盧伊

2016年3月，四川省民政廳發(fā)布了《關于送達行政處罰四川省養(yǎng)老事業(yè)基金會事項告知書的公告》，悉數(shù)四川省養(yǎng)老事業(yè)基金會未按規(guī)定辦理變更手續(xù)、完成公益事業(yè)支出額度、履行信息公布義務、召開董事會并連續(xù)兩年年檢不合格等違規(guī)行為，并對其處以撤銷登記的行政處罰，該機構也因此成為今年第一例因撤銷取締而被公開報道的慈善基金會。

對慈善基金會而言，民政部門的撤銷登記決定就好比醫(yī)生開出死亡證明一般，是對其最為嚴厲的行政處罰。隨著大陸慈善行業(yè)的蓬勃發(fā)展，全國各類基金會數(shù)量目前已接近5000家，但有關基金會破產(chǎn)、并購、注銷及撤銷的案例卻十分少見，行業(yè)整體深陷“只進不出”的發(fā)展怪圈。

并非所有基金會都能夠維持良性發(fā)展，其中仍有大量缺乏活力和能力的休眠性基金會長期位于行業(yè)下游。盡管不斷有業(yè)界人士呼吁通過市場競爭實現(xiàn)基金會行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，但事實上，一些基金會即便失去充足的人員和資金，甚至不開展任何慈善活動、不參與年度檢查、不向社會公開任何信息，卻依然未被及時清理出局，而是在靜默中悄然生存。

神秘的休眠基金會

據(jù)基金會中心網(wǎng)統(tǒng)計，截至2016年5月23日，內(nèi)地基金會總量已達4944家。2006年至今，內(nèi)地有99家基金會主動注銷或被登記機關撤銷，其中不乏嚴重違規(guī)的害群之馬。

2014年11月，深圳市施惠零鉛工程慈善基金會就因違規(guī)出具虛假財務憑證、未按章程規(guī)定的業(yè)務范圍開展活動等問題遭到深圳市民政局的多次處罰，其違規(guī)行為積重難返，最終難逃撤銷命運。同年，陜西省聯(lián)合助殘基金會及陜西省國民慈善基金會因非法面向社會募集資金、私設分支機構收取會員費、長時間無辦公場所、未開展相關公益活動等緣由，被陜西省民政廳淘汰出局。此外，河南也有7家基金會因連續(xù)3年未參加年度檢查、長期逃避民政部門監(jiān)管而慘遭淘汰。

除上述惡意損失財產(chǎn)、弄虛作假、不開展慈善活動并逃避民政機關監(jiān)管的基金會被淘汰出局外，還有大量名存實亡、同樣該被撤銷取締的休眠性基金會，它們長期不開展慈善活動、不披露信息，甚至已無工作人員和資金周轉維系生存，卻始終未按規(guī)定申請注銷或被撤銷。

清華大學公益慈善研究院副院長鄧國勝告訴《鳳凰周刊》，這種休眠性基金會在全國各地普遍存在，但其大致數(shù)量、規(guī)模、分布和類型很難統(tǒng)計，“這種半死不活的基金會數(shù)量并不少，尤其是一些小規(guī)模的基金會，當時轟轟烈烈的成立，之后因為募不到錢或者投資不善，沒有慈善活動也就沒有信息披露，還有一些基金會是政府退休官員的養(yǎng)老院或安置下崗分流人員的機構，這種基金會本來就沒有什么活力。也有一些非公募基金會由于經(jīng)濟形勢不好，投資經(jīng)營不善而休眠?！?/p>

基金會中心網(wǎng)總裁程剛則更愿意將休眠性基金會歸結到背負著沉重歷史包袱的官辦基金會身上，“過去有一批有官方背景的基金會，它們?nèi)狈盍蛯I(yè)能力，沒有走向現(xiàn)代慈善的實力和機制，現(xiàn)在這樣的機構在地方依然存在，彈性和活力不大，死豬不怕開水燙，如果按照管理條例，很多基金會其實都應該被淘汰?！?/p>

這些休眠基金會由于其長期不開展慈善活動，沒有可公開披露發(fā)布的信息，其透明度狀況十分堪憂，頗顯神秘?；饡行木W(wǎng)提供的一份數(shù)據(jù)顯示，目前大陸共有930家基金會未按有關規(guī)定進行信息披露，占整個行業(yè)的1/4。其中一些基金會缺乏財務及項目信息，一些甚至連辦公地點、聯(lián)系方式都無法找到，長期處于“失聯(lián)”狀態(tài)。據(jù)程剛介紹，基金會中心網(wǎng)曾試圖通過電話、郵件、發(fā)函甚至聯(lián)系媒體的方式同這些基金會接觸，結果都石沉大海，對于那些連基本聯(lián)系方式都沒有的就更無從下手了。

