文/鄭 衛(wèi)

城鎮(zhèn)化不是趕鴨子“農(nóng)轉(zhuǎn)城”需放慢腳步

文/鄭 衛(wèi)

時(shí)隔37年中央城市工作會(huì)議的再度召開(kāi)，體現(xiàn)了我國(guó)決策層對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新判斷和新思路。這兩年來(lái)，新常態(tài)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、供給側(cè)革命等提法的出臺(tái)，清晰地預(yù)示著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的變革期。在這個(gè)歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我們突然發(fā)現(xiàn)，過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)是如此緊密地關(guān)聯(lián)在一起。所謂“前事不忘后事之師”，適當(dāng)放慢腳步，對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)做些總結(jié)，是極有裨益的。

第一，走出高城鎮(zhèn)化焦慮癥

近十余年來(lái)，對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的追求，一直是政府重要的施政目標(biāo)。無(wú)論在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，抑或眼下的經(jīng)濟(jì)下行期，在許多政府官員眼里，城鎮(zhèn)化顯然已經(jīng)成為包治百病的靈丹妙藥。由此引發(fā)的對(duì)城鎮(zhèn)化率的渴求，在很大程度上扭曲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化之間的因果關(guān)系，產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的問(wèn)題，也才有了對(duì)人的城鎮(zhèn)化的重視。

但是，如果對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的自然歷史過(guò)程內(nèi)涵沒(méi)有很好理解的話，那么，無(wú)論是先前風(fēng)行的土地城鎮(zhèn)化，還是目前提倡的人的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化就只會(huì)退化為一種推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具。

從作為自然歷史過(guò)程的城鎮(zhèn)化發(fā)展而言，城鎮(zhèn)化就是一個(gè)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口的空間集聚過(guò)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程之間的因果關(guān)系是一目了然的。當(dāng)然，正如生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的關(guān)系一樣，后者對(duì)前者也有反作用。期望通過(guò)城鎮(zhèn)化來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求本無(wú)可厚非，但是，過(guò)于夸大城鎮(zhèn)化的反作用，過(guò)于執(zhí)著于城鎮(zhèn)化率提高的做法，就走向了事物的反面。這就是土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化，以至于許多地方的城鎮(zhèn)化成為一碗夾生飯的重要根源。

在這個(gè)問(wèn)題上，法國(guó)的歷史可資借鑒。在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家中，從工業(yè)革命后城鎮(zhèn)化進(jìn)程啟動(dòng)到城鎮(zhèn)化初步實(shí)現(xiàn)（城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%），英國(guó)用了近90年，美國(guó)用了近100年，法國(guó)則用了近130年時(shí)間，時(shí)間跨度是最長(zhǎng)的，而且其初步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的時(shí)間也是最晚的（1931年），比英國(guó)（1851年）要整整晚了80年。法國(guó)城鎮(zhèn)化這種細(xì)水長(zhǎng)流的發(fā)展態(tài)勢(shì)，與其漸進(jìn)的工業(yè)化發(fā)展模式、工農(nóng)業(yè)平衡發(fā)展的格局、小農(nóng)土地為主的土地所有制結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的小土地耕作方式以及人口的緩慢增長(zhǎng)等因素是直接相關(guān)的，法國(guó)政府并未因此患上焦慮癥，而且，緩慢的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也不妨礙法國(guó)一直位居資本主義強(qiáng)國(guó)之列。

第二，破除城鎮(zhèn)化滯后論

另一個(gè)尚需厘清的問(wèn)題是城鎮(zhèn)化滯后論，這是追求城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的又一重要理由。

一種較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為目前城鎮(zhèn)化滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，依據(jù)就是城鎮(zhèn)化率低于工業(yè)化率。其實(shí)，城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口的空間集聚，第二產(chǎn)業(yè)只是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的組成部分，究竟有多少代表性是值得商榷的。更何況，城鎮(zhèn)化率是人口指標(biāo)，工業(yè)化率是產(chǎn)值指標(biāo)，在邏輯上兩者根本就不存在嚴(yán)格的等價(jià)關(guān)系，并不是多少數(shù)值的工業(yè)化率一定要對(duì)應(yīng)相同數(shù)值的城鎮(zhèn)化率。

從發(fā)展軌跡分析，一國(guó)的城鎮(zhèn)化曲線是一條稍被拉平的“S”形曲線，而第二產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化模式中則表現(xiàn)為一條較平坦的拱形曲線，兩者也不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。至于對(duì)具體的地方政府而言，由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性，其城鎮(zhèn)化曲線都不一定表現(xiàn)為“S”形曲線，更遑論這種城鎮(zhèn)化滯后論有多少理論指導(dǎo)價(jià)值了。

關(guān)于城鎮(zhèn)化是否滯后這一問(wèn)題，應(yīng)該回歸到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的框架體系下進(jìn)行分析。城鎮(zhèn)化進(jìn)程，關(guān)鍵取決于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，取決于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的核心在于市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，所以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其對(duì)非農(nóng)勞動(dòng)力的吸納，歸根到底，還是市場(chǎng)行為。2008年金融危機(jī)下的民工返鄉(xiāng)潮，就是對(duì)這種市場(chǎng)行為的最好詮釋。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的因果關(guān)系，可以說(shuō)，城鎮(zhèn)化滯后論的立論依據(jù)是不充分的。作為資源主要掌控者的強(qiáng)勢(shì)政府，我國(guó)政府更需要做的是劃清政府和市場(chǎng)的邊界，約束自己的干預(yù)沖動(dòng)，謹(jǐn)慎地用好自己手中的權(quán)力，而不是通過(guò)扭曲資源配置的方式強(qiáng)行提高城鎮(zhèn)化率。

