○ 中國(guó)浦東干部學(xué)院課題組

基層黨組織的政治功能與服務(wù)功能關(guān)系研究

○ 中國(guó)浦東干部學(xué)院課題組

基層組織作為政黨的組織基礎(chǔ)，對(duì)鞏固和擴(kuò)大政黨的社會(huì)基礎(chǔ)具有重要作用。政治屬性和服務(wù)功能是黨組織的基本屬性和功能。改革開放推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革，基層黨組織所處的環(huán)境發(fā)生了巨大變化?；鶎狱h組織的功能發(fā)揮呈現(xiàn)出一系列新的特征，也存在一些亟待解決的問題，部分基層黨組織政治功能有弱化傾向，影響了基層黨組織服務(wù)功能的有效發(fā)揮。新形勢(shì)下，強(qiáng)化基層黨組織的政治屬性，發(fā)揮其服務(wù)功能，正確處理兩者之間關(guān)系，對(duì)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保社會(huì)長(zhǎng)治久安，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、基層黨組織政治功能與服務(wù)功能的理論辨析

1.關(guān)于基層黨組織功能的研究綜述、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評(píng)

基層黨組織的功能研究近年來得到越來越多學(xué)者的關(guān)注。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)基層黨組織功能的研究，主要集中在以下幾方面：一是對(duì)于基層黨組織功能建設(shè)的重要性形成了一定的共識(shí)。何增科認(rèn)為，“重構(gòu)黨的基層組織體系，強(qiáng)化黨組織和黨員的功能，第一要從觀念上厘清黨的基層組織在新時(shí)期的功能?！绷稚辛⒄J(rèn)為，在新時(shí)期，黨的基層組織內(nèi)在活力出現(xiàn)衰減的一個(gè)重要原因，是黨的基層組織原有功能的實(shí)現(xiàn)空間，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化和發(fā)展而逐漸縮小。新時(shí)期，基層黨建的新觀念、新戰(zhàn)略和新手段都應(yīng)圍繞著轉(zhuǎn)變基層組織的功能來展開。二是關(guān)于基層黨組織功能內(nèi)涵的研究。盡管學(xué)者們對(duì)基層黨組織的功能的概括各有側(cè)重，表述不盡一致，但大多認(rèn)為其具有基層政治領(lǐng)導(dǎo)功能、社會(huì)整合功能、服務(wù)協(xié)調(diào)功能、利益表達(dá)與利益、政治錄用與政治社會(huì)化功能等等。學(xué)者們一致認(rèn)為，基層黨組織的核心功能是發(fā)揮政治核心功能，而社會(huì)整合和服務(wù)功能也是其最重要的功能。三是關(guān)于基層黨組織功能變遷的研究。學(xué)者們從政治經(jīng)濟(jì)制度變遷的宏觀視野中，考察基層黨組織功能嬗變的內(nèi)在邏輯和基本趨向。方開淇等人認(rèn)為基層黨組織從革命時(shí)期到建國(guó)后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期再到改革開放至今，走過了一條“政治功能—超政治功能—政治功能”的路徑軌道?？傮w上看，學(xué)者們普遍認(rèn)為新時(shí)期基層黨組織功能的轉(zhuǎn)變趨向是從“行政化”到“政黨化”，從“管理”到“引導(dǎo)”。

2.基層黨組織政治功能和服務(wù)功能的內(nèi)涵、要素與關(guān)系

政治功能和服務(wù)功能是黨的基層黨組織最重要的兩大功能。何謂基層黨組織的政治功能？我們認(rèn)為，基層黨組織的政治功能，具體體現(xiàn)為把握政治方向、培養(yǎng)選拔干部、進(jìn)行思想教育、嚴(yán)格黨內(nèi)生活等方面；何謂基層黨組織的服務(wù)功能？基層黨組織的服務(wù)功能集中表現(xiàn)為服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員五個(gè)方面，通過服務(wù)密切黨群關(guān)系、夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)。這“五個(gè)服務(wù)”是新時(shí)期對(duì)基層服務(wù)型黨組織內(nèi)涵的總體概括，也是基層黨組織做好服務(wù)工作的根本要求。

