黃謨媛

(廣西警察學院， 廣西　南寧　530028)

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西部地區(qū)生態(tài)補償機制實踐的有益探索及其完善思路*

黃謨媛**

(廣西警察學院， 廣西南寧530028)

西部地區(qū)是保障國家生態(tài)安全的要害地區(qū)，也是我國主要的貧困人口和少數(shù)民族集中地區(qū)。2005年至今，西部地區(qū)結(jié)合自身實際情況積極推進生態(tài)補償實踐。建立相應的生態(tài)補償管理機構(gòu)，采取多樣化的補償化方式以及構(gòu)建生態(tài)補償?shù)姆审w系，有利于西部地區(qū)更有效地實施生態(tài)補償，促進西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，實現(xiàn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)補償；西部地區(qū)；探索；完善

1　完善西部地區(qū)生態(tài)補償機制的現(xiàn)實必要性

完善西部地區(qū)生態(tài)補償機制對推動我國生態(tài)建設(shè)，為西部地區(qū)營造良好的生態(tài)環(huán)境具有重要意義。一方面，西部地區(qū)的生態(tài)地位十分重要，其為全國的經(jīng)濟發(fā)展付出了高昂的生態(tài)代價，而當前生態(tài)補償機制存在的不足，導致西部地區(qū)不堪重負，加劇了我國區(qū)域發(fā)展的失衡，完善的生態(tài)補償機制是幫助西部地區(qū)脫貧致富、實現(xiàn)生態(tài)重建的有效選擇，此乃完善西部地區(qū)生態(tài)補償機制的現(xiàn)實依據(jù)。另一方面，從理論層面分析，生態(tài)補償機制是建設(shè)生態(tài)文明不可或缺的制度保障，在全面推進依法治國背景下追求與實現(xiàn)法治的公平與秩序，其必然涵蓋在生態(tài)補償領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)代內(nèi)公平和代際公平、保障區(qū)域秩序以及有效協(xié)調(diào)環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的關(guān)系。

2　西部地區(qū)生態(tài)補償機制實踐的有益探索

我國西部地區(qū)開展生態(tài)補償?shù)奶剿魇加?0世紀80年代，發(fā)展至今取得了一定的成效。尤其是在2005年，國務院頒布實施的《〈中華人民共和國民族自治法〉若干規(guī)定》明確提出了“國家加快建立生態(tài)補償機制, 根據(jù)開發(fā)者付費、受益者補償、破壞者賠償?shù)脑瓌t, 從國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三個層面, 通過財政轉(zhuǎn)移支付、項目支持等措施, 對在野生動植物保護和利潤留成保護區(qū)建設(shè)等生態(tài)環(huán)境保護方面做出貢獻的民族自治地方, 給予合理補償”。西部地區(qū)緊跟中央建立健全生態(tài)補償機制的步伐，結(jié)合自身實際情況積極推進生態(tài)補償實踐。

2.1西部地區(qū)開展生態(tài)補償實踐的共同特征

2.1.1通過制定地方性制度指導生態(tài)補償實踐

為了更好地部署生態(tài)文明建設(shè)、落實國家生態(tài)補償政策，西部地區(qū)均重視在法律層面利用較為具體的制度安排來指導實踐(見表1)。

黨的十八屆三中全會提出，“建設(shè)生態(tài)文明必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體制，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。黨的十八屆四中全會進一步提出，“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”。西部地區(qū)通過制定地方性制度指導生態(tài)補償實踐的做法，為今后推動中國生態(tài)補償進入制度化、法治化、規(guī)范化的軌道奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.1.2緊密結(jié)合自身生態(tài)資源的類型與特點開展探索

2.1.2.1重要生態(tài)功能區(qū)

2000年，重要生態(tài)功能區(qū)這一概念被國務院批準的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》正式提出并予以明確；2007年，重要生態(tài)功能區(qū)在國家環(huán)保總局下發(fā)的《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》中被列為開展生態(tài)補償試點的四大領(lǐng)域之一。建設(shè)重要生態(tài)功能區(qū)是保護我國生態(tài)環(huán)境的重大突破與舉措，我國目前有上千個對保障國家生態(tài)安全具有重要作用的生態(tài)功能區(qū)。西部地區(qū)大力開展重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)奶剿鞴ぷ鳎瑹o疑為將來全面推進生態(tài)功能區(qū)建設(shè)尤其是國家級生態(tài)功能保護建設(shè)提供了豐富的理論儲備與寶貴的實踐經(jīng)驗(見表2)。

表1　西部地區(qū)制定的地方性生態(tài)補償制度(部分)

表2　西部地區(qū)重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償實踐

2.1.2.2森林

我國的森林資源大多分布在經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，向森林生態(tài)效益的提供者給予公平、合理的補償，有利于更好地保護森林資源與維護森林生態(tài)系統(tǒng)安全。

