摘 要 我國旅游資源開發(fā)是旅游事業(yè)發(fā)展的需要，但旅游事業(yè)發(fā)展不能以犧牲文物保護為代價，過度、無原則的旅游資源開發(fā)，不僅破壞風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)環(huán)境，而且容易損毀珍貴文物?！读⒎ǚā沸抻喓?，設(shè)區(qū)的市可以擁有授權(quán)范圍內(nèi)的立法權(quán)，其中，旅游資源保護就是重要的授權(quán)事項。本文以江蘇省鎮(zhèn)江市的地方立法為例，對我國旅游資源開發(fā)的地方性法律保護加以分析研究。

關(guān)鍵詞 旅游資源 法律保護 地方立法

基金項目：本文系江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃2015年立項項目省級重點項目“我國旅游資源開發(fā)及其法律保護問題研究——以江蘇省鎮(zhèn)江市為例”（項目編號：201510299014Z）；2015年江蘇大學(xué)第14批學(xué)生科研課題立項項目“我國文物旅游資源開發(fā)及其法律保護問題研究——以江蘇省鎮(zhèn)江市為例”（項目編號：14C313）研究成果。

作者簡介：劉源，江蘇大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)本科生，研究方向：環(huán)境資源法。

中圖分類號：D67 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-163-02

隨著我國旅游事業(yè)的發(fā)展，地方風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)可謂方興未艾。固然，旅游資源的開發(fā)具有較好的旅游資源價值，并能產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益。但旅游資源的開發(fā)必須是適度的并且采取合理的方式，否則容易破壞旅游生態(tài)環(huán)境，甚或損毀不可再生的文物遺址。一般來說，旅游資源的開發(fā)根據(jù)地方?jīng)Q策實施，因此，加強地方立法，完善地方性法律保護，對預(yù)防和制止對文物旅游資源的過度、盲目開發(fā)具有較強的現(xiàn)實意義。

一、我國旅游資源開發(fā)與保護現(xiàn)狀

我國作為擁有上下五千年歷史的文明古國，文化底蘊深厚，在歷史發(fā)展的過程中形成了許許多多的名勝古跡。如今，國務(wù)院已公布7批全國重點文物保護單位，共4295處；被列為國家歷史文化名城的城市共有127座。我國旅游資源分布廣泛卻又相對集中，主要分為林海雪原火山生態(tài)旅游區(qū)、華夏文明名山古跡旅游區(qū)、草原大漠蒙古族風(fēng)情旅游區(qū)、沙漠綠洲絲綢之路旅游區(qū)和高原雪域宗教文化旅游區(qū)。在這些旅游區(qū)內(nèi)存在著不同時代的各種文物，不同的文物體現(xiàn)著不同的民族特色，可以看作中華民族不同時期文化的精華和濃縮。豐富的文物資源為我國旅游資源的開發(fā)和旅游業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速、健康發(fā)展，文物旅游資源的開發(fā)受到高度的重視，已經(jīng)成為我國開發(fā)建設(shè)的一個重要方向，旅游業(yè)成為很多地區(qū)經(jīng)濟最具潛力的新增長點和未來經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，文物的開發(fā)利用得到加強。但是在各地文物旅游資源開發(fā)的過程中，存在著一些普遍的問題，比如脫離實際情況盲目開發(fā)、文物保護意識差、文物保護部門地位低、經(jīng)費與技術(shù)投入不足、文物展示形式單一等等。

我國十分重視旅游資源開發(fā)的立法與法律保護?？傮w而言，我國的多部法律、法規(guī)及規(guī)范性文件中都涉及到文物旅游資源法律保護的內(nèi)容，從最重要的《中華人民共和國文物保護法》到國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、國家有關(guān)部門頒布的部門規(guī)章，再到數(shù)量眾多的地方性法規(guī)，都體現(xiàn)出重視文物旅游資源法律保護及可持續(xù)發(fā)展的理念。我國憲法明文規(guī)定：“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要的歷史文化遺產(chǎn)?！薄吨腥A人民共和國文物保護法》已于1982年正式實施，并根據(jù)實施情況幾經(jīng)修訂，最新一次修訂是2015年4月24日。相關(guān)法律有《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民治安管理處罰法》等等。此外，很多省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，也制定了有關(guān)部門保護文物旅游資源的地方性法規(guī)?！读⒎ǚā沸抻喓?，設(shè)區(qū)的市可以擁有授權(quán)范圍內(nèi)的立法權(quán)，其中，旅游資源保護就是重要的授權(quán)事項。這就進一步深化與拓展了地方旅游資源開發(fā)的法律保護。

