張雷生

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關(guān)于韓國政府智庫建設(shè)的研究

張雷生

韓國政府智庫存在部處監(jiān)督和統(tǒng)制導(dǎo)致獨(dú)立性不足、部處利己主義及重復(fù)研究現(xiàn)象嚴(yán)重、優(yōu)秀研究人員流失帶來競爭力弱化、高層政策決定者對智庫的研究結(jié)果和建議不重視等突出問題。為此，建議強(qiáng)化政府智庫的獨(dú)立性，減少相關(guān)部門的利己主義和重復(fù)研究，吸引和留住優(yōu)秀研究人員，提升智庫自身的核心競爭力，喚起高層政策決定者重視并充分利用智庫的研究結(jié)果和建議，強(qiáng)化及開發(fā)智庫的評價(jià)體系指標(biāo)。

韓國政府智庫國策研究機(jī)關(guān)研究會(huì)體系

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)要求“加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。2013年4月，習(xí)近平總書記提出建設(shè) “中國特色新型智庫”，將智庫發(fā)展視為國家軟實(shí)力的重要組成部分并提升到國家戰(zhàn)略的高度。據(jù)2013年底由上海社會(huì)科學(xué)院智庫研究中心發(fā)布的《中國智庫報(bào)告》，改革開放30多年來，我國基本上形成了以黨政軍智庫為主，黨政軍智庫和社會(huì)科學(xué)院、高校智庫、民間智庫等多種智庫類型共同發(fā)展的繁榮局面，各類智庫對政策形成的影響力愈加顯現(xiàn)，專業(yè)知識與決策機(jī)制的結(jié)合更為緊密，中國特色決策咨詢體制和公共政策形成機(jī)制已經(jīng)基本建立*趙婀娜：《聚焦中國特色新型智庫建設(shè)：中國智庫迎來春天》，《人民日報(bào)》2014年7月24日第17版。。

韓國作為我國的近鄰，與我國有著相同的文化和歷史淵源，另外在價(jià)值觀、思維方式以及哲學(xué)觀等諸多方面也有著很大的相似性。作為一個(gè)新興發(fā)達(dá)國家，歷屆韓國政府都高度重視政府智庫建設(shè)，在借鑒和學(xué)習(xí)歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上結(jié)合本國社會(huì)發(fā)展實(shí)際，不斷完善法律及各項(xiàng)規(guī)章制度，逐漸形成了目前富有自身特色的智庫體系。高水平政府智庫對韓國的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)，學(xué)習(xí)和研究韓國政府智庫建設(shè)和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)對我國的高水平智庫建設(shè)提供積極參考。

一、韓國政府智庫發(fā)展歷程

韓國經(jīng)歷了不同于發(fā)達(dá)國家的獨(dú)特的智庫發(fā)展歷程。為了理解韓國智庫建設(shè)的特殊性，需要深入分析其歷史變遷過程，本文將其劃分為三足鼎立階段、群雄逐鹿階段、地方自治階段、合并階段及精簡壓縮階段。

(一)政府智庫市場“三足鼎立”階段

韓國的國家發(fā)展嚴(yán)格意義上來講始于20世紀(jì)60年代初，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件非常惡劣，1960年人均GNP79美元，經(jīng)濟(jì)增長率僅為1.1%。在這樣的環(huán)境下，必須樹立國家開發(fā)戰(zhàn)略，其間提出的“不均衡生長模型”描繪了國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略遠(yuǎn)景藍(lán)圖，在此基礎(chǔ)上采取了以輸出為中心的政府主導(dǎo)重化工業(yè)集中培育戰(zhàn)略，迫切需要設(shè)立能夠把國家優(yōu)秀人才集中起來進(jìn)行協(xié)同作業(yè)的智庫來制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。基于國家發(fā)展客觀需求，最早從科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域開始創(chuàng)建政府智庫。當(dāng)時(shí)為了提高韓國落后的科學(xué)技術(shù)水平，激活和拉動(dòng)研發(fā)(R&D)投資，政府先后設(shè)立了科學(xué)技術(shù)信息研究院(1962年)和科學(xué)技術(shù)研究院(1966年)，其宗旨和出發(fā)點(diǎn)是為國家長期發(fā)展開發(fā)政策應(yīng)對方案。1971年，設(shè)立了社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域智庫韓國開發(fā)研究院(Korea Development Institute，KDI)。*[韓]柳逸昊：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展和智庫：智庫和國家競爭力》，樂南出版社2003年版，第55～95頁。

智庫設(shè)立時(shí)國家經(jīng)濟(jì)狀況以及研究環(huán)境和條件都非常惡劣，因此需要政府拿出專門預(yù)算來建設(shè)和運(yùn)營，這正是具有官方背景的智庫無法實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性和客觀性的主要原因。由于需要國政最高責(zé)任者強(qiáng)有力的積極支援扶持，院長需要隨時(shí)接受總統(tǒng)的單獨(dú)召見，才能真正意義上發(fā)揮其作為決策智庫的重要作用。這三個(gè)智庫設(shè)立之初，雖然計(jì)劃依照美國布魯金斯研究所的模式來運(yùn)營，然而當(dāng)時(shí)特殊的時(shí)代背景決定了只能采取強(qiáng)有力的政府支援扶持和監(jiān)督同時(shí)作用的獨(dú)特的韓國型智庫運(yùn)營模式。

值得指出的是，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域智庫鼻祖的韓國開發(fā)研究院設(shè)立之初，得到了最高統(tǒng)帥者強(qiáng)有力的支援扶持，克服了國家統(tǒng)計(jì)資料不充分的實(shí)際困難，完成了構(gòu)建年度經(jīng)濟(jì)預(yù)測模型等任務(wù)，使得韓國經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)了計(jì)量化，接下來先后開發(fā)出多部門產(chǎn)業(yè)相關(guān)分析模型(1973年)、年度中期經(jīng)濟(jì)預(yù)測模型(1977年)及各季度分期經(jīng)濟(jì)動(dòng)向分析模型(1978年)，對促進(jìn)韓國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。KDI在參與制訂經(jīng)濟(jì)開發(fā)5年規(guī)劃方面也取得了一系列成果，獲得了政府和社會(huì)各界的普遍認(rèn)可，還在國民年金、健康保險(xiǎn)(醫(yī)療保險(xiǎn))、最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度、勞動(dòng)雇傭保險(xiǎn)、住宅問題、環(huán)境保護(hù)及勞動(dòng)問題等社會(huì)開發(fā)領(lǐng)域積累了豐富的研究成果。*[韓]柳逸昊：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展和智庫：智庫和國家競爭力》，樂南出版社2003年版，第55～95頁該時(shí)期政府智庫市場屬于科學(xué)技術(shù)信息研究院、科學(xué)技術(shù)研究院和韓國開發(fā)研究院三足鼎立時(shí)代。

(二)政府智庫市場“群雄逐鹿”階段

20世紀(jì)80年代，韓國智庫市場迎來了各經(jīng)濟(jì)部處設(shè)立下屬智庫的競爭階段。民間企業(yè)作為政府智庫市場的補(bǔ)充者或競爭者紛紛參與了進(jìn)來；進(jìn)入90年代初期，非經(jīng)濟(jì)部處開始針對經(jīng)濟(jì)部處設(shè)立智庫的舉措做出強(qiáng)有力的應(yīng)對，開始加速占有政府智庫市場份額和話語權(quán)。隨著地方自治制度的引入，以各廣域自治團(tuán)體為中心的地方自治團(tuán)體參與的政府智庫市場競爭變得越發(fā)激烈和白熱化。以中央部處下屬的國策研究機(jī)關(guān)、韓國金融研究院等以及民間團(tuán)體設(shè)立的研究機(jī)構(gòu)、民間大企業(yè)財(cái)團(tuán)設(shè)立的研究機(jī)關(guān)、地方自治團(tuán)體設(shè)立的研究機(jī)關(guān)等為代表，迎來了韓國智庫市場“群雄逐鹿”時(shí)代。該時(shí)期還可再細(xì)化為以下三個(gè)子階段：