可以說，西部地區(qū)在森林生態(tài)補償方面的實踐開展得較早，政策探索也較為積極，形式也較為多樣化(見表3)。

2.1.2.3流域

在生態(tài)環(huán)境日益嚴峻的社會背景下，流域生態(tài)補償已成為恢復與保護流域生態(tài)環(huán)境的重要措施。為此，西部地區(qū)也開展了相關(guān)的實踐探索(見表4)。

2.2西部地區(qū)開展生態(tài)補償實踐的獨特亮點

從總體上來看，西部地區(qū)開展的生態(tài)補償探索性實踐既取得了不同程度的成功，同時還出現(xiàn)了不少創(chuàng)新性的內(nèi)容(見表5)，可謂“百花齊放”，為我國進一步深化與完善西部地區(qū)生態(tài)補償機制提供了強有力的必要性證明。

表3　西部地區(qū)森林生態(tài)補償實踐

表4　西部地區(qū)流域生態(tài)補償實踐

表5　西部地區(qū)開展生態(tài)補償實踐的亮點

3　完善西部地區(qū)生態(tài)補償機制的思路

3.1建立相應的生態(tài)補償管理機構(gòu)

目前，國外的生態(tài)補償管理機構(gòu)主要有三種形式：第一種是在生態(tài)補償?shù)哪骋活I(lǐng)域設(shè)立專門性的管理機構(gòu)。例如，在流域生態(tài)補償方面，美國設(shè)立了一級政府部門即田納西河流域管理局，它有專門的經(jīng)費并享有高度的自治權(quán)，專門負責流域水資源的統(tǒng)一開發(fā)、管理及多種經(jīng)營。第二種是以法國為代表的針對生態(tài)系統(tǒng)的某一領(lǐng)域設(shè)置相應的綜合機構(gòu)，實行的管理體制以該生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)，主要職責是調(diào)配生態(tài)資源和控制環(huán)境污染，如法國的流域管理機構(gòu)。第三種是以日本為代表的按照某一生態(tài)資源的不同功能實行分部門管理，在此基礎(chǔ)上設(shè)立流域管理機構(gòu)[3]。然而，我國目前還沒有一個有效的生態(tài)補償管理機構(gòu)，尤其是缺乏能夠協(xié)調(diào)跨行政區(qū)生態(tài)補償問題的管理機構(gòu)。以流域生態(tài)系統(tǒng)為例，諸如長江水利委員會、黃河水利委員會等機構(gòu)更多的是水利部下屬的治水以及主管水資源分配的機構(gòu)，它們并沒有環(huán)境協(xié)調(diào)、監(jiān)督、執(zhí)法等相關(guān)的權(quán)力；并且，在相當長時期內(nèi)實行分散管理，即農(nóng)業(yè)部門管理水資源，公共和市政部門管理開發(fā)地表水與防治洪水，地質(zhì)采礦部門管理開采地下水，衛(wèi)生、環(huán)保部門管理污染控制。這種條塊分割無疑增加了有效開展生態(tài)補償?shù)碾y度。前述甘肅與陜西合作率先建立全國第一個跨省生態(tài)補償項目的例子即凸顯了解決該問題的必要性和緊迫性。

對此，筆者傾向于在生態(tài)補償?shù)哪骋活I(lǐng)域設(shè)立專門性的管理機構(gòu)，即在中央政府之下設(shè)立一專門管理西部地區(qū)生態(tài)補償?shù)臋C構(gòu)，它對中央政府負責，有專門的經(jīng)費，立法賦予其高度的自治權(quán)，專門負責管理西部地區(qū)生態(tài)資源的統(tǒng)一開發(fā)、管理及多種經(jīng)營；同時，在這專門性的管理機構(gòu)之下，再針對生態(tài)系統(tǒng)的某一領(lǐng)域設(shè)置子機構(gòu)，也就是按照某一生態(tài)系統(tǒng)設(shè)置相應的管理機構(gòu)，實行以該生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)的管理體制，如“西部地區(qū)森林生態(tài)補償管理部”、“西部地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生態(tài)補償管理部”、“西部地區(qū)流域生態(tài)補償管理部”等等。當然，建立這一專門性的西部地區(qū)生態(tài)補償管理機構(gòu)要經(jīng)歷一個循序漸進的過程，而這一過程實施的第一步就是集權(quán)，即必須遵循生態(tài)系統(tǒng)下某一具體或特定的領(lǐng)域之整體性和關(guān)聯(lián)性，以該領(lǐng)域為單位建立能夠?qū)Υ祟I(lǐng)域進行統(tǒng)一集中管理的行政部門。同時，還要考慮分治，即考量如何科學、合理地處理該領(lǐng)域管理機構(gòu)與當?shù)仄渌嚓P(guān)部門、利益主體的關(guān)系，并在該管理機構(gòu)和地方之間進行適當分權(quán)，注重將管理部門與國家職能部門和地方政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)督相結(jié)合，同時注重彼此的合作與協(xié)調(diào)，集權(quán)與分權(quán)等問題[3]，使其真正承擔起該領(lǐng)域內(nèi)生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)管理職責。

