摘 要 我國現(xiàn)行的立法體系中，作為地方性立法的一種特殊形式，自治地區(qū)的立法在我國現(xiàn)行的立法體系中占有重要的地位，而這種特殊的立法形式又有其特殊的立法制度。其中，報批制度為民族自治地方的立法活動所特有。同時，這種特殊的立法制度也關(guān)系著今后民族自治地方立法成敗的關(guān)鍵。本文通過對自治區(qū)自治立法中的這一特殊制度的分析，討論報批制度的優(yōu)劣。有利于在今后的自治區(qū)立法活動中確立一種新的立法制度，使之更好的服務(wù)于我國民族自治的立法活動。

關(guān)鍵詞 自治條例 報批制度 改革

作者簡介：宋龍，蘭州大學(xué)法學(xué)院，碩士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D921.8 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-153-02

一、 報批程序基礎(chǔ)理論分析

目前，我國現(xiàn)行《憲法》第116條以及《民族區(qū)域自治法》第19條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化特點，制定自治條例和單行條例?！蓖瑫r，“自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效。” 這成為了今后我國五大自治區(qū)制定本自治區(qū)內(nèi)的自治條例時的立法依據(jù)。同時，這一規(guī)定也為自治條例的報批制度提供了相應(yīng)的法律保障。有學(xué)者將這種所謂的報批制度歸納為法律的一種立法的事前監(jiān)督機制。事前監(jiān)督相比較于那種發(fā)現(xiàn)了違法行為才進行監(jiān)督的事后監(jiān)督有其自身的積極性。其主要表現(xiàn)為：

首先，依據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，民族自治地方的人民政府有權(quán)自主安排本地方的財政稅收和經(jīng)濟建設(shè)等一系列的有關(guān)活動，自主的管理本自治區(qū)內(nèi)人事、科技、教育、文化等事業(yè)。而在立法方面，相比較于一般的地方性法規(guī)的制定，民族自治地方則享有的立法自治權(quán)。在民族自治地方進行立法活動時，這種立法上的自治權(quán)，就使得立法活動有了更大的回旋余地。而自治地方立法中的報批程序更是為民族自治地方的立法所特有。同時，這一特殊制度直接關(guān)系著我國民族自治地方的立法能否順利的出臺。因此，對于自制立法中報批制度的研究有助于規(guī)范我國民族自治地方立法的審查程序，有助于維護社會主義法治的權(quán)威和統(tǒng)一。由于民族自治地方享有對法律、行政法規(guī)的立法變通權(quán)，這種變通權(quán)也涉及法治的統(tǒng)一性問題。所以，在自治立法機關(guān)制定自治條例和單行條例的同時，需要設(shè)立報批制度加以監(jiān)控。

其次，設(shè)立自治條例的報批制度，對相關(guān)的立法草案進行事前“把關(guān)”，能有助于保證該立法草案的質(zhì)量。改革開放至今的30多年里，我國民族自治地方立法可謂成果豐碩，成績喜人。然而細究每一地區(qū)制定的自治條例，其中問題也頗多。例如：立法機關(guān)立法的自治權(quán)行使不到位，沒有一套完善的自治法規(guī)體系，在制定本地方的自治條例時，沒有突出本民族、本地方的特點，所制定的自治條例針對性和實際的可操作性不強、下位法照搬照抄上位法等等問題，這一系列的問題看似細小，卻導(dǎo)致了民族自治地方的立法資源遠遠不能適應(yīng)該民族自治地方社會、經(jīng)濟發(fā)展的需要。此外，從目前立法的實際情況來看目前我國民族自治地方的立法條例不接地氣，往往與本自治地方發(fā)展的實際需要不相符。同時，自治條例的文本中也常常存在著表述上的重復(fù)，語言表達不嚴謹，甚至是與各平級自治地方相互照搬照抄現(xiàn)象嚴重 。以及在各自治地方的立法文本中，大量的出現(xiàn)所謂的政治表述、政策性語言的使用使得立法活動中存在黨政不分的局面。因此，為了有效地遏制這種混亂局面的出現(xiàn)，在實行自治條例草案的上報過程中，由全國人大通過立法的事前監(jiān)督把關(guān)，能夠有效地避免某一立法質(zhì)量不高的自治條例出臺，進一步保證了民族自治地方立法的質(zhì)量。