首先是經(jīng)濟(jì)部處的競爭階段(70年代后半期)。進(jìn)入70年代中后期，經(jīng)濟(jì)企劃院下屬的其它經(jīng)濟(jì)部處開始以非常積極的態(tài)度設(shè)立下屬國策研究機(jī)關(guān)。譬如，商工部設(shè)立了國際經(jīng)濟(jì)研究院(現(xiàn)產(chǎn)業(yè)研究院)(1977年)，農(nóng)林部設(shè)立了韓國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究院(1977年)，建設(shè)部設(shè)立了國土開發(fā)研究院(現(xiàn)國土研究院)(1977年)。屆時(shí)，韓國的政府智庫體系構(gòu)成實(shí)現(xiàn)了由“三足鼎立”向“諸侯群起”的轉(zhuǎn)換。這幾家智庫機(jī)構(gòu)都有獨(dú)立的設(shè)立法做保障，盡管設(shè)立的獨(dú)立理事會(huì)規(guī)模較小，但已從有關(guān)部處剝離而實(shí)現(xiàn)了完全獲得認(rèn)可的獨(dú)立性。從設(shè)立初期開始，有關(guān)部處通過文件或派遣公務(wù)員等形式對研究院予以干涉，基于高水平的研究成果需要相關(guān)部處的統(tǒng)計(jì)資料來支援扶持的實(shí)際，智庫慢慢變成了這些部處的代言人和“門客”。*[韓]鄭許煥：《轉(zhuǎn)動(dòng)世界的美國的智庫》，圖書出版社1997年版，第24頁。

其次是民間企業(yè)躋身參與智庫市場階段(80年代)。進(jìn)入80年代中期，各企業(yè)財(cái)團(tuán)紛紛設(shè)立下屬研究所的民間智庫。從1984年設(shè)立大宇經(jīng)濟(jì)研究所開始，三星經(jīng)濟(jì)研究所、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)研究院、LG經(jīng)濟(jì)研究院相繼于1986年設(shè)立，至此，韓國四大企業(yè)財(cái)團(tuán)完全拉開了設(shè)立智庫的大門。與此同時(shí)，以資本市場為研究目標(biāo)的韓信經(jīng)濟(jì)研究所*現(xiàn)改稱為“東源經(jīng)濟(jì)研究所”。也開始發(fā)勢，相繼設(shè)立了10余個(gè)民間企業(yè)智庫；政府各部處也紛紛躋身智庫建設(shè)的行列，從80年代后期開始，經(jīng)濟(jì)部處陸續(xù)建成了能源經(jīng)濟(jì)研究院(1986年，動(dòng)力資源部)、交通開發(fā)研究院(1987年，交通部)、通信開發(fā)研究院即現(xiàn)行的信息通信政策研究院(1988年，商工部)、勞動(dòng)研究院(1988年，勞動(dòng)部)、對外經(jīng)濟(jì)政策研究院和國民經(jīng)濟(jì)制度研究院(1989年，經(jīng)濟(jì)企劃院)、韓國金融研究院和韓國租稅研究院(1991年，1992年，金融聯(lián)合會(huì))等。

再次是非經(jīng)濟(jì)部處政府智庫的發(fā)勢階段(90年代初)。面對經(jīng)濟(jì)部處紛紛設(shè)立下屬研究所的現(xiàn)狀，各非經(jīng)濟(jì)部處也紛紛加快了設(shè)立下屬研究所的步伐。教育部在KDI成立1年后的1972年，迅速設(shè)立了教育開發(fā)研究院，此后國防研究院(1979年，國防部)、青少年開發(fā)院(1989年，文化觀光部)、法制研究院和女性開發(fā)院(1990年，1991年，法制處)、統(tǒng)一研究院(1991年，外務(wù)部)、行政研究院(1991年，總務(wù)處)、刑事政策研究院(1991年，法務(wù)部)、環(huán)境政策及評價(jià)研究院(1992年，環(huán)境部)等部處下屬研究院如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。韓國智庫市場進(jìn)入了“群雄逐鹿”時(shí)代。

(三)地方自治團(tuán)體進(jìn)入政府智庫市場階段

韓國于1992年前后正式引入了團(tuán)體長和議會(huì)構(gòu)成的地方自治制度。從地方自治團(tuán)體長通過直選方式當(dāng)選開始，團(tuán)體長尤其是廣域自治團(tuán)體的團(tuán)體長為了制定符合地方自治實(shí)際需要的地方政策，逐步認(rèn)識到智庫的重要性和必要性，不甘再當(dāng)政府智庫市場的局外人士，紛紛躋身政府智庫市場。各地方自治團(tuán)體相繼設(shè)立了光州全南發(fā)展研究院(1991年)、市政開發(fā)研究院(1992年，首爾)、釜山發(fā)展研究院(1992年，釜山)、全北經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究院(1992年)、慶南發(fā)展研究院(1992年)、江源發(fā)展研究院(1993年)、京畿開發(fā)研究院(1994年)、忠南發(fā)展研究院(1995年)，仁川發(fā)展研究院(1995年)等智庫。

進(jìn)入90年代，韓國智庫市場已經(jīng)被中央經(jīng)濟(jì)部處、非經(jīng)濟(jì)部處、民間企業(yè)、地方自治團(tuán)體等多樣化的智庫設(shè)立主體占據(jù)，構(gòu)筑起了多元主體的智庫競爭市場。地方自治團(tuán)體的智庫設(shè)立趨勢并沒有停留在廣域自治團(tuán)體層面。進(jìn)入21世紀(jì)，基層自治團(tuán)體為了制定自身中長期發(fā)展規(guī)劃也紛紛開始設(shè)立基礎(chǔ)自治團(tuán)體智庫。譬如，京畿道龍仁市為了對市政現(xiàn)有的發(fā)展方案進(jìn)行系統(tǒng)性的研究和政策開發(fā)，于2004年和江南大學(xué)共同設(shè)立了“龍仁發(fā)展研究中心”。為了實(shí)施都市發(fā)展推進(jìn)戰(zhàn)略和政策，研究都市化的交通、環(huán)境發(fā)展方案，制定都市發(fā)展中長期規(guī)劃等業(yè)務(wù)成為基層自治團(tuán)體智庫的主要職責(zé)。類似于京畿道龍仁市，各基礎(chǔ)自治團(tuán)體設(shè)立自身智庫的現(xiàn)象得以持續(xù)和蔓延。

(四)國務(wù)總理室合并研究會(huì)體制階段

從90年代中期開始，社會(huì)公眾對研究結(jié)果質(zhì)量的提升與政府智庫數(shù)增加比例不同步，導(dǎo)致政府壟斷智庫市場的地位開始動(dòng)搖。盡管政府智庫對提高各部處的政策品質(zhì)功勞不小，但多數(shù)智庫未能達(dá)成當(dāng)初通過競爭及協(xié)作的協(xié)同效果，重復(fù)研究以及代表各部處利益的利己主義性質(zhì)的研究，各部處過度監(jiān)管而導(dǎo)致的研究院士氣低下、運(yùn)營僵化和官僚主義等問題開始顯露出來，社會(huì)各界開始轉(zhuǎn)向批評智庫濫設(shè)。官僚主義泛濫導(dǎo)致政府效率低下、經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部問題叢生、外匯儲(chǔ)備管理松散等問題錯(cuò)綜交織到一起，導(dǎo)致了亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)。由此帶來的社會(huì)整體大改造背景下，包括政府智庫在內(nèi)的全體公共部門開始掀起了改革的颶風(fēng)，1998年國策研究機(jī)關(guān)開始了大規(guī)模的整頓工作。在參考德國的馬克思·普朗克研究會(huì)模式的基礎(chǔ)上，韓國開始廢止個(gè)別研究院法，合并所有政府部處下屬研究機(jī)關(guān)，轉(zhuǎn)換為新型“研究會(huì)體系”。

政府于1999年設(shè)立政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)，通過支援扶持及系統(tǒng)性的管理和經(jīng)營，構(gòu)筑起合理的國家研究體系，并基于政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)經(jīng)營合理化與發(fā)展的目的，制定和頒布實(shí)施了《政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)等的設(shè)立運(yùn)營及培育相關(guān)法律》。該法的頒布實(shí)施使得韓國國策研究機(jī)關(guān)變成了42家，個(gè)別研究機(jī)構(gòu)從隸屬于各個(gè)部處向隸屬于國務(wù)總理室管轄的5個(gè)研究會(huì)轉(zhuǎn)變(基礎(chǔ)技術(shù)研究會(huì)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究會(huì)、公共技術(shù)研究會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究會(huì)、人文社會(huì)研究會(huì))。新的合并體系旨在減少部處下屬研究機(jī)關(guān)體系最核心的問題，即部處利己主義和重復(fù)研究。因此，將與削弱部處利己主義相關(guān)的預(yù)算、人力、組織及研究課題等全都移交給了研究會(huì)獨(dú)立理事會(huì)；監(jiān)督機(jī)構(gòu)從個(gè)別部處移交給了國務(wù)總理室；針對存在的重復(fù)研究問題開始施行單一研究會(huì)事先審查制度，原則上杜絕重復(fù)研究帶來的浪費(fèi)現(xiàn)象。這種新型體系帶來了人員、組織、預(yù)算等全面精簡，各研究院院長產(chǎn)生辦法也由原來有關(guān)部處單獨(dú)任命向公開競爭方式轉(zhuǎn)變。