3.2采取多樣化的補償化方式

由于我國西部地區(qū)情況各異，這就決定了開展生態(tài)補償需要根據(jù)各地的實際情況采取不同的補償方式。

3.2.1資金補償

從當前我國西部地區(qū)開展的生態(tài)補償實踐來看，資金補償主要有兩種方式：一是項目支持，其典型代表是開展退耕還林工程；二是中央和地方財政支持，此種補償方式對平衡地方財政收支起到了重要的作用，但它屬于一種 “輸血式”的補償，不能從根本上提高西部地區(qū)自我發(fā)展的能力。所以，要擴大生態(tài)建設(shè)的投入和提高生態(tài)補償?shù)男б妫瑧斂紤]“兩條腿”走路：首先是采用征收生態(tài)稅、生態(tài)建設(shè)費等方式籌資。此種方式已發(fā)展得較為成熟，可在西部大多數(shù)地區(qū)推廣。其次是發(fā)行生態(tài)建設(shè)彩票。此種方式具有強大的融資功能，是西方政府通常使用的一種融資手段。我國西部地區(qū)也可考慮采用該融資方式即發(fā)行“西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)彩票”以拓寬融資渠道，加速西部地區(qū)生態(tài)補償?shù)倪M程。再次是從國際資本市場籌措資金。當前，全球的“綠色工程”貸款金額越來越多，西部地區(qū)的生態(tài)補償也應抓住這一利好時機，積極爭取這些貸款為我所用。最后是采用BOT融資方式。BOT方式可在一些生態(tài)經(jīng)濟效益較好的地區(qū)采用，政府為投資者提供特許協(xié)議，準許投資方開發(fā)建設(shè)某一生態(tài)補償項目，項目建成后在一定期限內(nèi)可獲得獨立經(jīng)營的資格及收入，協(xié)議期滿后再將項目無償轉(zhuǎn)移給當?shù)卣?/p>

3.2.2實物補償

在西部地區(qū)開展實物補償?shù)年P(guān)鍵是一定要突出一個“實”字，即必須結(jié)合西部各地的實際情況考慮補償物的實在性、實用性。例如，青海省地域遼闊，許多地區(qū)衛(wèi)生服務半徑大，衛(wèi)生服務成本是平原地區(qū)的10倍以上。同時，很多地方傳染病、地方病發(fā)病率高，嚴重制約著農(nóng)牧區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，威脅著農(nóng)牧民群眾的健康。因此，在對其進行實物補償方面可以重點考慮補償醫(yī)療藥品、器械、設(shè)備等，以改善其基層的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施條件，讓當?shù)鼐用袂袑嵏惺艿缴鷳B(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)性。

3.2.3政策補償

即西部地區(qū)可結(jié)合各自的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開展政策補償。例如，在產(chǎn)業(yè)政策方面，加大對特色產(chǎn)業(yè)項目的支持力度，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場的準入門檻，將資源利用率高、技術(shù)含量大、極具發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)作為長期支持與鼓勵類產(chǎn)業(yè)，在融資中引導社會資金和外資的投入。在土地政策方面，考慮到西部地區(qū)具有非宜農(nóng)荒地面積大的特點，可以實行有區(qū)別的用地、收費等政策，同時增加用地指標。在稅收政策方面，重點是針對不同地區(qū)大力支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色經(jīng)濟的發(fā)展。

3.2.4技術(shù)補償

由于生態(tài)建設(shè)與生態(tài)補償是復雜而又系統(tǒng)的工程，涉及生態(tài)學、經(jīng)濟學、地理學、生物學等多個學科，西部地區(qū)相對落后的科學技術(shù)環(huán)境難以滿足生態(tài)建設(shè)的需要，因此，應給予西部地區(qū)一定的技術(shù)補償，如生態(tài)建設(shè)的規(guī)劃、選種、種植方式等，這樣有利于促進西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)的順利進行。除此之外，對西部地區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方面也應該給予一定的技術(shù)補償，從而促進西部地區(qū)自我發(fā)展能力。

3.3構(gòu)建西部地區(qū)生態(tài)補償?shù)姆审w系

生態(tài)補償在實質(zhì)上屬于一種利益協(xié)調(diào)，而法律正是一個重要的利益協(xié)調(diào)機制。當前西部民族生態(tài)補償存在的一大缺陷就是法律體系不盡完善，所產(chǎn)生的一大弊端是容易造成生態(tài)補償?shù)氖軆斦唠y以預測其未來收益，不能積極調(diào)動他們參與生態(tài)建設(shè)。為此，需要構(gòu)建生態(tài)補償法律體系以彌補這一缺陷。