基層黨組織的政治屬性與服務(wù)功能是辯證統(tǒng)一、無法割裂的。基層黨組織是為實(shí)現(xiàn)黨的政治任務(wù)而存在的，政治功能是黨組織的首要功能。服務(wù)功能是政治功能的重要延展，服務(wù)功能要體現(xiàn)政治屬性，政治功能通過基層組織的服務(wù)功能得以實(shí)現(xiàn)?；鶎狱h組織這種政治屬性與服務(wù)功能的辯證統(tǒng)一的關(guān)系，既是由現(xiàn)代政黨的運(yùn)行特征決定的，更是由中國(guó)共產(chǎn)黨自身的屬性決定的。在現(xiàn)代國(guó)家的制度體系中，政黨、政府和民眾是政治權(quán)力運(yùn)行的基本要素。現(xiàn)代政黨要取得或鞏固執(zhí)政地位，就必須聯(lián)系民眾和贏得民眾。作為工人階級(jí)先鋒隊(duì)的馬克思主義政黨，我們黨把“以人為本，執(zhí)政為民”作為黨的執(zhí)政理念。這就要求黨的各級(jí)組織必須堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，把服務(wù)群眾和實(shí)現(xiàn)好人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。因此，基層黨組織的政治屬性與發(fā)揮服務(wù)功能從來都是一致的、統(tǒng)一的，服務(wù)群眾是政治功能的根本指向。政治功能寓于服務(wù)功能之中，服務(wù)功能體現(xiàn)政治功能。只有強(qiáng)化政治功能，才能更好地發(fā)揮服務(wù)功能；只有強(qiáng)化服務(wù)功能，才能使政治功能發(fā)揮更充分更有力。沒有脫離服務(wù)功能的政治功能，也沒有脫離政治功能的服務(wù)功能。從一定意義上講，政治功能是基層黨組織的魂，服務(wù)功能是基層黨組織的根，兩者統(tǒng)一于中國(guó)共產(chǎn)黨的根本性質(zhì)和宗旨，統(tǒng)一于黨領(lǐng)導(dǎo)的偉大事業(yè)的實(shí)踐。

中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山同志在全國(guó)組織部長(zhǎng)會(huì)議上指出，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，一個(gè)基本前提是把握好功能定位，要有鮮明的政治屬性，進(jìn)一步落實(shí)服務(wù)功能，不能把兩者割裂開來、對(duì)立起來。因此，抓基層強(qiáng)基礎(chǔ)，構(gòu)建堅(jiān)強(qiáng)的基層戰(zhàn)斗堡壘，就需要堅(jiān)持政治屬性和服務(wù)功能兩手抓，將政治功能寓于服務(wù)功能之中，以服務(wù)功能體現(xiàn)政治功能，使兩者共促進(jìn)同發(fā)展。

二、當(dāng)前強(qiáng)化基層黨組織政治功能和服務(wù)功能存在的問題

黨的十八大提出了建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的戰(zhàn)略任務(wù)。習(xí)近平總書記在全國(guó)組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要以加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)來指導(dǎo)黨的基層組織建設(shè)，把基層黨組織的工作重心轉(zhuǎn)到服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員上來，使基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方式、活動(dòng)方式更加符合服務(wù)群眾的需要”。

近年來，基層黨組織從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，成為新形勢(shì)下基層黨組織工作創(chuàng)新的主要方向。各地各級(jí)基層黨組織在服務(wù)型黨組織建設(shè)方面開展了大量成功的探索，形成了豐富的經(jīng)驗(yàn)。以上海為例，上?；鶎狱h組織依據(jù)黨章和中央的要求，始終把服務(wù)群眾作為自身工作的重要職責(zé)。上海長(zhǎng)寧區(qū)的“凝聚力工程”是基層黨組織服務(wù)群眾的開創(chuàng)者，楊浦區(qū)的“一線工作法”是基層黨組織服務(wù)群眾的新創(chuàng)造，而浦東新區(qū)的“走千聽萬”（走千個(gè)居村，聽萬戶心聲）活動(dòng)，嘉定區(qū)的“零距離服務(wù)群眾工程”等則是基層黨組織服務(wù)群眾的新成果。

與此同時(shí)，在推進(jìn)“服務(wù)型”基層黨組織建設(shè)過程中，也逐漸顯露出一些問題，主要表現(xiàn)在：

1.服務(wù)內(nèi)容定位不準(zhǔn)。一些基層黨組織對(duì)自身的功能定位不清晰，開展黨組織活動(dòng)與中心任務(wù)，與群眾的關(guān)心關(guān)切結(jié)合不緊。有的基層黨組織開展活動(dòng)的主旨是為行政目標(biāo)服務(wù)；有的基層黨組織的活動(dòng)是緊緊圍繞上級(jí)黨組織布置的任務(wù)；有的基層黨組織的活動(dòng)則集中于滿足單位黨員的要求；也有的基層黨組織把開展娛樂活動(dòng)作為常規(guī)動(dòng)作。一些基層黨組織活動(dòng)甚至陷入“自?shī)首詷贰薄白晕已h(huán)”，推動(dòng)發(fā)展和凝聚人心的作用發(fā)揮不力。