(五)研究會(huì)精簡壓縮階段

新引入的國務(wù)總理室下屬5個(gè)研究會(huì)的體系盡管可以很大程度上實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的設(shè)立宗旨，然而，如何盤活和應(yīng)用各研究機(jī)關(guān)間的協(xié)同研究，落實(shí)對于研究機(jī)關(guān)的支援扶持、管理機(jī)能等方面顯露出部分問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究會(huì)和人文社會(huì)研究會(huì)兩者缺乏相互協(xié)同研究尤為突出，2005年7月將兩個(gè)研究會(huì)整合為“經(jīng)濟(jì)人文社會(huì)研究會(huì)”，從而使得智庫體系縮減為隸屬于4個(gè)研究會(huì)?！堆芯繖C(jī)構(gòu)合并法》的部分修訂為經(jīng)營成果突出的院長連任提供了依據(jù)，同時(shí)還包含了諸如經(jīng)濟(jì)人文社會(huì)研究會(huì)理事長的非常任化、研究會(huì)理事長的公開招聘、研究會(huì)理事成員規(guī)模的擴(kuò)大、研究會(huì)評價(jià)結(jié)果向國會(huì)常委會(huì)報(bào)告的義務(wù)化、交通開發(fā)研究院名稱變更*現(xiàn)改稱為“韓國交通研究院”。等諸多內(nèi)容舉措。

目前，韓國的政府部門智庫按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以分為各種類型，按照預(yù)算方式進(jìn)行分類，大致可以分為“捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)”及“非捐贈(zèng)研究機(jī)構(gòu)”兩大類。*經(jīng)濟(jì)人文社會(huì)研究會(huì)：《捐贈(zèng)(研)法施行令》，《研究會(huì)章程及所管研究機(jī)關(guān)章程集》，2005年，第22頁。其中，捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)指的是國務(wù)總理室下屬的4個(gè)研究會(huì)下屬的42家國策研究機(jī)關(guān)及其他捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)所組成的國防研究院、國防科學(xué)研究所、原子能研究所、國立癌癥中心等智庫機(jī)構(gòu)；非捐贈(zèng)研究機(jī)構(gòu)指的是各部處下屬的智庫機(jī)構(gòu)，包括財(cái)經(jīng)部的韓國消費(fèi)者保護(hù)院、外交通商部的韓國國際協(xié)力團(tuán)和在外同胞財(cái)團(tuán)、教育部下屬的學(xué)術(shù)振興財(cái)團(tuán)、教育學(xué)術(shù)信息院及韓國學(xué)中央研究院等；產(chǎn)業(yè)資源部下屬的能源管理工團(tuán)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)評價(jià)院以及陶瓷業(yè)技術(shù)院；勞動(dòng)部下屬的韓國產(chǎn)業(yè)人力工團(tuán)，學(xué)校法人技能大學(xué)、韓國技術(shù)教育大學(xué)以及勞動(dòng)教育院；環(huán)境部下屬的環(huán)境管理工團(tuán)、韓國資源再生公社、國立公園管理工團(tuán)；建設(shè)交通部下屬的設(shè)施安全技術(shù)工團(tuán)、鐵道設(shè)施工團(tuán)、交通安全工團(tuán)；農(nóng)林部下屬的農(nóng)林技術(shù)管理中心中心；科學(xué)技術(shù)部下屬的科學(xué)財(cái)團(tuán)、科學(xué)技術(shù)院、高等科學(xué)院、光州科學(xué)技術(shù)院、原子能安全技術(shù)院、科學(xué)技術(shù)企劃評價(jià)院以及國家原子能管理治理所；保健福祉部下屬的保健產(chǎn)業(yè)振興院等。

二、政府部門智庫狀況及存在的問題分析

現(xiàn)在韓國政府部門智庫包括經(jīng)濟(jì)人文社會(huì)研究會(huì)、基礎(chǔ)技術(shù)研究會(huì)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究會(huì)及公共技術(shù)研究會(huì)4個(gè)研究會(huì)下屬的42家智庫。下面將按照這些智庫的設(shè)立時(shí)期及目的、主體、研究人力及預(yù)算規(guī)模和大學(xué)附屬研究所等方面，對韓國政府部門智庫及其運(yùn)營狀況進(jìn)行有效客觀的分類比較分析。

(一)設(shè)立時(shí)期及目的分析

韓國的智庫源于20世紀(jì)60年代，從科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域開始設(shè)立，逐漸擴(kuò)展到其他領(lǐng)域。1962年設(shè)立了科學(xué)技術(shù)信息研究院，1966年設(shè)立了科學(xué)技術(shù)研究院，此后，政府部門的智庫持續(xù)增加。按照設(shè)立時(shí)期進(jìn)行分析，20世紀(jì)60年代僅有2個(gè)，20世紀(jì)70年代設(shè)立11個(gè)，20世紀(jì)80年代設(shè)立15個(gè)，20世紀(jì)90年代設(shè)立14個(gè)，截至目前一共有42家智庫。按照設(shè)立時(shí)期和智庫管理主體對于智庫設(shè)立領(lǐng)域趨勢進(jìn)行交叉分析顯示，20世紀(jì)90年代非常明顯的特征是人文社會(huì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域智庫的數(shù)量快速增加，而基礎(chǔ)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)及公共技術(shù)領(lǐng)域的智庫數(shù)量卻相對呈現(xiàn)出萎縮的態(tài)勢?？茖W(xué)技術(shù)領(lǐng)域智庫的退潮和政策研究領(lǐng)域智庫的上升非常具有啟發(fā)性。

表1　韓國政府部門智庫設(shè)立時(shí)期及其目的和性質(zhì)

注：根據(jù)各個(gè)智庫機(jī)構(gòu)網(wǎng)站介紹編譯歸納整理制作而成。

政府部門智庫的設(shè)立目的大部分是支援扶持有關(guān)部處政策開發(fā)研究，因此，智庫設(shè)立的目的大多是滿足有關(guān)部處的政策需要，科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域智庫主要是作為各領(lǐng)域的研發(fā)(R&D)機(jī)構(gòu)而設(shè)立的，可以稱其為在大學(xué)研究條件不充分時(shí)期所設(shè)立的具有韓國特色的智庫。按照設(shè)立時(shí)期還可以看出這些智庫的設(shè)立目的也各不相同。20世紀(jì)60年代強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)作為國家發(fā)展的中堅(jiān)力量的“科學(xué)立國”，20世紀(jì)70年代設(shè)立了產(chǎn)業(yè)中心的智庫，20世紀(jì)80年代設(shè)立了眾多技術(shù)中心的智庫，到90年代則設(shè)立了多家政策中心的智庫以解決多樣的社會(huì)問題。當(dāng)自生性質(zhì)的智庫不能以民間為中心而設(shè)立時(shí)，就需要轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下解決時(shí)代性國家課題和反映國家領(lǐng)導(dǎo)人的政策愿景為中心的智庫發(fā)展模式。*Abelson，D.E.：Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes，Montreal：McGill-Queen’s University Press，2002，pp.117-118.