中國公益研究院助理院長兼慈善法律中心主任章高榮認為，由于《基金會管理條例》在信息公開方面的表述比較籠統(tǒng)，《基金會信息公布辦法》也僅要求基金會需在登記部門指定媒體上進行信息公布，一些運行良好的基金會可能通過張貼告示或在當?shù)貓蠹埳线M行信息披露，加上信息披露并非決定基金會淘汰的主要因素，不能僅憑信息不公開、不透明就將其界定為應當淘汰的休眠性基金會而一棍子打死。但章高榮也承認，其中“確實也存在一些半死不活卻未遭處理的基金會”。

官辦基金會撤銷難

2004年國務院出臺的《基金會管理條例》規(guī)定了基金會被撤銷登記的8種情形。其中，凡是基金會在申請登記時弄虛作假騙取登記，或自登記之日起12個月內(nèi)未按章程開展活動，或已符合注銷條件卻未按規(guī)定辦理注銷手續(xù)的基金會，登記管理機關就應當將其淘汰出局。而對于未按章程宗旨和業(yè)務范圍進行活動、財會報告中弄虛作假、違規(guī)變更登記、未完成公益事業(yè)支出額度、未接受年檢或年檢不合格以及不履行信息公布義務的基金會，則往往由登記機關給予警告、責令停止活動的行政處罰，情節(jié)嚴重的才會面臨撤銷決定。

在將于今年9月施行的《慈善法》中，有關基金會淘汰的法定情形被拓展為11項，對違規(guī)者分別處以警告、限期改正、整改和吊銷登記的淘汰程序也更為具體嚴厲，并特別強調(diào)“經(jīng)依法處理后一年內(nèi)再出現(xiàn)前款規(guī)定的情形，或者有其他情節(jié)嚴重情形的，由民政部門吊銷登記證書并予以公告”。

縱觀兩份文件不難發(fā)現(xiàn)，“情節(jié)嚴重”仍是民政部門判斷基金會淘汰與否的決定性條件。在鄧國勝看來，現(xiàn)有規(guī)定仍較為模糊，導致民政部門自由裁量權過大，這種制度設計的不健全恰恰是當前基金會淘汰面臨的最大障礙。

官辦基金會是這一體制的最大受益者之一?！吨袊饡l(fā)展獨立研究報告2015》指出，由于基金會的退出無論采取何種形式，都將涉及人員分流和資產(chǎn)處置，官辦基金會作為許多機關事業(yè)單位冗余人員的重要出口，顯然無法將大量員工直接轉交給社會，只能依靠資金、項目等方面的援助機制維持最低限度的存在，導致缺乏活力和能力的基金會陷入沉寂。

章高榮告訴《鳳凰周刊》，面對歷史包袱沉重、政府背景強的官辦基金會，民政部門確實有很大的處理難度，對于可處理、可不處理的情況常?！皶±锖恳稽c”。鄧國勝也顯得有些無奈：“尤其在一些西部地區(qū)，他們更講關系、講人情，有些基金會業(yè)務主管單位的行政級別可能要高于民政部門，有些負責人甚至是辦事人員的老領導，你說這怎么處理？”

除法律規(guī)定本身較為模糊外，地方民政部門執(zhí)法能力不足也成為基金會淘汰過程中的又一阻礙?！白N或撤銷一家基金會是一件很麻煩的事，它需要人力、物力和財力，對于北京、上海等工作人員多的民間組織管理局來說問題不大，但在一些中西部地方的基層民政部門，他們根本沒有精力和能力督促基金會進行財產(chǎn)清算，往往就把事情擱置在一旁，而是等著基金會自己把手續(xù)辦好，主動提出注銷?！编噰鴦俑嬖V《鳳凰周刊》，越到基層，民間組織管理部門的人手就越有限，對基金會的監(jiān)管和執(zhí)法能力就越弱。一些縣市的民政機關甚至都沒有管理基金會等社會組織的專職人員，而是由兼職人員打理事務，他們平時能夠應付登記、年檢就已經(jīng)很不容易了，實在沒有更多精力來完成淘汰基金會這種“費力不討好”的工作。

