摘 要 我國(guó)現(xiàn)行的反壟斷執(zhí)法體系是國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)下的三部門條塊分割執(zhí)法狀態(tài)，《反壟斷法》十條第二款規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)因工作需要，可以授權(quán)省級(jí)地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)反壟斷執(zhí)法權(quán)，但對(duì)于“工作需要”、“可以授權(quán)”界定不明確，在此基礎(chǔ)上提出關(guān)于“工作需要”相關(guān)的考量因素，建議對(duì)“可以授權(quán)”進(jìn)行立法上的細(xì)化，完善我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見和建議。

關(guān)鍵詞 反壟斷法 執(zhí)法機(jī)構(gòu) 工作需要 可以授權(quán)

作者簡(jiǎn)介：楊立高，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-081-02

《反壟斷法》自2008年施行以來，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，預(yù)防與制止反壟斷行為，無疑是諸多積極影響的。實(shí)施八年以來，對(duì)反壟斷行政執(zhí)法過程中的調(diào)查、審查、程序成為公眾質(zhì)疑的焦點(diǎn)，其執(zhí)法主體也成為首當(dāng)其沖的關(guān)注點(diǎn)。

《反壟斷法》第十條規(guī)定：國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)）依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。從法學(xué)角度，主張從立法層面通過憲法、法律的方式劃分中央與地方的權(quán)力歸屬與范圍。反壟斷法中如何劃分權(quán)責(zé)是有詳整的法律執(zhí)法體系的，我國(guó)現(xiàn)有的反壟斷執(zhí)法頂層設(shè)計(jì)是在以國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作下形成的三部門各司其職、各管一塊的反壟斷執(zhí)法模式。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)是國(guó)家層面議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，自2008年9月審議《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)工作規(guī)則》開始運(yùn)作；商務(wù)部主要是依法對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行反壟斷審查，并承擔(dān)《反壟斷法》規(guī)定的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)具體工作，主要由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)反壟斷局來負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作，其依據(jù)反壟斷法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》、《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》、《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》和《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)影響的暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件行使反壟斷執(zhí)法工作，其授權(quán)是在2009年《商務(wù)部關(guān)于委托省級(jí)商務(wù)主管部門做好反壟斷相關(guān)工作的通知》中出現(xiàn)授權(quán)模式，但并不是以反壟斷法中的“授權(quán)”的方式出現(xiàn)，而是以“委托”的形式出現(xiàn)；國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)查處涉及壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)中不涉及價(jià)格方面的反壟斷執(zhí)法工作，主要由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局承擔(dān)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作，其頒布了《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序》、《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》等規(guī)范性文件，其授權(quán)是在《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》第三條中明確規(guī)定，授權(quán)以個(gè)案的形式進(jìn)行，被授權(quán)的省級(jí)工商行政管理局不得再次向下級(jí)工商行政管理局授權(quán)；國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)查處涉及壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)行為中涉及價(jià)格的反價(jià)格壟斷執(zhí)法工作，調(diào)查、認(rèn)定和處理重大的價(jià)格壟斷行為，開展市場(chǎng)價(jià)格行為監(jiān)管工作，主要由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局承擔(dān)反壟斷執(zhí)法工作，其依據(jù)反壟斷法和《反價(jià)格壟斷規(guī)定》、《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》等規(guī)范性文件進(jìn)行反壟斷執(zhí)法，國(guó)家發(fā)改委通過部門規(guī)范性文件的形式，授權(quán)給予省級(jí)地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，授權(quán)方式在《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》的第三條和第四條，對(duì)查處涉嫌的價(jià)格壟斷行為，國(guó)家發(fā)改委和省級(jí)地方政府發(fā)改委均可在法定職權(quán)內(nèi)進(jìn)行行政執(zhí)法并委托下一級(jí)發(fā)改委部門實(shí)施調(diào)查。三部門都是反壟斷執(zhí)法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，商務(wù)部主要負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者集中行為審查；國(guó)家工商總局主要負(fù)責(zé)濫用市場(chǎng)支配地位行為、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為審查；國(guó)家發(fā)改委主要負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷行為審查。國(guó)內(nèi)劉寧元教授指出，中國(guó)的行政執(zhí)法架構(gòu)有標(biāo)新立異之處，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)的數(shù)量上，除少數(shù)國(guó)家采納多機(jī)構(gòu)外，絕大多數(shù)國(guó)家均采用將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過法律的方式授予一個(gè)單一機(jī)構(gòu)，另外我國(guó)通過法律的形式將職責(zé)一分為三，這與其他國(guó)家有多個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分還不一致，其他多執(zhí)法機(jī)構(gòu)的均不涉及反壟斷專門職責(zé)進(jìn)行切割分配 。三部門看似分工明確，各司其職，社會(huì)中出現(xiàn)的各種壟斷行為都可能被納入到這個(gè)體系中去，被反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)所管轄。筆者認(rèn)為隨著職責(zé)的劃分，就會(huì)出現(xiàn)一些新的問題，比如反壟斷法第十條第二款關(guān)于“工作需要”以及“可以”授權(quán)的權(quán)限怎么處理的問題。