(二)設(shè)立主體分析

政府部門智庫是韓國智庫的形態(tài)，因此其設(shè)立主體全部都是政府。但在金大中政府以前，各中央部處對43個(gè)研究機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)有關(guān)部處所需要的研究課題。因此，中央政府部處扮演著設(shè)立主體的角色。1999年金大中政府將國策研究機(jī)構(gòu)移轉(zhuǎn)至國務(wù)總理室予以合并，歸屬于5個(gè)研究會(huì)。其中，人文社會(huì)研究會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究會(huì)、基礎(chǔ)技術(shù)研究會(huì)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究會(huì)、公共技術(shù)研究會(huì)等分別下屬9、14、4、7和9個(gè)研究院。*李源英：《21世紀(jì)知識經(jīng)濟(jì)社會(huì)和韓國的研究體系》，《產(chǎn)政研究》2001年第6期，第22～23頁。2005年7月，為了促進(jìn)和激活政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)間的協(xié)同研究，落實(shí)研究會(huì)對于研究機(jī)關(guān)支援扶持和管理機(jī)能，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究會(huì)和人文社會(huì)研究會(huì)合并為“經(jīng)濟(jì)人文社會(huì)研究會(huì)”。如表2所示，智庫的設(shè)立主體盡管是政府，但由個(gè)別政府部處主管、分散于各部處的研究院進(jìn)行合并，并將類似的機(jī)構(gòu)按照大的研究會(huì)進(jìn)行劃分設(shè)立?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)人文社會(huì)研究會(huì)下屬總計(jì)23家研究院，占全部智庫的54.7%。

表2　韓國政府部門智庫的設(shè)置狀況及變化趨勢*韓國國務(wù)總理企劃預(yù)算處：《政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)現(xiàn)狀》，韓知社，2005年，第3頁。

注：a. 2005年7月“經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究會(huì)”和“人文社會(huì)研究會(huì)”合并為“經(jīng)濟(jì)人文社會(huì)研究會(huì)”；

b. 2001年“產(chǎn)業(yè)技術(shù)信息院”和“研究開發(fā)信息中心”合并為“韓國科學(xué)技術(shù)信息院”。

韓國智庫的人員規(guī)?？偭吭黾硬簧趺黠@(從1996年的9600余名增加到2015年15000余名)，亞洲金融危機(jī)之后的1998年研究院人力規(guī)?？s減為8500余名，并且各智庫機(jī)構(gòu)的人力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出研究人力和技術(shù)職、行政職、技能職相比增加的趨勢。*韓國國務(wù)總理企劃預(yù)算處：《政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)現(xiàn)狀》，韓知社，2005年：第4～5頁。另外，研究院平均人力規(guī)模在200名左右，不過智庫規(guī)模隨著研究學(xué)科領(lǐng)域的不同，各研究院的人力規(guī)?？芍^千差萬別，和人文社會(huì)領(lǐng)域政策研究中心規(guī)模普遍較小相比，科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的研究機(jī)關(guān)不可避免地需要龐大的人力規(guī)模，人力規(guī)模最大的5個(gè)智庫依次是電子通信研究院、科學(xué)技術(shù)研究院、機(jī)械研究院、海洋研究院和韓國地質(zhì)資源研究院，其中韓國電子通信研究院有3925名人員；人力規(guī)模最小的5個(gè)智庫依次是法制研究院、行政研究院、青少年開發(fā)院、刑事政策研究院、韓醫(yī)學(xué)研究院，其中法制研究院僅有81名人員。最小規(guī)模智庫人力規(guī)模和最大智庫人員規(guī)模相差近50倍。造成這種狀況的原因和信息化社會(huì)的到來及韓國要建設(shè)成為信息技術(shù)強(qiáng)國的目標(biāo)相密切相關(guān)；另外由于各研究院不能自主挑選人才，一些研究院人員結(jié)構(gòu)和質(zhì)量不合理，甚至造成一些研究院很難真正意義上開展研究。

(三)研究人力及財(cái)力預(yù)算規(guī)模分析

政府部門智庫的預(yù)算規(guī)模和人力規(guī)模類似，各研究院差異迥然。預(yù)算規(guī)模最小的5個(gè)智庫為青少年開發(fā)院、法制研究院、刑事政策研究院、統(tǒng)一研究院及行政研究院，青少年開發(fā)院的預(yù)算規(guī)模僅為150億韓元左右；預(yù)算規(guī)模比較大的5個(gè)智庫為機(jī)械研究院、海洋研究院、科學(xué)技術(shù)研究院、航空宇宙研究院及電子通信研究院。預(yù)算規(guī)模最大的電子通信研究院其預(yù)算規(guī)模為14710億韓元，和青少年開發(fā)院相比，兩者相差98倍。政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)總預(yù)算約5兆6億韓元，其中，政府捐贈(zèng)金額約1兆9600億韓元，約占總預(yù)算的35%。 捐贈(zèng)金額比重由高向低依次是經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究會(huì)(64%)、人文社會(huì)研究會(huì)(51%)、基礎(chǔ)技術(shù)研究會(huì)(44%)、公共技術(shù)研究會(huì)(33%)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究會(huì)(24%)。

表3　政府部門智庫的人力及預(yù)算規(guī)模(2015年6月正規(guī)職員和預(yù)算為基準(zhǔn))　(單位：名，億韓元)

注：本表內(nèi)容根據(jù)各個(gè)智庫機(jī)構(gòu)網(wǎng)站介紹編譯歸納整理制作而成。

可見，科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域自身收入較高，研發(fā)(R&D)費(fèi)用占的比重和政策研究機(jī)構(gòu)相比較高?？茖W(xué)技術(shù)領(lǐng)域中應(yīng)用程度高的研究會(huì)其捐贈(zèng)金比重反倒比較低；外部橫向委托研究項(xiàng)目和課題以及經(jīng)費(fèi)根據(jù)學(xué)科領(lǐng)域的不同存在嚴(yán)重差異。科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的一些智庫主要通過相當(dāng)大規(guī)模和比重的橫向委托研究項(xiàng)目和課題以及經(jīng)費(fèi)來謀求自身發(fā)展，偏離了設(shè)立當(dāng)時(shí)的初衷。國策研究機(jī)關(guān)的支出結(jié)構(gòu)主要分為人頭費(fèi)和研究事業(yè)項(xiàng)目費(fèi)，亞洲金融危機(jī)以后持續(xù)向“小政府”方向改進(jìn)，人頭費(fèi)的比重占全部預(yù)算下降至35%左右；智庫機(jī)構(gòu)人頭費(fèi)比重由1996年的45.7%減少為2015年的32.5%而且還在逐年遞減。*韓國國務(wù)總理企劃預(yù)算處：《政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)現(xiàn)狀》，韓知社，2015年，第2～13頁。

概括而言，政府部門智庫存在如下幾個(gè)突出特點(diǎn)。首先，一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)是智庫設(shè)立主體性質(zhì)主要?dú)w屬于中央部處主導(dǎo)下設(shè)立的下屬機(jī)構(gòu)。設(shè)立時(shí)期主要集中于20世紀(jì)80年代和90年代，當(dāng)時(shí)政治上雖然開始推進(jìn)民主化進(jìn)程，但智庫設(shè)立的模式仍然無法擺脫中央集權(quán)的思維定勢。智庫的設(shè)立目的是以政策為中心。各智庫間的人力規(guī)模差異迥然，從事國家政策研究政策中心的人文社會(huì)研究機(jī)關(guān)規(guī)模較小，相反，理工系列研究機(jī)關(guān)由于需要技術(shù)開發(fā)人力規(guī)模較大。

三、政府部門智庫存在的問題及解決方案探索

概括而言，韓國政府部門智庫的問題包括智庫的獨(dú)立性低下和部處監(jiān)督和統(tǒng)制過于繁瑣嚴(yán)格，部處利己主義及重復(fù)研究未能得到明顯改善；優(yōu)秀研究人力的流失愈發(fā)嚴(yán)重而帶來的研究質(zhì)量水平低下的擔(dān)憂，再加上民間部門智庫的出現(xiàn)等智庫市場的競爭狀況使得政府部門智庫的社會(huì)地位相對降低，高層政策決定者們對于智庫的利用和重視程度不夠等方面。概括而言，韓國政府部門智庫面臨能否吸納優(yōu)秀人才、研究結(jié)果的有用性程度、能否給政策需要者提供有用的研究結(jié)果等重要問題*金仁秀：《研究會(huì)體系及捐贈(zèng)捐研發(fā)展方案：即興討論議題》，《人文社會(huì)研究會(huì)論文集》，2002年，第2頁。?？v觀世界范圍內(nèi)的智庫發(fā)展規(guī)律及其特點(diǎn)可以看出，只有那些能夠?qū)σ陨蠁栴}做出自信回答的智庫才可以成為對國家做出貢獻(xiàn)而經(jīng)久不衰的智庫。