二、我國地方旅游資源法律保護存在的問題

我國的文物旅游資源眾多，分布廣泛，除了需要建立統(tǒng)一的制度進行管理和保護之外，還需要結(jié)合各地的不同情況設(shè)定具體的保護及懲罰措施?！吨腥A人民共和國文物保護法》等重要法律法規(guī)的施行，需要地方政府的大力配合和深入貫徹落實。結(jié)合地方特色發(fā)展旅游業(yè)，因地制宜，開發(fā)和保護并重，才能使文物旅游資源的法律保護制度發(fā)揮應(yīng)有的效果。雖然目前很多地區(qū)已經(jīng)出臺了針對當(dāng)?shù)匚奈锫糜钨Y源法律保護的規(guī)范性文件，在預(yù)防和懲罰破壞文物行為方面起到了一定效果，但是在地方對文物旅游資源的法律保護中依然存在一些普遍的問題和不足。

其一，立法水平參差不齊。由于缺乏國家性專項法律的指導(dǎo)和規(guī)范，全國各地立法的水平和進程參差不齊，部分地區(qū)的地方政府依然缺乏對文物保護工作的重視，文物保護的立法工作止步不前。

其二，制裁性規(guī)定模糊不清。據(jù)法律規(guī)范三要素說，任何法律規(guī)范均由假定、處理和制裁三個部分組成，缺乏其中任何一個要素，都無法實現(xiàn)法律規(guī)范對行為特有的強制和約束作用。 在各地方法規(guī)中普遍存在僅僅規(guī)定行為模式，卻對制裁缺乏相應(yīng)規(guī)定或者模糊不清的情況。從嚴格意義上來說，這樣的文件缺乏構(gòu)成要素，不能稱為規(guī)范性的法律規(guī)范。地方法規(guī)或條例若只規(guī)定旅游者的義務(wù)，而不明確規(guī)定不履行義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，是無法起到預(yù)防和禁止游客在文物上胡亂涂鴉、隨意踐踏等破環(huán)文物的行為的作用的。

其三，各地的文物部門難以實現(xiàn)有效管理。部分地區(qū)的地方政府因為追求短暫的經(jīng)濟利益將國有文物的經(jīng)營權(quán)出賣給個人或企業(yè)，這類行為既違背了文物保護利用的規(guī)律，又違背了我國文物保護的規(guī)定。在文物保護中應(yīng)當(dāng)堅決反對把文物劃歸非相關(guān)部門管理，文物部門應(yīng)當(dāng)積極、主動地進行有效管理，實施“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的方針。

三、江蘇省鎮(zhèn)江市旅游資源立法保護的啟示

江蘇省鎮(zhèn)江作為一座擁有三千多年歷史的文明古城，歷史文化積淀深厚，自然資源與人文資源兼具，文物旅游資源十分豐富，“三山”及南山等名勝古跡聞名全國。在鎮(zhèn)江有多處歷史悠久的宗教寺廟，比如金山寺（1500多年）、焦山寺（1400多年）、寶華山昌隆寺（1500多年）、茅山道院（近2000年）。此外，鎮(zhèn)江豐厚的書法遺存也對國內(nèi)外書法家和書法愛好者有著很大的吸引力。焦山的碑林圖書館保存了7個朝代的書法名家和書法名人的書法作品。其中已有1700多年歷史的南朝陵墓石刻無論是在數(shù)量、雕工還是保存上，均為全國罕見。 經(jīng)過近幾年的發(fā)展，鎮(zhèn)江的旅游業(yè)取得了長足的發(fā)展，為了提高旅游資源的整體質(zhì)量，鎮(zhèn)江市政府不斷增加旅游區(qū)建設(shè)和保護的投資力度。然而，鎮(zhèn)江市的旅游資源雖然很多，但是缺乏開發(fā)的深度，沒有充分展現(xiàn)旅游資源的特色。在日后旅游資源的開發(fā)中要更加注重開發(fā)的深度和創(chuàng)新性，突顯出鎮(zhèn)江獨有的歷史文化特色。