一位基層民政部門工作人員向《鳳凰周刊》證實，在撤銷過程就中曾遇到過基金會和法人代表都消失的情況，想要撤銷基金會并進行財產(chǎn)清算時根本就找不到人，給執(zhí)行工作帶來很大困難，最后往往只能暫時擱置。

正如《基金會發(fā)展獨立研究報告 2015》指出，目前，內(nèi)地基金會行業(yè)普遍存在退出障礙，基金會一旦獲準登記，在某種程度上就相當于獲得了稀缺政策資源的保護，在面臨淘汰時，模糊不清的政策規(guī)定及力不從心的執(zhí)行能力均成為基金會行業(yè)難以打破的退出壁壘，信息的嚴重不透明也加劇了政府監(jiān)管和社會監(jiān)督的缺位，讓其在更多無從監(jiān)管的灰色地帶中借殼生存。

嚴格監(jiān)管有望改善

雖然有觀點認為，休眠基金會的社會危害性相對較低，淘汰的迫切性并不強烈，但鄧國勝和基金會中心網(wǎng)副總裁陶澤都認為，這樣的基金會沒有履行信息披露的義務和責任，將影響行業(yè)整體透明度的提升和公信力，民政部門也有必要加強管理。

江蘇省民管局局長朱龍英在接受大陸媒體采訪時曾坦言，“過去我們一味重視基金會數(shù)量，雖然現(xiàn)在還不到嚴格控制數(shù)量的程度，但已到需要重視基金會質(zhì)量的時候了?！?/p>

隨著《慈善法》將于今年9月正式落地，有關基金會行業(yè)監(jiān)管的具體要求將比以往更為嚴格，制度設計不夠精細化、粗線條的問題有望得到改善。鄧國勝認為，《慈善法》出臺對于行業(yè)監(jiān)管和信息公開均會產(chǎn)生一定敦促作用，由于其法律約束力強，還能增強地方民政部門的執(zhí)行能力，讓他們在執(zhí)法過程中更理直氣壯，有理有據(jù)。

尤其在信息公開方面，《慈善法》提出了對于基金會完善自身透明度的強制性要求，并將公募基金會向社會公開其募捐情況和慈善項目實施情況的頻率規(guī)定為至少每3個月公開一次，這無疑大大縮減了基金會的休眠空間。為此，基金會中心網(wǎng)表示，近期主動要求提升透明度的基金會數(shù)量已有所增加。

更為嚴格的信息公開責任同樣落在各級民政部門身上?！洞壬品ā愤€規(guī)定，縣級以上民政部門應當建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度，在統(tǒng)一的信息平臺及時向社會公開慈善信息，免費提供慈善信息發(fā)布服務，并同建立同其他政府部門間的慈善信息共享機制。章高榮認為，該規(guī)定一方面確認主管部門有很大的信息公開義務，如基金會登記事項、稅前扣除資格、年檢評估及表彰處罰結果等基本信息均應由民政部門自己來公布；另一方面，由政府構建免費信息平臺的規(guī)定也能盡量避免基金會因缺少資金和平臺等原因回避信息公開，在制度上更為完善。

盡管目前在國家民間組織管理局主辦的中國社會組織網(wǎng)上，并非所有基金會的信息都已錄入管理，也依然無法查到任何一家基金會注銷的公告信息，但近年來大陸民政部門加強行業(yè)監(jiān)管、清退休眠性基金會的行動已悄然展開，2014年至今，河南、陜西、四川、廣東等地就已先后清退15家嚴重違規(guī)或長期休眠的基金會。

與此同時，退出機制也在不斷完善，為疏通淘汰出口提供了更為具體的政策意見。2015年12月，民政部公布了《關于健全社會組織退出機制的意見》的征求意見稿，其中特別提出適用于基金會主動注銷或被撤銷登記的9種情形。章高榮認為，這足以體現(xiàn)民政部門對于規(guī)范基金會行業(yè)管理、提高監(jiān)管水平的決心，“我們以前是準入很嚴格，許多未達到條件的基金會根本無法成立，所以在管理方面就相對比較松懈，導致基金會只進不出，但現(xiàn)在準入門檻在不斷降低，因而監(jiān)管規(guī)范和退出機制就要更為嚴格，要有進有出?！?/p>

不過，鄧國勝也冷靜地指出，隨著社會組織數(shù)量急劇增加，休眠性基金會還將越來越多，盡管清退社會組織的動作在未來會更加強，但只要制度設計和地方機關執(zhí)法能力方面的問題難以改善，優(yōu)勝劣汰仍是一個漫長過程。