2.服務(wù)群眾活動(dòng)形式單一?；鶎狱h組織開展服務(wù)，大多采取黨內(nèi)動(dòng)員、黨組織沖在一線的集中服務(wù)。目前，在基層黨組織中流行的“主題服務(wù)”“服務(wù)活動(dòng)日”“服務(wù)活動(dòng)月”等服務(wù)形式雖然解決了群眾的不少突出問題，但活動(dòng)結(jié)束之后又往往回到工作的原點(diǎn)。有的基層黨組織以“上面撥一撥，下面動(dòng)一動(dòng)”“上級(jí)要求搞一搞，應(yīng)付檢查搞一搞”等“應(yīng)對(duì)”心態(tài)開展服務(wù)。有不少群眾坦言一些集中性活動(dòng)不過是表面文章，并不是真心為民服務(wù)。

3.服務(wù)群眾工作能力不足。面對(duì)多元化的社會(huì)、多樣化的需求，僅僅靠行政資源、組織資源難以解決滿足群眾需求“最后一公里”的問題。有的基層黨組織過分地依靠行政資源、組織資源做服務(wù)群眾工作，離開這些就不會(huì)服務(wù)群眾、做群眾工作了。有些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾感情在淡化，群眾工作能力成了“短板”，變得不愿做、不敢做、不善做群眾工作。面對(duì)社會(huì)矛盾集中凸顯期，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不能在第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)低成本、高效率的妥善化解社會(huì)矛盾，不能及時(shí)將黨的路線方針政策傳遞給百姓。

在推進(jìn)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)過程中存在的功能定位不明、工作方式單一、工作能力不夠、發(fā)揮作用有限等問題，大大影響了基層黨組織服務(wù)功能的有效發(fā)揮。而基層黨組織服務(wù)功能不能有效發(fā)揮，重要根源之一就在于一些基層黨組織的政治功能有開始弱化的傾向，具體表現(xiàn)在：

1.有的基層黨組織和基層黨員干部理想信念動(dòng)搖，憂黨護(hù)黨意識(shí)不強(qiáng)。在一些大是大非問題上若明若暗、態(tài)度曖昧；有的貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策不堅(jiān)決、不到位，甚至搞上有政策、下有對(duì)策；有的對(duì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域?qū)h不利的傳播不負(fù)責(zé)不作為，對(duì)各種歪風(fēng)邪氣不斗爭(zhēng)不抵制，等等。

2.有的基層黨組織自身建設(shè)不強(qiáng)，黨內(nèi)政治生活不嚴(yán)格。這些年來，一些地方基層黨組織黨內(nèi)政治生活不經(jīng)常、不認(rèn)真、不嚴(yán)肅的問題比較普遍，有的黨內(nèi)生活不嚴(yán)肅、不認(rèn)真，有娛樂化、庸俗化的傾向；有的黨的組織活動(dòng)不正常。黨內(nèi)生活中不少好的制度成了擺設(shè)。黨內(nèi)積極的思想斗爭(zhēng)講得少了，批評(píng)與自我批評(píng)難以開展起來，即使召開民主生活會(huì)，也是走形式、擺樣子，不解決實(shí)際問題，削弱了基層黨組織的戰(zhàn)斗力，影響了黨員隊(duì)伍的活力。

3.有的基層黨組織和基層黨員干部脫離群眾，落實(shí)黨的群眾路線不力。有的身在基層身在群眾，心不在基層不在群眾，對(duì)群眾沒感情沒熱情，群眾不買賬不擁護(hù)；現(xiàn)在道路越來越通暢了，干部下基層的卻越來越少了；通訊越來越發(fā)達(dá)了，百姓真實(shí)的聲音卻聽得少了，心離群眾也越來越遠(yuǎn)了，客觀上增加了脫離群眾的危險(xiǎn)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力增長(zhǎng)，社會(huì)民生大幅改善，但群眾有時(shí)還不滿意、不歡迎、甚至不理解，究其原因就是個(gè)別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部沒走群眾路線，一廂情愿地決策和設(shè)計(jì)，好事沒辦好、實(shí)事沒辦實(shí)，甚至好心辦壞事。

