xiàn)象，但監(jiān)督手段不多。

2.4.3對外合作管理

有的外資企業(yè)多次轉(zhuǎn)讓礦權(quán)或套資退出，有的只完成合同規(guī)定的最低義務(wù)工作量，但監(jiān)管的主管單位不很明確。

2.4.4井下安全生產(chǎn)管理

目前高煤階有煤層含氣量高于8m3/t不準(zhǔn)采煤的標(biāo)準(zhǔn)，但缺口中低煤階最低含氣量和最低煤礦瓦斯?jié)舛鹊拈_礦標(biāo)準(zhǔn)，以及廢棄煤礦關(guān)井規(guī)范，導(dǎo)致監(jiān)管無據(jù)。

3　完善方向探討

3.1需要修訂有關(guān)法律(法規(guī))

1)需要修訂煤炭法?，F(xiàn)有的《煤炭法》是1996年頒布的，距今已經(jīng)有近20年的歷史，需要修訂。

2)需要支持煤層氣開發(fā)的多種用地方式。 “以租代征”是一種比較好的用地方式，值得推廣，需要土地部門為之大開綠燈，更需要土地部門專門研究制定其他用地方式與優(yōu)惠政策。

3.2需要完善與調(diào)整部分扶持政策

1)需求提高地面開發(fā)補(bǔ)貼。以沁水盆地某公司2014年的操作成本和單井投資為基礎(chǔ)，通過不同井深、不同產(chǎn)量和內(nèi)部收益率情景下的模擬計(jì)算，本文認(rèn)為需要將埋藏深度小于900m、900～1200m和大于1200m的財(cái)政補(bǔ)貼下限設(shè)定為0.20元/m3、0.40元/m3和0.60元/m3。

2)需要提高井下抽采補(bǔ)貼。需要將我國的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高到0.40元/m3以上。

3)需要調(diào)整目前的所得稅征收政策。需要稅務(wù)部門進(jìn)一步修訂財(cái)政補(bǔ)貼征收所得稅的政策，免除該項(xiàng)稅務(wù)。

4)需要將增值稅從“先征后返”改為“即征即返”。需要稅務(wù)部門進(jìn)一步修訂增值稅的政策，修訂為“即征即返”。

3.3需要完善與簡化行政管理手段

1)需要加大礦業(yè)權(quán)改革步伐。①需要加大煤層氣礦業(yè)權(quán)投放力度；② 120萬t以下煤炭礦業(yè)權(quán)的設(shè)置，需要由資源地省國土廳負(fù)責(zé)前期的登記、審查等工作，報(bào)國土資源部統(tǒng)一批復(fù)，完善煤層氣、煤炭等級發(fā)證制度；③需要進(jìn)一步鼓勵煤系地層的綜合勘探開發(fā)，對從煤系地層中采出的所有天然氣資源需要賦予與煤層氣開發(fā)一樣的財(cái)稅優(yōu)惠政策； ④需要將煤炭資源枯竭礦井的煤層氣資源的礦權(quán)歸煤炭業(yè)主所有。

2)需要簡化行政審批手續(xù)。在獲得基本探明儲量審批后，簡化采礦證的辦理手續(xù)，簡化油氣區(qū)內(nèi)和煤礦采煤區(qū)內(nèi)煤層氣礦業(yè)權(quán)的發(fā)證制度，適當(dāng)簡化對外合作的審批手續(xù)。

3.4需要加大監(jiān)管體系建設(shè)

需要強(qiáng)化監(jiān)督，健全規(guī)章制度，提升企業(yè)執(zhí)行力，加強(qiáng)督查、問責(zé)、追究和復(fù)命等制度體系建設(shè)。

1)需要加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)的監(jiān)管頻率。需要在國土資源部的帶領(lǐng)下掛靠某個單位專門成立“煤層氣督察辦公室”，礦業(yè)權(quán)的監(jiān)督頻率有“一年一度”改為“日常工作”。