第三，提供服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)能力

目前，工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化面臨著兩難困境。一方面，產(chǎn)能過(guò)剩，加上勞動(dòng)力成本急劇上升，形成強(qiáng)大的倒逼機(jī)制，企業(yè)或是減員增效，或者嘗試機(jī)器換人，抑或謀求從中國(guó)制造向中國(guó)智造轉(zhuǎn)型升級(jí)，這都使得第二產(chǎn)業(yè)對(duì)非農(nóng)勞動(dòng)力的吸納能力急劇削弱，我們甚至無(wú)法排除未來(lái)出現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口大幅減少的可能性。另一方面，城鎮(zhèn)化率的提高又需要進(jìn)一步提高吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力。

在這種背景下，重視服務(wù)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力吸納能力的觀點(diǎn)得到社會(huì)各界的重視。早在1940年，科林·克拉克就寫(xiě)道：“從威廉·配第爵士時(shí)代到現(xiàn)在，勞動(dòng)人口從基本生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)的過(guò)程一直在繼續(xù)，也許還要繼續(xù)幾個(gè)世紀(jì)”，“我們從能得到的事實(shí)中十分小心地概括出的道理表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的伴隨現(xiàn)象是勞動(dòng)人口從農(nóng)業(yè)到制造業(yè)，再?gòu)闹圃鞓I(yè)到商業(yè)和服務(wù)業(yè)的活動(dòng)。”這個(gè)結(jié)論也被稱為“配第一克拉克”定理。但是，從英國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，服務(wù)業(yè)對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要性，至少對(duì)城鎮(zhèn)化率提高的作用，是需要重新評(píng)估的。

我們需要重新審視服務(wù)業(yè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)系。現(xiàn)階段，勞動(dòng)力素質(zhì)不高是制約服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)能力的重要瓶頸，城市保姆市場(chǎng)的困境就是鮮明的例子。一方面，好保姆一人難求；另一方面，許多保姆工作狀態(tài)極不穩(wěn)定。有效突破這一瓶頸的關(guān)鍵，套用目前時(shí)髦的話語(yǔ)，是需要從供給端著手改革，通過(guò)提高服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的勞動(dòng)素質(zhì)來(lái)拓展服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)的容量。

第四，重構(gòu)城市住房保障體系

日前看到一則新聞，說(shuō)是在第十三屆中國(guó)財(cái)經(jīng)風(fēng)云榜暨第六屆地產(chǎn)金融創(chuàng)新峰會(huì)上，與會(huì)嘉賓認(rèn)為鼓勵(lì)農(nóng)民工市民化是化解中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)庫(kù)存問(wèn)題的一個(gè)重要對(duì)策。說(shuō)白了，這就是希望農(nóng)民工在城市買(mǎi)房。且不論農(nóng)民工是否有經(jīng)濟(jì)能力消化這么多的住宅，也不論這些住宅究竟有多少真正價(jià)值，至少農(nóng)民工成為房地產(chǎn)市場(chǎng)救世主的角色轉(zhuǎn)換一時(shí)讓人回不過(guò)神來(lái)。

這則新聞的背后反映了一個(gè)極其尷尬的問(wèn)題，就是我們對(duì)城市住房保障體系的長(zhǎng)期忽視。從1994年中國(guó)市場(chǎng)化住房制度改革真正啟動(dòng)以來(lái)，政府在城市住房保障方面是有所缺位的。在高度市場(chǎng)化的城市住房體系建立過(guò)程中，城市住房保障問(wèn)題一直未得到真正的重視。我們不否認(rèn)城中村租賃房在解決進(jìn)城農(nóng)民工住房問(wèn)題上的重要作用，但是這并不能成為政府在該問(wèn)題上消極無(wú)為的借口，這種做法只能作為一定歷史時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)。

筆者曾指導(dǎo)學(xué)生對(duì)城中村租賃房問(wèn)題做過(guò)實(shí)地調(diào)研，對(duì)其普遍存在的消防、通風(fēng)、日照等問(wèn)題有過(guò)親身的體驗(yàn)。即便目前我們還必須依賴這種住房保障方式，政府也有義務(wù)通過(guò)必要的改造或監(jiān)管等方式介入這一領(lǐng)域?；蛟S，正如一些學(xué)者所擔(dān)憂的，這些行為會(huì)進(jìn)一步提高房租，產(chǎn)生新的租房難問(wèn)題。但是，如果這種住房保障方式是以健康乃至生命作代價(jià)的話，那么，政府有什么監(jiān)管缺位的理由？更何況，在政府財(cái)政日益寬裕的今天，難道就不能通過(guò)大力建設(shè)公租房、廉租房等方式增加租賃房的供給？

住房問(wèn)題是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一個(gè)重要問(wèn)題，建立有效的城市住房保障體系是推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該得到全社會(huì)的關(guān)注。同時(shí)，也希望視房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)就是城市住房政策的笑話不再重演。

（作者介紹：鄭衛(wèi)，浙江大學(xué)區(qū)域與城市規(guī)劃系）