4.有的基層黨組織和基層黨員干部淡化思想政治工作，發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)弱化。部分基層黨組織存在思想政治工作不愿做、群眾工作不想做等問題。不敢教育群眾、引導(dǎo)群眾。

此外，不少基層黨組織和黨員干部對(duì)于政治功能和服務(wù)功能的辯證統(tǒng)一關(guān)系理解不深，把握不準(zhǔn)，也在一定程度上影響了基層黨組織政治功能和服務(wù)功能的發(fā)揮?；鶎狱h組織的政治功能，本來是不言而喻、沒有爭(zhēng)議的。但這些年來，一些地方和單位對(duì)這個(gè)問題強(qiáng)調(diào)得少了，甚至講起來不那么理直氣壯了。特別是在推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)中，有的同志感到困惑：到底是發(fā)揮政治功能，還是發(fā)揮服務(wù)功能？是不是基層黨組織只發(fā)揮服務(wù)作用不發(fā)揮政治作用？總之，由于基層黨組織政治功能不強(qiáng)，在很大程度上影響和傷害了基層黨組織“五個(gè)服務(wù)”的功能有效發(fā)揮。

新時(shí)期，中央提出基層黨組織要強(qiáng)化服務(wù)功能與政治功能。習(xí)近平總書記指出，黨的基層組織建設(shè)制度改革，著力點(diǎn)是使每個(gè)基層黨組織都成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。基層黨組織是我們黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。建設(shè)基層服務(wù)型黨組織，是功能上的一個(gè)要求，但基層黨組織作為黨的執(zhí)政根基，具有鮮明的政治屬性，是戰(zhàn)斗堡壘，不能變成純服務(wù)的組織，必須強(qiáng)化其政治功能。劉云山同志在全國(guó)組織部長(zhǎng)會(huì)議上指出，基層黨組織的政治屬性與發(fā)揮服務(wù)功能從來都是一致的、統(tǒng)一的。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，要有鮮明的政治屬性，進(jìn)一步落實(shí)服務(wù)功能，不能把兩者割裂開來、對(duì)立起來。中央的一系列要求為今后一段時(shí)期的基層黨組織建設(shè)指明了方向。要求在基層黨建工作中堅(jiān)持政治屬性和服務(wù)功能兩手抓，將政治功能寓于服務(wù)功能之中，以服務(wù)功能體現(xiàn)政治功能，使兩者共促進(jìn)同發(fā)展。

三、進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨組織政治功能與服務(wù)功能的思考與建議

為建設(shè)政治功能鮮明、服務(wù)功能突出的基層黨組織，要堅(jiān)持基層黨組織政治功能與服務(wù)功能有機(jī)統(tǒng)一，現(xiàn)階段尤其注重發(fā)揮政治功能要積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的巨大變化，通過更新服務(wù)理念、創(chuàng)新平臺(tái)載體、轉(zhuǎn)變工作方式，更好地發(fā)揮基層黨組織的綜合功能。

1.樹立基層黨組織政治功能與服務(wù)功能有機(jī)統(tǒng)一的理念，把政治功能和服務(wù)功能有機(jī)結(jié)合起來。

基層黨組織的政治功能和服務(wù)功能是內(nèi)在聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的，只有強(qiáng)化政治功能，才能更好地發(fā)揮服務(wù)功能；只有強(qiáng)化服務(wù)功能，才能為發(fā)揮政治功能搭建載體平臺(tái)。因此，一方面要強(qiáng)化政治屬性，注重政治引領(lǐng)，在服務(wù)中體現(xiàn)黨的政治優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)黨的基層組織凝聚力感召力。嚴(yán)格黨內(nèi)生活，強(qiáng)化政治責(zé)任；另一方面要強(qiáng)化服務(wù)功能，以服務(wù)功能體現(xiàn)政治屬性。要注重發(fā)揮基層黨組織建立在社會(huì)基層、置身于群眾之中，與群眾聯(lián)系最直接、最經(jīng)常、最密切的優(yōu)勢(shì)，通過服務(wù)更好地貼近群眾、團(tuán)結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾、贏得群眾，更好發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。