2)需要加強(qiáng)氣價(jià)與稅收的監(jiān)督手段。需要監(jiān)督、制止某些地區(qū)對煤層氣壓價(jià)的現(xiàn)象，從源頭上制止、監(jiān)管增值稅“先征后返”難的問題。

3)需要加大對外合作的監(jiān)管力度。需要進(jìn)一步明確煤層氣對外合作監(jiān)管主管單位，把好合同簽訂與執(zhí)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范對外合作的標(biāo)準(zhǔn)合同文本，從優(yōu)選擇對外合作伙伴，從嚴(yán)執(zhí)行退出機(jī)制。

4)需要加大安全生產(chǎn)的監(jiān)管規(guī)范。需要制定兩個標(biāo)準(zhǔn)一個規(guī)范(中低煤階最低含氣量和最低煤礦瓦斯?jié)舛鹊拈_礦標(biāo)準(zhǔn)，以及廢棄煤礦關(guān)井規(guī)范)，從根本上監(jiān)管煤礦的安全生產(chǎn)。

4　結(jié)　論

1)經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國已經(jīng)基本上形成了一套行之有效的煤層氣的產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)則，為營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境起到了積極的作用。

2)將埋藏深度小于900m、900～1200m、大于1200m和井下瓦斯抽排的財(cái)政補(bǔ)貼下限設(shè)定為0.20元/m3、0.40元/m3、0.60元/m3和0.40元/m3，免征煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼的所得稅，增值稅從“先征后返”改為“即征即返”等措施，將會進(jìn)一步完善我國煤層氣產(chǎn)業(yè)扶持政策。

3)加大礦業(yè)權(quán)投放力度，完善煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)等級發(fā)證制度，鼓勵煤系地層的綜合勘探，將煤炭資源枯竭礦井的煤層氣(瓦斯)礦權(quán)歸煤炭業(yè)主所有，簡化行政審批手續(xù)等措施，將會進(jìn)一步夯實(shí)我國煤層氣的產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)則。

4)加大含礦業(yè)權(quán)、氣價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼、對外合作和安全生產(chǎn)在內(nèi)的監(jiān)管體系建設(shè)，是形成有效監(jiān)管機(jī)制的關(guān)鍵。

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The operating rules and improvement for coalbed methane(CBM) industry in China

MU Fu-yuan1，ZHAO Xian-liang2，WU Li-ping1，ZHONG Wei-zhi2，MA Ke2，LIU Kun1，ZHU Jie2

(1.Petro China Research Institute of Petroleum Exploration and Development- Langfang，Langfang 065007，China；2.The Petroleum and Natural Gas Strategy Study Center，Ministry of Land and Resources，Beijing 100812，China)

The operating rules for coalbed methane(CBM) industry in China are systematically studied in this paper，issues in four aspects are analyzed and four points for further improvement are proposed.It is indicated as follows.①Dozens of laws，regulations and administrative documents related to CBM industry have been enacted to ensure the normal functioning of the industry.②issues on four aspects：a.the imperfect law，including Coal Law and Land Low；b.partially imperfect industrial supporting policy and undesirable results；c.partially unsatisfactory administrative management and undesirable results；d.partially inadequate supervision and lacking of regulation.③four points for further improvement：a.revise the Coal Law and support the land use of CBM development；b.revise and reset the industry financial supporting policy，including financial subsides，income tax and value added tax (VAT) for CBM development；c.simplify and improve administrative management for reform of mining rights and administrative approval procedures；d.improve the supervision system for mining rights，gas price，financial subsidy，foreign cooperation and security.

coalbed methane (CBM)；industrial operating rule；administration；supervision system

2015-12-24

國家科技重大專項(xiàng)“我國煤層氣發(fā)展戰(zhàn)略和政策研究”資助(編號: 2011ZX05043-006)

穆福元(1965-)，男，漢族，現(xiàn)任中國石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院煤層氣勘探開發(fā)研究所副所長、高級工程師，主要從事煤層氣的開發(fā)與政策研究工作。E-mail:mfy69@petrochina.com.cn。

F426

A

1004-4051(2016)08-001-04