(一)研究院的獨(dú)立性低下及部處監(jiān)督統(tǒng)制依舊嚴(yán)格

韓國的政府部門智庫在創(chuàng)立之初作為政府研究所而創(chuàng)立。政府研究所指的是中央政府運(yùn)用國家政策的手段進(jìn)行泛部處和泛政府性的支援扶持和管理。創(chuàng)立之初的政府研究所即制定長期性國家政策的經(jīng)濟(jì)企劃院(現(xiàn)企劃預(yù)算處和財(cái)政經(jīng)濟(jì)部管轄的部分業(yè)務(wù))的下屬研究機(jī)關(guān)。不久，各部處為了附應(yīng)競爭性的部處需要而開發(fā)政策對案而轉(zhuǎn)換為各部處下屬研究機(jī)關(guān)體系。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和技術(shù)更新的過程中，主要以經(jīng)濟(jì)部處和科學(xué)技術(shù)有關(guān)部處為中心創(chuàng)建了多樣的智庫。然而，各部處下屬研究機(jī)關(guān)針對大部分公務(wù)員和長期愿景或政策提出的研究相比，偏重于對短期的政策執(zhí)行進(jìn)行研究，可以明顯感受到社會(huì)公眾對于研究機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)換為各部處公務(wù)員的下屬機(jī)構(gòu)的批判。各部處對下屬研究機(jī)關(guān)使用的預(yù)算或人力臃腫的機(jī)構(gòu)運(yùn)營等問題，使之需要向新的合并后的研究會(huì)管理體系進(jìn)行轉(zhuǎn)換。*金溪署：《政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)安定的競爭體系及單獨(dú)監(jiān)督》，《科學(xué)技術(shù)政策》1999年第12期，第20～21頁。政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)歸部處下屬自然而然地會(huì)受到部處的諸多干涉，也就引起了定位于政策研究的智庫角色淪為主要部處的跑腿當(dāng)差中心的批判。再加上擔(dān)心政府官僚制的官僚文化壓倒客觀公正的政策研究文化而成為研究的絆腳石，為向新的體系轉(zhuǎn)換提供了理論依據(jù)。*金仁秀：《研究會(huì)體系及捐贈(zèng)捐研發(fā)展方案：即興討論議題》，《人文社會(huì)研究會(huì)論文集》，2002年，第4頁。

因此，政府于1999年將各部處下屬的國策研究機(jī)關(guān)統(tǒng)一歸屬于國務(wù)總理室。部處利己主義導(dǎo)致協(xié)同研究困難，盡管想要盡量杜絕部處利己主義，現(xiàn)實(shí)情況是考慮到研究資料數(shù)據(jù)來自有關(guān)部處，研究預(yù)算的相當(dāng)部分從有關(guān)部處以研究費(fèi)的名義獲得支援扶持，部處利己主義存在難免會(huì)引起能否實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性獨(dú)立的質(zhì)疑。另外，監(jiān)督機(jī)構(gòu)向國務(wù)總理室移交，實(shí)際上理事會(huì)成為直接監(jiān)督機(jī)構(gòu)，國務(wù)總理室的間接監(jiān)督加上預(yù)算部處的企劃預(yù)算處的統(tǒng)制以及有關(guān)部處的管理等，反倒增加了監(jiān)督機(jī)構(gòu)。*金溪署：《政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)安定的競爭體系及單獨(dú)監(jiān)督》，《科學(xué)技術(shù)政策》1999年第12期，第20～21頁。尤其進(jìn)入2000年以后，盡管政府官僚制度伴隨著引入新的體系實(shí)現(xiàn)了向民主化轉(zhuǎn)換，但由于和國策研究機(jī)關(guān)和過去相比，依然未能擺脫和減少來自政府的干涉，因此就導(dǎo)致了無法專心進(jìn)行長期、安定的政策研究。*韓國開發(fā)院等：《政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)應(yīng)對國民所得2萬美金時(shí)代的戰(zhàn)略發(fā)展方案：經(jīng)濟(jì)人文系列及科學(xué)技術(shù)系列》，《韓國經(jīng)濟(jì)人文系列及科學(xué)技術(shù)系列發(fā)展報(bào)告簡略本》，2004年，第3頁。因此，如果智庫的獨(dú)立性和部處的監(jiān)督與統(tǒng)制得不到大幅改善的話，那么就難以消除對各部處日常業(yè)務(wù)進(jìn)行支援扶持停滯不前的批判。和發(fā)達(dá)國家主要通過市場來主導(dǎo)智庫運(yùn)營相比，后進(jìn)國主要由政府支援扶持和管理。

今后，必須強(qiáng)化智庫的獨(dú)立性和自律性，實(shí)現(xiàn)智庫的民營化。新實(shí)施的基準(zhǔn)研究會(huì)體系沒有預(yù)算權(quán)，和任務(wù)相比權(quán)限微弱，和發(fā)達(dá)國家相比時(shí)可謂問題眾多。需要設(shè)定國家整體層面上的研究開發(fā)政策方向，確立合理性的預(yù)算支援扶持體系，擴(kuò)大研究機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和自律性。*經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究會(huì)：《發(fā)達(dá)國家研究機(jī)關(guān)制度及運(yùn)營事例》，《智庫和國家競爭力》，2000年，第3頁。從韓國智庫源于從政府研究所起家的歷史層面上來看，局限性在于很難完全從關(guān)部處獨(dú)立出來。另外，預(yù)算和組織以及從研究課題的選定開始等研究資料的供給等現(xiàn)實(shí)條件，使得很難開展獨(dú)立和自律性的研究。尤其是各智庫從設(shè)立當(dāng)初開始就定位于部處內(nèi)的內(nèi)部智庫制度，完成部處所需要的短期、隨時(shí)課題已經(jīng)成為普遍化趨勢，因此存在很多現(xiàn)實(shí)困窘。需要充分發(fā)揮政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)的本來宗旨，營造可以更加專心研究中長期國家課題開發(fā)的條件和氛圍。*經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究會(huì)：《發(fā)達(dá)國家研究機(jī)關(guān)制度及運(yùn)營事例》，《智庫和國家競爭力》，2000年，第3頁。盡管智庫由部處下屬向國務(wù)總理室移交，然而卻遺留下了原來部處的干涉，目前仍有很多的政府政策決定者們誤認(rèn)為高級研究人員就是“白領(lǐng)跑腿當(dāng)差中心”，這就要求從制度上制定切斷這種錯(cuò)誤認(rèn)識的辦法舉措。譬如，研究課題選定過程中，中長期課題的比重?zé)o條件地要求較高，而隨時(shí)課題或短期課題的比率要降低就是其鮮明例子。同美國等發(fā)達(dá)國家一樣，和持續(xù)強(qiáng)化對于政府部門智庫的扶持和支援相比，政府機(jī)關(guān)部處是應(yīng)該果斷地向民間市場讓步，還是應(yīng)比現(xiàn)在更加強(qiáng)化政府支援扶持和監(jiān)督? 這是政府智庫建設(shè)中最為需要解決的根本問題。

目前，中國國內(nèi)的智庫建設(shè)存在最大的問題就是運(yùn)營資金的來源單一性，以及缺乏成熟和獨(dú)立的智庫市場，從而導(dǎo)致智庫研究部門只能一味地依賴政府財(cái)政撥款而自身缺乏造血功能，不能很好地利用自身在政策決策咨詢等方面的人才智力優(yōu)勢，這一點(diǎn)值得今后政府和智庫部門思考。對于目前中國國內(nèi)正在轟轟烈烈開展的高水平新型智庫建設(shè)而言，面臨外來的智庫機(jī)構(gòu)增加所帶來的不可避免的激烈競爭，今后政府部門以及高校和科研院所等智庫部門，應(yīng)該占據(jù)智庫市場的主動(dòng)地位，保證智庫運(yùn)營方面包括資金、項(xiàng)目課題、人員隊(duì)伍建設(shè)、研究結(jié)果的使用流向，以及智庫的評估和內(nèi)部治理等層面最大程度上的獨(dú)立性與中立性，緊密結(jié)合國家發(fā)展和改革需要實(shí)際，做出高水平的研究成果，為政府決策提供有價(jià)值的參考，從而有效提升自身的競爭力和研究水平，進(jìn)而形成“研究資金的投入—招攬優(yōu)秀研究人員—智庫內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革—生產(chǎn)出高水平研究成果—政府主導(dǎo)下市場化的研究成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)—優(yōu)厚的研究資金回報(bào)”良性發(fā)展機(jī)制，這是今后保證智庫建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。