《反壟斷法》第十條規(guī)定：國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)）依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。此規(guī)定從立法層面上對(duì)地方政府相應(yīng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)給予法律上的授權(quán)，省級(jí)地方政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源于授權(quán)而并非法定，并且其被授權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)保留在省級(jí)地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，并沒有將執(zhí)法機(jī)構(gòu)延續(xù)到如同反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的縣級(jí)地方政府的行政執(zhí)法部門，我國(guó)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第三條第二款對(duì)縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門給予了明文的規(guī)定，對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，不難看出，其權(quán)力的來源是法律規(guī)定，并非與反壟斷法的授權(quán)相同。反壟斷法將省級(jí)地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)有關(guān)反壟斷執(zhí)法的行政權(quán)以“可以”的方式授予省級(jí)地方政府的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，由此，相關(guān)的反壟斷執(zhí)法并非省級(jí)地方政府的法定權(quán)力，而是來源于國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在“工作需要”情況下的“授權(quán)”，但規(guī)定對(duì)“工作需要”及“授權(quán)”的范圍沒有給出明顯的界定，以至于現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中存在著一些問題。

一、 國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)因“工作需要”出現(xiàn)權(quán)力下移跡象

法律上對(duì)“工作需要”并沒有給予一個(gè)準(zhǔn)確的解釋，法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)，行政執(zhí)法過程中的諸多案件都會(huì)成為“工作需要”界定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法過程中的管轄、定性、法律適用、證據(jù)方面的“工作”都會(huì)成為“工作需要”界定依據(jù)。以2014上海市商務(wù)委發(fā)布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查工作辦法》、上海市發(fā)改委發(fā)布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反價(jià)格壟斷工作辦法》和上海市工商局發(fā)布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和行政壟斷執(zhí)法工作辦法》來看，以下簡(jiǎn)稱為“三個(gè)辦法”，“三個(gè)辦法”發(fā)布的文件中對(duì)權(quán)力的來源界定為“根據(jù)反壟斷法、中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案、以及三部委的規(guī)范性文件的授權(quán)而來”，無疑，其工作需要就是對(duì)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的反壟斷審查機(jī)制進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步探索事中事后的反壟斷監(jiān)管模式，無疑其對(duì)反壟斷的監(jiān)管目標(biāo)是有積極意義的，但其背后的執(zhí)法權(quán)限下移卻成為一個(gè)值得考量的問題 ，“三個(gè)辦法”給予了省級(jí)地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和管委會(huì)反壟斷執(zhí)法權(quán)限，在未獲“授權(quán)”、“委托”情況下，行使了部分反壟斷執(zhí)法權(quán)限?！肮ぷ餍枰笔欠窬湍苓M(jìn)行執(zhí)法權(quán)限的下移，能夠成為權(quán)力下移的理由亦值得商榷。