2.針對(duì)部分基層黨組織政治功能弱化的傾向，現(xiàn)階段尤其要注重發(fā)揮基層黨組織的政治功能。

一是嚴(yán)格基層黨組織的黨內(nèi)生活。發(fā)揮基層黨組織的政治功能，要嚴(yán)格組織生活、嚴(yán)明組織紀(jì)律。要增強(qiáng)黨內(nèi)政治生活的嚴(yán)肅性，防止隨意化、娛樂化、庸俗化。堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)實(shí)事求是、理論聯(lián)系實(shí)際、密切聯(lián)系群眾、開展批評(píng)與自我批評(píng)、堅(jiān)持民主集中制等優(yōu)良傳統(tǒng)，提高黨內(nèi)政治生活的政治性、原則性、戰(zhàn)斗性，使黨內(nèi)政治生活真正起到教育改造提高黨員、干部的作用，使嚴(yán)肅的黨內(nèi)生活成為鍛煉黨性、提高思想覺悟的熔爐。

二是強(qiáng)化基層黨組織的政治責(zé)任?；鶎狱h組織要緊緊圍繞黨的主要任務(wù)和中心工作，增強(qiáng)政治自覺和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。不折不扣地貫徹黨的理論和路線方針政策，不搞各自為政、自行其是。要更好發(fā)揮推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用，為黨的各項(xiàng)任務(wù)在基層落實(shí)提供組織保證。要適應(yīng)改革新要求，提高自身治理能力，做好宣傳引導(dǎo)、解疑釋惑、化解矛盾等工作，集聚正能量，消解負(fù)能量，把黨的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理服務(wù)優(yōu)勢(shì)，確保改革任務(wù)落實(shí)。

三是強(qiáng)化基層黨組織的思想引導(dǎo)和價(jià)值引領(lǐng)。當(dāng)前，黨在社會(huì)基層的領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生了明顯的變化，已經(jīng)由過去主要以組織人事關(guān)系和行政權(quán)力為依托的領(lǐng)導(dǎo)方式，向更多地體現(xiàn)為思想領(lǐng)導(dǎo)和黨組織及其黨員先鋒模范作用的影響轉(zhuǎn)變。

突出政治功能的引領(lǐng)作用，要抓好思想引導(dǎo)和價(jià)值引領(lǐng)，堅(jiān)持不懈地用馬克思主義理論特別是黨的創(chuàng)新理論武裝基層黨員群眾，引領(lǐng)和凝聚各類“兩新”組織和社會(huì)基層組織，引導(dǎo)干部群眾增強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的政治認(rèn)同和思想認(rèn)同。

四是強(qiáng)化對(duì)各類社會(huì)組織的整合協(xié)調(diào)。要打破基層黨組織“內(nèi)部循環(huán)”的組織模式，強(qiáng)化社會(huì)整合的組織協(xié)調(diào)功能。要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，以區(qū)域化黨建為重要平臺(tái)，強(qiáng)化黨組織在各種組織中的核心作用，把黨在基層的政治、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理、服務(wù)優(yōu)勢(shì)，帶領(lǐng)引導(dǎo)社會(huì)各方面力量積極有序參與，確?；鶎又卫淼恼_方向，形成強(qiáng)大治理合力。要充分發(fā)揮基層黨組織的組織協(xié)調(diào)功能，積極整合各方面的力量和資源，依托帶動(dòng)自治組織和社會(huì)組織加強(qiáng)對(duì)各類人群的聯(lián)系和服務(wù)，充分發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在表達(dá)利益、反映訴求、協(xié)調(diào)矛盾、維護(hù)穩(wěn)定等方面的重要作用，在服務(wù)中體現(xiàn)黨的政治優(yōu)勢(shì)。

五是加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作。發(fā)揮基層黨組織的政治功能，就要增強(qiáng)聯(lián)系服務(wù)群眾的緊密性?；鶎狱h組織處在一線，廣泛分布在黨員和群眾中間，聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、教育群眾、凝聚群眾的任務(wù)更直接、更具體、更聚焦、更緊要。在服務(wù)群眾、做群眾工作過程中，要改變基層社區(qū)黨組織傳統(tǒng)的工作理念和方式，在服務(wù)黨員、群眾中了解人，在發(fā)揮黨員、群眾作用過程中凝聚人。通過細(xì)致的思想政治工作，充分了解群眾的訴求；在解決實(shí)際問題過程中，充分體現(xiàn)群眾的意志，把群眾積極性充分調(diào)動(dòng)起來，在聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾中傳播黨的聲音、宣傳黨的政策、落實(shí)黨的要求，增強(qiáng)黨員的歸屬感和群眾的向心力。

（責(zé)任編輯 陶柏康）