二、自治立法中報批制度的弊端分析

對于自治立法的批準程序存在的必要性與合法性，學(xué)界對此卻早已存在分歧?！稇椃ā泛陀嘘P(guān)的法律一方面賦予了民族自治地方享有一定的立法自治權(quán)，另一方面又對自治地方的立法設(shè)置報批制度。對這一特殊規(guī)定，立法者自然有其自己的立法考量，畢竟法律制定的關(guān)鍵在于是否能夠真正做到公正和公正。而在目前實際的立法活動中，這一報批制度的施行，雖然對需要審批自治立起到了事前的立法監(jiān)督作用，同時在一定程度上也促進了中央與地方、上級國家機關(guān)與下級國家機關(guān)之間既存的權(quán)力關(guān)系的平衡發(fā)展，但其產(chǎn)生的負面效應(yīng)我們也應(yīng)當(dāng)高度重視。鑒于此，自治條例報批制度的弊端體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，報批程序限制了民族自治地方立法活動中的立法自治權(quán)。我國《憲法》規(guī)定，民族自治地方的立法主體在不同憲法和法律相違背的前提下，可依據(jù)本地區(qū)民族的政治、經(jīng)濟和文化特點制定相關(guān)的自治法規(guī)。由此可以看出，“不得違背憲法和法律的基本原則”和“依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點”，是制約我國民族自治地方立法的兩大條件?！安坏眠`背憲法和法律的基本原則”這一大的前提條件已經(jīng)決定了民族地區(qū)的立法主體在制定本地區(qū)的自治法規(guī)時應(yīng)當(dāng)嚴格依據(jù)我國現(xiàn)行的《憲法》、《民族區(qū)域自治法》以及其他相關(guān)法律的規(guī)定來行使自己的立法自治權(quán)。全國人大常委會在解釋憲法和相關(guān)法律，監(jiān)督憲法的實施中，它所享有的“批準權(quán)”的含義往往是去審查相關(guān)的自治條例的內(nèi)容是否有違憲和違反法律規(guī)定的情況，而不去管該自治條例它是否真正與當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化相契合。同時，民族自治地方制定的自治法規(guī)在違背憲法和法律的基本原則時即已視為違憲或者違法，因而它本身不會發(fā)生法律效力，在理論上也就不存在“批準”或者“不批準”的問題了。但是在審議是否符合“當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點”時，全國人大常委會是否真正了解某一民族自治地方的政治、經(jīng)濟和文化特點以及社會發(fā)展情況呢？由此不難看出，報批程序還有其有待考證的空間。

第二，這種立法中的報批程序?qū)嶋H上分離了立法中的表決生效權(quán)。在立法機關(guān)的日常工作中，一套完整的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)包括立法草案起草權(quán)、草案的審議權(quán)、草案的表決生效權(quán)以及正式的頒布權(quán)。而自治地方立法中的這一特殊報批制度將立法草案的表決生效權(quán)從自治地方的立法權(quán)中分離出去，使得自治地方的立法程序中缺少了原來的這一表決生效權(quán)，代之以立法的報批制度。在民族自治地方的立法活動中，由于這種事前的報批制度的存在，使得自治地方的立法活動受到很大的限制而不能夠自主地完成相關(guān)的立法活動。然而，我國的立法機關(guān)在制定一般的地方性法規(guī)時，只需要通過本級地方人大及其常委會的的表決即可生效實施，而不需要征求國務(wù)院的相關(guān)意見和建議，事后只需要報相關(guān)上級機關(guān)備案即可。由于這種事后的備案制度只需要對所備案的立法文件進行備案而不對其合法性進行是值的審查，所以一般地方性法規(guī)很少出現(xiàn)被上級立法機關(guān)撤銷的情形?？v觀我國的民族自治地方的立法活動，正是由于這種嚴格的報批程序的存在，使其成為了我國民族自治地方的立法最大的瓶頸。