(二)部處利己主義和重復(fù)研究狀況未見起色

基于國家政策課題開發(fā)需要從宏觀上長期進(jìn)行的原因誕生了政府部門智庫，然而，隸屬于各部處而設(shè)立使得韓國政府部門智庫最終淪為忙于應(yīng)付各部處所限定的短期性的、微觀性的政策支援扶持業(yè)務(wù)的下屬機(jī)構(gòu)。結(jié)果導(dǎo)致各部處下屬智庫與其他部處相銜接攜手相比，更多的是自然而然地傾向于選擇排他性的態(tài)度，將有關(guān)部處的業(yè)務(wù)照顧性地交給自己下屬的智庫機(jī)構(gòu)。在開展同一政策課題或類似的研究課題時(shí)，各部處間形成了競爭與合作并行的環(huán)境。為了迎接信息化時(shí)代到來而設(shè)立的“為了實(shí)現(xiàn)信息強(qiáng)國的國家長期發(fā)展戰(zhàn)略”，牽涉到包括信息通信部、科學(xué)技術(shù)部、行政自治部、產(chǎn)業(yè)資源部等部處。盡管政府部門智庫之間必須聯(lián)合開展協(xié)力性的研究課題，但仍不得不看其上級監(jiān)督機(jī)構(gòu)部處的臉色行事。各智庫以同一政策課題為研究對象進(jìn)行類似的研究，必然導(dǎo)致難以避免重復(fù)研究現(xiàn)象的發(fā)生。雖說引入了杜絕重復(fù)研究的合并研究會(huì)體系，事實(shí)上研究會(huì)理事們的背景也限定了未必能對名副其實(shí)的跨學(xué)科研究進(jìn)行審查這樣的問題。合并研究會(huì)體系倍受批評指責(zé)，被認(rèn)為是不考慮現(xiàn)實(shí)條件而實(shí)施的理想主義體系，因此，根本無法避免和杜絕重復(fù)研究現(xiàn)象。*[韓]柳逸昊：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展和智庫：智庫和國家競爭力》，樂南出版社2003年版，第56～57頁。

政府部門智庫必須從長期和宏觀層面上開發(fā)和設(shè)立各領(lǐng)域國家性的政策課題。然而，有關(guān)部處將其設(shè)立的下屬研究院變成了支援扶持部處日常業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)支援扶持中心，部處的日常業(yè)務(wù)支援扶持自然而然地使政策課題很容易傾向于制定隨時(shí)對應(yīng)性的對策，由此引發(fā)了眾多批評聲音。整體來看，各個(gè)智庫和本來的中長期政策開發(fā)相比，部處的利害關(guān)系乃至部處利己主義性業(yè)務(wù)波及的范圍越發(fā)變大。短期課題在屬性上屬于從微觀角度來看待和認(rèn)識政策問題，應(yīng)對方案的開發(fā)也就自然而然地只站在部處的觀點(diǎn)尋求解決對策，導(dǎo)致逐漸進(jìn)入各部處限定研究的惡性循環(huán)。

由于政府部門智庫不考慮和其它部處的聯(lián)系而僅從有關(guān)部處的視角出發(fā)來看問題，不能把握其它部處下屬研究院在研究什么，導(dǎo)致在類似的研究機(jī)關(guān)里進(jìn)行同一研究或類似的政策課題，帶來了重復(fù)生產(chǎn)、預(yù)算浪費(fèi)和以及研究質(zhì)量低下等弊端。為了減少重復(fù)研究，最需要做的就是充分利用研究會(huì)體系。強(qiáng)化研究會(huì)的獨(dú)立性，就必須擴(kuò)大預(yù)算權(quán)、人事權(quán)、組織權(quán)等權(quán)力。研究會(huì)理事的構(gòu)成也不建議局限于有關(guān)領(lǐng)域，而應(yīng)由那些能夠?qū)γ麑?shí)相符的跨學(xué)科研究進(jìn)行審查的人來構(gòu)成。不能讓研究會(huì)理事構(gòu)成單純地按照各領(lǐng)域平攤名額的方式進(jìn)行分配，而應(yīng)由那些具有豐富的跨學(xué)科研究經(jīng)歷的學(xué)者來構(gòu)成。從制度上保障研究會(huì)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)能力，減少部處利己主義和預(yù)防重復(fù)研究，提高各智庫獨(dú)立性和自律性重要的手段層面上需要大力推進(jìn)。參照德國的馬克思·普朗克研究會(huì)為標(biāo)桿管理，在實(shí)現(xiàn)研究會(huì)的宗旨過程中解決重復(fù)研究或部處利己主義問題。*林中哲：《發(fā)達(dá)國家研究機(jī)關(guān)制度及運(yùn)營事例》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)》2002年第4期，第18～20頁。

類似的問題在中國過去的智庫建設(shè)過程中同樣存在，而且其問題的嚴(yán)重程度一點(diǎn)不比韓國遜色，具體表現(xiàn)在項(xiàng)目課題、資金等稀缺研究資源的壟斷，學(xué)術(shù)研究課題盲目跟風(fēng)，學(xué)術(shù)研究人員在課題申請上的論資排輩，以及近親繁殖和重視人情關(guān)系，不考慮學(xué)術(shù)研究課題的實(shí)際意義和社會(huì)價(jià)值等方面。有能力的研究人員，尤其是青年學(xué)術(shù)新秀和海外留學(xué)歸國的研究人員因?yàn)闊o法進(jìn)入把持著學(xué)術(shù)項(xiàng)目研究課題審批權(quán)的學(xué)術(shù)小團(tuán)隊(duì)，或者缺乏所謂的“師門”和師徒關(guān)系，而不能開展國家所需的有意義有價(jià)值的研究。同時(shí)，那些所謂的學(xué)術(shù)圈子內(nèi)的人士則因?yàn)槿狈?chuàng)新和新思維而因循守舊，延續(xù)著自己的導(dǎo)師、師叔、師兄們的研究窠臼，進(jìn)行著大量的重復(fù)性研究，從而導(dǎo)致研究資源稀缺而浪費(fèi)的矛盾局面。要想改進(jìn)和提升國內(nèi)智庫建設(shè)的水平，建議引進(jìn)美國、英國等法制相對健全的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格保證智庫建設(shè)以及研究資源分配和競爭的中立性、公正性、公平性、透明性，發(fā)揮法律和制度的監(jiān)管作用，推選出由多方利益相關(guān)集團(tuán)參與組成的智庫內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革委員會(huì)，建立起現(xiàn)代化的智庫內(nèi)部治理與監(jiān)管模式。

(三)優(yōu)秀研究人員大量外流

智庫的生命力就是優(yōu)秀的研究人員(Thinker)，機(jī)構(gòu)(Tank)再怎么好如果沒有優(yōu)秀的研究人員的話也無法生產(chǎn)出優(yōu)秀的研究成果。然而，目前韓國政府部門智庫面臨一個(gè)非常尷尬的現(xiàn)實(shí)就是無法聚集到優(yōu)秀人才，而且缺少吸引招攬和留住優(yōu)秀人才相應(yīng)的策略與對策。為了擁有優(yōu)秀的研究人員，從人才錄用開始，需要后繼的教育訓(xùn)練、升職、報(bào)酬、硬件環(huán)境、老后對策以及退休后等一系列制度上的舉措。近年來，韓國政府部門智庫疏于去積極主動(dòng)地努力到人才市場發(fā)掘和發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀人才，而只是采取了對于登門應(yīng)聘者被動(dòng)審查錄用的消極態(tài)度。20世紀(jì)70年代KDI等機(jī)構(gòu)為了吸引和招攬優(yōu)秀人才，由院長帶隊(duì)到世界各高水平大學(xué)搜羅即將畢業(yè)的博士生的做法值得參考和借鑒。