在2015年11月30日召開的省十二屆人大常委會第19次會議上，《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》（以下簡稱《條例》）提請省人大常委會會議審議批準(zhǔn)，成為2015年7月31日江蘇省批準(zhǔn)6個地級市擁有地方立法權(quán)之后的地方法規(guī)“處女作”。 《條例》通過審議后，于2016年2月1日正式開始實施?！稐l例》的頒布和實施標(biāo)志著鎮(zhèn)江文物旅游資源的法律保護開啟了新篇章。江蘇省人大常委會副主任公丕祥在審議中對鎮(zhèn)江市首部法規(guī)給予高度評價：“這部法規(guī)選題得當(dāng)、準(zhǔn)確，符合立法規(guī)定；這部法規(guī)同時在全省首批獲得立法權(quán)的城市中發(fā)揮了較好的示范引領(lǐng)作用。”

近年來，在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，隨著土地的征用和商品房的開發(fā)，部分極具歷史文化底蘊的文物遺址和古老街區(qū)遭到了嚴重破壞。 2010年，鎮(zhèn)江市因為“如意江南”商業(yè)小區(qū)的建造，破壞了宋元時期的千年糧倉遺址和建筑，造成了無法挽回的價值損失，在鎮(zhèn)江市的文物旅游開發(fā)及保護歷史上留下了灰暗的一頁。同樣，由于缺少立法的支撐，“三山”及南山名勝風(fēng)景區(qū)的文物遭到破壞，在景區(qū)內(nèi)違規(guī)開發(fā)、違章搭建的情形時有發(fā)生，僅僅依靠城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護法和各風(fēng)景區(qū)內(nèi)部制定的管理制度等難以保證文物旅游資源保護的方方面面。在這一背景下，《條例》的施行使得鎮(zhèn)江城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護迎來了轉(zhuǎn)折點。

其一，通過立法明確景區(qū)管理職責(zé)?！稐l例》分為總則、規(guī)劃與保護、利用和管理、法律責(zé)任等四部分，明確了以下重要內(nèi)容：（1）市人民政府設(shè)立的三山南山風(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)負責(zé)風(fēng)景區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理工作；（2）市人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機制，對景區(qū)規(guī)劃、保護、建設(shè)、利用和管理過程中需要協(xié)商解決的事項進行協(xié)調(diào)；（3）景區(qū)管理機構(gòu)在景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)等方面的管理職責(zé)。將市人民政府及其設(shè)立的景區(qū)管理機構(gòu)的職責(zé)通過立法方式確立，相比之前定立的管理制度而言具有了權(quán)威性和強制性，對保證景區(qū)管理的實際效果，提高管理的效率等都具有一定的作用。

其二，充分體現(xiàn)新環(huán)保法的理念?！稐l例》結(jié)合新環(huán)保法的要求，提倡建立生態(tài)賠償機制，提出“對為保護風(fēng)景名勝資源受到限制開發(fā)的地區(qū)給予補償” ，并對濕地、森林及水資源保護作出專門規(guī)定，要求環(huán)境保護部門監(jiān)測金山湖、回龍水庫、珍珠湖、運糧河及相關(guān)水體水質(zhì)，定期發(fā)布監(jiān)測情況。此外，還全面禁止景區(qū)內(nèi)的開山、采石、開礦、開荒、毀林、取土、修墳立碑等破壞景區(qū)活動，全面禁止修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設(shè)施，全面禁止捕獵野生動物、擅自捕撈水生動植物以及區(qū)域內(nèi)攜犬、垂釣、游泳等行為。 對新增摩崖石刻、碑碣、雕塑等、設(shè)置戶外廣告、開展游樂、演出、會展等活動則需要經(jīng)過三山南山風(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)審核后，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

這些規(guī)定結(jié)合三山南山景區(qū)的具體情況，從保護景區(qū)生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，對一些開發(fā)、經(jīng)營活動做出禁止和限制，符合新環(huán)保法的要求，充分體現(xiàn)環(huán)境保護、尊重自然的理念。

其三，明確制裁性規(guī)定。在之前定立的一些有關(guān)文物旅游資源保護的地方法規(guī)中，存在制裁性規(guī)定規(guī)定不明的情況，這成為地方法規(guī)中較為普遍的問題。而《條例》在第四章中明確了違反義務(wù)需承擔(dān)的法律責(zé)任，列出了和前章規(guī)定義務(wù)相對應(yīng)的處罰措施，處罰措施以罰款為主，根據(jù)行為的輕重程度決定罰款的力度。制裁性規(guī)定的明確對預(yù)防、禁止旅客破壞景區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為起到了較強的限制和打擊作用，同時也體現(xiàn)了地方性立法的不斷進步和完善。

注釋：

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《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》第6條、第14條、第15條、第16條.

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