第三，立法中過于繁雜的報批程序?qū)е伦灾蔚胤降牧⒎ㄙY源造成不小的浪費。自治條例的出臺，經(jīng)過了一系列的立法程序，其中也包含了一系列高昂的立法成本，如調(diào)查研究、組織人員起草、對文本征求意見、修改等等一系列程序。而自治地方的人大在自治法規(guī)報批之前，基本上都是按部就班。然而，實踐中，由于自治立法中報批制度的每一次否決，都將會使得在此之前進行的一系列立法活動付之一炬，造成了相關(guān)立法資源極大的浪費。下一次的立法活動又將從新籌備。因此，在立法活動中，如何實現(xiàn)立法效益的最大化以及立法成本的最小化，也是目前我國立法機關(guān)亟需解決的問題之一。

三、自治條例報批程序的改革新方向

從目前我國自治地方立法的現(xiàn)狀來看，一套成熟的立法的監(jiān)督體制，關(guān)系著中央與民族自治地方的平衡與發(fā)展。在我國現(xiàn)行體制下，合理的中央與民族自治地方權(quán)利的制約模式，既保障了全國法制的統(tǒng)一，又充分實現(xiàn)了民族自治地方的自治權(quán)。因此，有學(xué)者提出嘗試將原來的立法草案的報批程序為一般的法規(guī)備案程序。自治區(qū)立法機關(guān)起草的自治條例在通過自治區(qū)人民代表大會表決生效后，直接報請全國人大常委會進行備案即可。如果報請備案的自治條例有與現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律相抵觸的地方，則由全國人大常委會直接發(fā)回各自治區(qū)重新進行擬定。這種觀點是將現(xiàn)在的自治立法中的事先的報批制度轉(zhuǎn)化為一般地方性法規(guī)審查的事后審查機制。然而，這一設(shè)想也并不是盡善盡美的，這種所謂的“備案”程序不能與一般的地方性法規(guī)的報備案程序相提并論。這一備案程序往往會延長自治條例的審查時間，使得自治地方人大通過的自治條例不能夠在第一時間得到有效的實施。

因此，為了改變自治條例在立法中的這一進退兩難的局面，能夠真正落實民族自治地方的自治立法權(quán)，應(yīng)該嘗試建立一整套符合我國國情和民情的自治立法的監(jiān)督機制將勢在必行。首先，對于民族自治地方的立法活動，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個專門的立法監(jiān)督委員會來進行監(jiān)督，其隸屬于全國人大。在全國人大閉會期間，由全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，針對民族自治地方自治立法的具體情況進行專門的立法監(jiān)督，并積極配合相關(guān)部門做好相應(yīng)的制定和完善工作。其次，建立一套完整的立法撤銷制度 ，交由全國人大常委會同時實行。這一制度既可以撤銷一般的地方性法規(guī)，又可以撤銷民族自治地方的自治機關(guān)制定的自治條例和單行條例。當(dāng)立法監(jiān)督委員會對報送備案的自治區(qū)自治條例和單行條例進行審查后發(fā)現(xiàn)其中有違反憲法和法律的規(guī)定，由該立法監(jiān)督委員會通過書面意見的形式報送全國人大常委會，并由全國人大常委會決定所報送的自治條例和單行條例是否應(yīng)該被撤銷。對于全國人大常委會宣布予以撤銷的自治條例和單行條例從被撤銷之日起失去效力，不再被適用。對于自治條例的報批程序，這一做法也許應(yīng)該更加符合我國目前的立法實際，能夠有效的為我國現(xiàn)行的自治區(qū)立法中報批制度存在的弊端提供解決之道，并能在實際的立法中發(fā)揮其作用。

注釋：

中華人民共和國憲法.法律出版社.2004.72-73；中華人民共和國民族區(qū)域自治法.法律出版社.2001.22.

張文山，等.自治權(quán)理論與自治條例研究.法律出版社.2005.170-17.

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