有關(guān)部處對于智庫的嚴(yán)格統(tǒng)制與監(jiān)督是導(dǎo)致優(yōu)秀人才流失的原因之一。有關(guān)部處的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到優(yōu)秀研究人員敏感、愛面子以及注重個(gè)人專業(yè)發(fā)展和優(yōu)良寬松的環(huán)境氛圍等心理和個(gè)性特點(diǎn)，即使沒有統(tǒng)制與監(jiān)督，他們在面臨條件更加優(yōu)越的其它工作單位時(shí)，一旦有機(jī)會(huì)也會(huì)被挖走或主動(dòng)離職。和通過從監(jiān)督部處獲得短期的、微觀的日常課題接受干涉和統(tǒng)制相比，優(yōu)秀的研究人員時(shí)刻在積極地努力為離職做準(zhǔn)備，政府智庫成為研究人員到大學(xué)或更好發(fā)展空間的“跳板”，這早已成為有目共睹的公開秘密。

智庫機(jī)構(gòu)疏忽了錄用的優(yōu)秀研究人員在職訓(xùn)練項(xiàng)目，或帶薪休假年制度等充電項(xiàng)目式的培訓(xùn)提高舉措，是導(dǎo)致智庫優(yōu)秀研究人員流失的另一原因。一段時(shí)期以來，對于優(yōu)秀研究人員一旦采用，管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)對之毫不關(guān)心，這是導(dǎo)致優(yōu)秀研究人員離職跳槽的一大重要理由。同時(shí)，韓國的研究人力市場已經(jīng)變?yōu)榱思ち业淖杂筛偁幨袌?，具有?yōu)秀研究能力的高級人才開始選擇良好工作條件的單位。以前政府部門智庫享有其他單位不可比擬的人才錄用優(yōu)厚條件和吸引力，現(xiàn)在民間部門和NGO能提供更加富有吸引力的條件參與智庫市場競爭。*金鐘杋：《韓國非營利民間研究機(jī)關(guān)的問題及改善方案的考察》，《韓國的公共政策》1996年第3期，第117～120頁。優(yōu)秀人才在競爭市場上趨于流向待遇優(yōu)厚富有發(fā)展前景的單位，因此，重視吸引和招攬和留住優(yōu)秀研究人員成為決定政府部門智庫生死存亡的決定因素。

韓國政府智庫在開發(fā)年代招攬吸引了很多優(yōu)秀的人才，當(dāng)時(shí)研究人力市場進(jìn)行了非常嚴(yán)格的限定，為了吸引和招攬留住優(yōu)秀人才出臺(tái)了大量的對策：劃出專門預(yù)算以確保優(yōu)秀人力，支援扶持研究院院長到海外對高級人才進(jìn)行面試和吸引招攬。研究人力的報(bào)酬也比大學(xué)優(yōu)厚，社會(huì)上對于智庫研究人力的認(rèn)識評價(jià)也較高。和各部處的統(tǒng)制或監(jiān)督相比，有關(guān)部處公職者反倒委托要求支援扶持和政策信息，競爭性的智庫較少，離職率很低。然而現(xiàn)在市場環(huán)境已經(jīng)發(fā)生革命性的變化。部處支援扶持和協(xié)助邀請變成了監(jiān)督和統(tǒng)治，工作薪酬標(biāo)準(zhǔn)也大幅降低，社會(huì)認(rèn)識評價(jià)也降低，研究院院長們的預(yù)算及組織管理的融通性等也大大降低，海外出差招攬吸引人才的預(yù)算也變得很難獲得批準(zhǔn)。智庫最理想的狀態(tài)不是成為人才逗留的“公交站臺(tái)”而是要成為人才匯聚的“交通樞紐”，因此，能否努力留住優(yōu)秀人力是決定智庫在激烈的智庫市場競爭中生死存亡的深刻問題。

建議積極吸引和留住智庫優(yōu)秀研究人力并改善他們的待遇條件，提升與民間智庫或大學(xué)相同的報(bào)酬水準(zhǔn)，為了提高研究的自律性須設(shè)置相應(yīng)的制度。通過中長期研究課題，使研究者們認(rèn)識到自身研究的榮譽(yù)感和自豪，讓有關(guān)研究者作為專業(yè)人士長期埋頭專心研究。因此，必須喚起各領(lǐng)域出色優(yōu)秀研究人員的自信心和榮譽(yù)感、責(zé)任感并引入實(shí)施在職培訓(xùn)項(xiàng)目或帶薪休假年制度。否則，大學(xué)教授們聚集起來借助于智庫創(chuàng)建的有關(guān)研究院“校友會(huì)”等非正式組織將變得非?；钴S，研究院剩余的人員反倒失去了應(yīng)有的活力，或盡快為了成為校友會(huì)成員而全力從事離職活動(dòng)。智庫應(yīng)盡快制定出臺(tái)為了那些終生從事研究活動(dòng)的研究者施行帶有名譽(yù)性質(zhì)的定年退職制度，KDI等個(gè)別智庫推行的定年退職者制度非常鼓舞人心。高層政策決定者們應(yīng)在最大程度上充分利用政府部門智庫的人力，使這些人員的抱負(fù)得以實(shí)現(xiàn)，通過選擇和集中對政府部門智庫進(jìn)行改編是值得考慮和嘗試的政策課題。

人才是智庫建設(shè)的根本，必須建立起一套科學(xué)合理、有利于公平競爭的人才招攬、使用、績效評價(jià)體系以及淘汰和退出機(jī)制。而且，在這個(gè)過程中更應(yīng)注意尊重智庫研究人員的身心以及思維特點(diǎn)，依照馬斯洛的需要層次理論，為研究人員施展自己的才華和價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供各種平臺(tái)，解決子女入學(xué)入托、配偶就業(yè)、交通和住房等日常生活后顧之憂，才能真正吸引到一流的研究人員，并保證這些人員心無旁騖、全身心地投入到研究中去，做出原創(chuàng)性的高水平研究成果，從而提升智庫的核心競爭力。對于國內(nèi)尚不成熟和完善的智庫體系而言，如何有效地借鑒國外智庫發(fā)展過程中充分發(fā)揮人才優(yōu)勢的具體經(jīng)驗(yàn)，更是當(dāng)前和今后一段時(shí)期國內(nèi)智庫建設(shè)軟環(huán)境方面的重頭戲，需要多加重視。

(四)富有競爭力智庫的出現(xiàn)加劇了政府部門智庫功能和空間的萎縮

韓國政府智庫在過去半世紀(jì)期間作為國家發(fā)展的基石做出了巨大貢獻(xiàn)，在彌補(bǔ)政府部處專業(yè)性不足方面發(fā)揮了重要作用，然而，最近幾年卻遇到了應(yīng)對提升公務(wù)員的專業(yè)性等環(huán)境變化不力以及對政策研究需要的貢獻(xiàn)率低下等前所未有的危機(jī)。*韓國開發(fā)院等：《政府捐贈(zèng)研究機(jī)關(guān)應(yīng)對國民所得2萬美元時(shí)代的戰(zhàn)略發(fā)展方案：經(jīng)濟(jì)人文及科學(xué)技術(shù)系列》，《韓國經(jīng)濟(jì)人文系列及科學(xué)技術(shù)系列發(fā)展報(bào)告簡略本》，2004年，第3頁。另外，大學(xué)或民間企業(yè)的政策研究水平和能力快速提升，政府部門智庫的重要性變?nèi)趸⑶移溲芯款I(lǐng)域空間也在快速萎縮，資源分配和支配結(jié)構(gòu)上的僵化性導(dǎo)致研究課題的小規(guī)模化和短期化，使得政府智庫與大學(xué)的差別越來越縮小。和大學(xué)及民間部門研究機(jī)關(guān)相比，政府智庫提出新政策應(yīng)對方案的能力正在喪失競爭力。*金仁秀：《研究會(huì)體系及捐贈(zèng)捐研發(fā)展方案：即興討論議題》，《人文社會(huì)研究會(huì)論文集》，2002年，第4頁。