二、國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)“可以”授權(quán)界定尚未清晰

根據(jù)反壟斷法第十條第二款的規(guī)定，我國(guó)對(duì)反壟斷法的執(zhí)法體制是以中央事權(quán)為主的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過本機(jī)關(guān)自行執(zhí)法與授權(quán)省級(jí)地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)執(zhí)法相互結(jié)合的方式，來達(dá)到預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的目的，通過借助地方政府的執(zhí)法資源和行政力量來極大的完成既定目標(biāo)，以云南省通信管理局牽頭組織四家電信運(yùn)營(yíng)商達(dá)成協(xié)議為例，自2009年云南省通信管理局牽頭四家電信運(yùn)營(yíng)商達(dá)成協(xié)議，對(duì)贈(zèng)送的范圍、幅度、頻次等進(jìn)行約定，并通過下發(fā)整改通知書等手段強(qiáng)制執(zhí)行，這一行政壟斷案件，2015年由云南省發(fā)改委依法對(duì)參與壟斷協(xié)議的電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行了處罰，該案件雖然由云南省發(fā)改委執(zhí)行并給予處罰，但依據(jù)反壟斷法的規(guī)定，云南省發(fā)改委是事先得到了國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)國(guó)家發(fā)改委的授權(quán)，才能夠進(jìn)行執(zhí)法行為，這種授權(quán)的方式很大程度上對(duì)制止壟斷行為起到了很大的效果，以及2015年國(guó)家發(fā)改委自行執(zhí)法的對(duì)美國(guó)高通公司反壟斷調(diào)查和處罰，2013年國(guó)家發(fā)改委對(duì)一汽大眾的價(jià)格壟斷查處，2013貴州物價(jià)局和四川省發(fā)展改革委對(duì)茅臺(tái)的價(jià)格壟斷查處，這些國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自行的行政執(zhí)法或者其授權(quán)省級(jí)地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)反壟斷的制止和遏制，維護(hù)市場(chǎng)秩序無疑是有重要意義的，但國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)省級(jí)地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)其背后的“可以授權(quán)”無疑是值得研究的，《反壟斷法》第十條第二款對(duì)“可以授權(quán)”的界定模糊，究竟“可以授權(quán)”中怎么理解“可以”是難以明確的。

三、對(duì)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)反壟斷執(zhí)法主體的一點(diǎn)思考

筆者認(rèn)為“工作需要”是指國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中考慮了執(zhí)法效果的相關(guān)因素，諸如案件管轄便利、案件事實(shí)定性、法律適用、調(diào)查取證的便捷都會(huì)成為“工作需要”的考量因素，但基于法律的規(guī)定，執(zhí)法主體權(quán)力仍應(yīng)保留在反壟斷法第十條的范圍，不應(yīng)有權(quán)力下移的傾向，考慮到反壟斷法的立法背景，配置中央事權(quán)的高位執(zhí)法機(jī)關(guān)無疑對(duì)反壟斷執(zhí)法效果是明顯的，因此，對(duì)于“工作需要”仍應(yīng)進(jìn)一步加以細(xì)化，以防止執(zhí)法主體因?yàn)楣ぷ餍枰霈F(xiàn)“權(quán)力下移”的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。案件管轄、事實(shí)定性、法律適用、調(diào)查取證等一系列執(zhí)法過程中涉及到的“工作需要”都可以授權(quán)，但應(yīng)防止“授權(quán)”狀態(tài)下，出現(xiàn)地方被授權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍的長(zhǎng)期“法定”狀態(tài)。

“可以”是指國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程基于一定的考量，反壟斷案件的查處主體從法律規(guī)范的角度說，是授權(quán)性的規(guī)范。這種規(guī)范的特點(diǎn)是法律賦予公民、法人或國(guó)家機(jī)關(guān)以某種權(quán)利，實(shí)施與否由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況決定，《反壟斷法》第十條第二款的規(guī)定，無疑是授權(quán)者對(duì)法律規(guī)定可以為之的授權(quán)，但“可以”授權(quán)在三部門的規(guī)范性文件中，并沒有給予一個(gè)參照性因素。筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)處于頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)指導(dǎo)的地位，在一定程度上應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)法體系中反壟斷執(zhí)法授權(quán)的權(quán)限，加強(qiáng)和完善反壟斷執(zhí)法主體權(quán)限立法，形成系統(tǒng)的反壟斷配套制度，更好維護(hù)市場(chǎng)秩序。

注釋：

劉寧元.關(guān)于中國(guó)地方反壟斷行政執(zhí)法體制的思考.政治與法律.2015（8）.

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