現(xiàn)在的韓國智庫市場，不僅政黨設(shè)立政策研究所，地方自治團(tuán)體也開始設(shè)立研究院，甚至民間部門開始設(shè)立和運(yùn)營各種各樣類型的智庫，尤其是區(qū)別于企業(yè)智庫的NGO主要關(guān)注研究公益性政策課題，使得政府部門智庫的生存空間變得越發(fā)狹窄和局促。政府智庫的另一競爭者是民間研究咨詢公司，最近外國的研究咨詢公司迅速進(jìn)軍韓國國內(nèi)市場，韓國內(nèi)智庫市場的外國研究咨詢公司的市場占有率將會(huì)變得越來越高，韓國智庫市場的支配結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生巨大變化，政府部門智庫市場競爭愈發(fā)激烈。這些機(jī)構(gòu)的研究成果也不再局限于特定地域或特定領(lǐng)域，而是側(cè)重于具體的政策方案開發(fā)。*金知秀：《自治團(tuán)體智庫的角色及可能性》，《國際交流》1994年第11期，第110～112頁。因此，政府智庫如果依舊按照從前的研究方式、研究技法、研究院文化與新設(shè)智庫競爭的話，很難處于優(yōu)勢地位。亞洲金融危機(jī)以后金大中政府為了推進(jìn)政府改革，果斷地著手開始了對于政府組織的經(jīng)營狀況診斷工作。政府改革擔(dān)當(dāng)部處果斷采取了包括民間部門在內(nèi)的公開競爭方式，來選定參與政府組織經(jīng)營狀況診斷的機(jī)關(guān)。國際咨詢公司安德森在和韓國政府部門智庫的競爭過程中以其超凡脫俗的卓越表現(xiàn)完勝而出。*江源澤：《韓國式智庫的可能性》，三星經(jīng)濟(jì)研究所，2006年，第37～38頁。

政府部門智庫正面臨重重危機(jī)。提升公務(wù)員的政策開發(fā)能力水平，政黨研究所的設(shè)立，地方自治團(tuán)體的智庫設(shè)立及激活了的民間企業(yè)研究所，民間咨詢公司及NGO智庫的出現(xiàn)等正使智庫市場競爭變得熾熱無比。因此，國家知識基礎(chǔ)設(shè)施體系將面臨不可避免的重新洗牌，國策研究機(jī)構(gòu)應(yīng)依照研究領(lǐng)域或研究屬性與大學(xué)構(gòu)建起密切協(xié)作的體系，甚至可以將部分智庫下放給或附屬于大學(xué)。開發(fā)年代智庫所特享有的地位和待遇一去不復(fù)返，如今連定年保障制度都受到了威脅。

因此，智庫應(yīng)該對目前限于有關(guān)研究院做的事情進(jìn)行梳理，通過選擇和集中的方式來當(dāng)作研究院運(yùn)營努力方向。和大學(xué)之間存在競爭關(guān)系的智庫相比，需要優(yōu)先進(jìn)行前沿課題研究或選定別的智庫無法完成的研究主題等提升研究院固有能力等努力。*黃允源：《韓國的智庫現(xiàn)狀及課題》，《希望制造所創(chuàng)立紀(jì)念國際研討會(huì)發(fā)表論文集：智庫和查找我們時(shí)代的希望》，希望制造所，2006年，第53～119頁。另外，政府為了保障國策研究機(jī)關(guān)預(yù)算的效率性，需要果斷地對研究院進(jìn)行隊(duì)伍再精簡，對于生存下來的研究院進(jìn)行大幅度的支援扶持和制度完善，給予研究費(fèi)使用上的優(yōu)先權(quán)。研究會(huì)需要在充分收集國務(wù)總理室和有關(guān)部處的意見的基礎(chǔ)上，最大程度上運(yùn)用好獨(dú)自的預(yù)算和組織管理的伸縮彈性，研究會(huì)施行研究會(huì)理事長的非常任化等就為加大人力或預(yù)算規(guī)模提供了廣闊余地。

(五)高層政策決定者對智庫的利用和重視不夠

政府部門智庫成為政府政策非常重要的政策信息源泉，然而，智庫提供的重要政策信息無法充分滿足政策決定者的需要。美國最高政策決定者在最大程度上使用政府智庫，總統(tǒng)常常同周邊智庫出身的輔佐或智囊團(tuán)通過密切的協(xié)力合作交流信息。*Abelson，D.E.：Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes，Montreal：McGill-Queen’s University Press，2002，pp.117-118.大企業(yè)會(huì)長常常同周邊自身的智庫專業(yè)人士通過小型活動(dòng)來進(jìn)行咨詢。智庫政策信息的使用和采納完全取決于政策決定者們的意志，政策信息需要者和研究者直接面談或傾聽研究的重要性，可以激發(fā)研究者將自身研究的結(jié)果直接運(yùn)用于政策開發(fā)的信心，還可以提升研究的質(zhì)量水平。政府在制定政策方案時(shí)，需要通過正確而深入分析所而獲得的信息一般掌握在智庫手里，然而，很少看到政府政策決策者們直接和智庫負(fù)責(zé)人見面交流進(jìn)行咨詢或征求意見建議；開發(fā)年代初期，副總理或經(jīng)濟(jì)部處長官同智庫長或民間經(jīng)濟(jì)研究所長們經(jīng)常一起坐下來談?wù)撋逃懡?jīng)濟(jì)政策。*[韓]柳逸昊：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展和智庫：智庫和國家競爭力》，樂南出版社2003年版，第68～69頁。研究會(huì)體系出現(xiàn)后，智庫盡管具有可以最大限度地?cái)[脫有關(guān)部處的監(jiān)督和統(tǒng)制去開展獨(dú)立研究的長處，缺點(diǎn)是和高層政策決策者交流溝通的機(jī)會(huì)大大減少。

政府智庫區(qū)別于別的研究機(jī)構(gòu)，他們和政府政策決定者們有著最為密切的聯(lián)系。國策研究院生產(chǎn)出來的研究成果在政策過程中得以反映和影響政策決定，因此，必須重視智庫的研究質(zhì)量，不能把研究成果束之高閣，因此，如何使用研究成果就成為關(guān)系到智庫的存廢所需要直面的重要問題。智庫的研究結(jié)果必須隨時(shí)向政策決定者們報(bào)告，為了做到這些需要政策決定者們率先垂范。開發(fā)年代初期，主要智庫和政策決定者們之間有著非常密切的協(xié)助關(guān)系，信息生產(chǎn)主體的變化和政策信息生產(chǎn)量的激增，目前對于國策研究機(jī)關(guān)的效用價(jià)值存在質(zhì)疑，政策決策者的政策信息運(yùn)用意志非常重要。

出臺(tái)實(shí)施合并研究會(huì)體系使得智庫和有關(guān)部處的交流多少變得有些疏遠(yuǎn)，強(qiáng)調(diào)智庫的獨(dú)立性和自律性，有關(guān)部處政策決定者們與智庫的協(xié)力體制險(xiǎn)些因?yàn)榻y(tǒng)制和監(jiān)督而難產(chǎn)進(jìn)而凡事都避開智庫。重要的國家政策信息必須反饋到提起政策問題的現(xiàn)場才可以制定出優(yōu)秀的政策提案，所以政策決定者和研究者之間的交流非常重要。提高智庫研究結(jié)果使用程度最大的問題就是重要研究成果的質(zhì)量問題。因此，研究成果質(zhì)量管理非常重要。提升研究成果的使用程度和研究成果的質(zhì)量管理之間密切相關(guān)。故而強(qiáng)化智庫研究評價(jià)體系是今后國策研究院發(fā)展的主要課題。動(dòng)員公正客觀的評價(jià)手段努力做出在政策現(xiàn)場有用的研究，促使研究院通過自發(fā)形式推進(jìn)內(nèi)部評價(jià)體系，必須構(gòu)建外部評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)制度化。*黃允源：《韓國的智庫現(xiàn)狀及課題》，《希望制造所創(chuàng)立紀(jì)念國際研討會(huì)發(fā)表論文集：智庫和查找我們時(shí)代的希望》，希望制造所，2006年，第53～119頁。

Study on the Korean Government Thinker Tanks’ Operating Mechanism

Zhang Leisheng

(The Institute of Higher Education，Jilin University，Changchun，China)

The problems facing by the government thinker tanks include the insufficiency of the independence because of the supervision and control from the related departments，serious problem of department egoism and overlapping research，competitive power weakened caused by the loss of the excellent research fellows and the high level decision makers don’t take the suggestions and advices seriously，etc. A series of valuable correspond countermeasures according to the those problems abovementioned are recommended.

Korean；Government Thinker Tanks；National Institute of Policy Research；Researchers Association System

張雷生，吉林大學(xué)高等教育研究所講師，韓國延世大學(xué)教育科學(xué)研究院研究員，主要研究教育行政及公共政策管理。

吉林省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度課題“中韓兩國高水平大學(xué)內(nèi)部治理模式比較研究”(ZD15001)和吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究種子基金項(xiàng)目“中韓兩國一流大學(xué)內(nèi)部治理體系及模式比較研究”(2015BS005)。