3.3.1加強西部地區(qū)生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)界定的立法規(guī)范

雖然我國《憲法》、《物權(quán)法》、《森林法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律明確了各種生態(tài)資源的國家所有權(quán)，但對探礦權(quán)、采礦權(quán)、林地處置權(quán)和收益權(quán)等用益物權(quán)缺乏明確的規(guī)定，也沒有配套的有償使用和生態(tài)補償?shù)脑敿氁?guī)定，這會導致生態(tài)補償?shù)漠a(chǎn)權(quán)機制失去運行的基礎(chǔ)，最終影響生態(tài)補償?shù)膶嵤┬ЧＫ员仨毟鶕?jù)西部地區(qū)不同生態(tài)資源的不同特點，結(jié)合西部各個民族地區(qū)的不同補償目標，對產(chǎn)權(quán)進行劃分，管理權(quán)屬于國家，國家具有對生態(tài)建設(shè)宏觀規(guī)劃權(quán)、采伐管理權(quán)、收取稅收權(quán)、使用權(quán)發(fā)放和變更等權(quán)利；所有權(quán)屬于集體，也就是集體擁有發(fā)包、出租、拍賣等權(quán)利；對生態(tài)建設(shè)過程監(jiān)督、檢查、驗收權(quán)；對違約者具有處罰權(quán)等相關(guān)權(quán)利。農(nóng)戶和其他主體具有使用權(quán)，主要包括在承包期限內(nèi)擁有實際的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)；在承包期內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)賣、入股等處置權(quán)；在國家政策范圍內(nèi)的采伐權(quán)等。只有對不同的主體化進行明確的權(quán)利劃分，才能做到產(chǎn)權(quán)清晰，從而產(chǎn)生激勵作用，提高生態(tài)建設(shè)效益。

3.3.2對現(xiàn)有的有關(guān)生態(tài)方面的法律進行完善

雖然當前我國的很多法律都有涉及生態(tài)保護、防止環(huán)境污染等內(nèi)容，但是這些法律存在的一大共同問題就是對具體的補償方式缺乏規(guī)定，只有語焉不詳?shù)姆蓷l文，導致生態(tài)補償?shù)膶嵤┤狈τ辛Φ姆梢罁?jù)。而要保障西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)與生態(tài)補償有法可依并引導其順利開展，就必須完善這些專門性法律在制定上的漏洞，即在生態(tài)保護和防止環(huán)境污染等內(nèi)容中設(shè)置生態(tài)補償?shù)囊?guī)定。例如，在《草原法》中明確草原的利用方式、補償方式等內(nèi)容。又如，在《森林法》中制定相應的森林資源補償機制，規(guī)定經(jīng)營主體的補償方式、補償標準等內(nèi)容。再如，在《水法》中明確規(guī)定管理水資源是以自然流域為基礎(chǔ)，按流域構(gòu)建科學的水資源管理體制，賦予管理機構(gòu)應有的權(quán)力，明確其地位、職責、組織機構(gòu)、財務管理、與地方的關(guān)系等問題，使其能夠依據(jù)可持續(xù)、公平與信任的原則全面規(guī)劃管理整個流域的生態(tài)事務；通過水資源所有權(quán)國有化與重新分配水資源使用權(quán)，公平、合理地利用水資源，確保水資源生態(tài)系統(tǒng)的供需平衡[3]。

3.3.3制定《西部地區(qū)生態(tài)補償法》

如前所述，盡管西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補償是關(guān)乎我國可持續(xù)發(fā)展的一個重要舉措，不少法律已有涉及對生態(tài)補償方面的內(nèi)容，但其對相關(guān)主體(如中央與地方政府、生態(tài)資源的提供者、生態(tài)資源的受益者等等)的權(quán)利與義務界定不明確，對補償方式、補償標準、補償范圍等問題尚付闕如，大多只是對國家、地方等相關(guān)主體的責、權(quán)、義做了一些語焉不詳或?qū)挿旱囊?guī)定，在實踐中難以適用。因而生態(tài)補償亟需法律層面的支持，因此應盡早出臺專門的《西部地區(qū)生態(tài)補償法》，從總體上規(guī)定西部地區(qū)生態(tài)補償?shù)目傮w目標、指導思想、基本原則、重點任務等，在細節(jié)方面涵蓋生態(tài)補償?shù)哪康?、補償主體、補償范圍、補償標準、補償途徑和法律責任等內(nèi)容，再輔之以規(guī)定生態(tài)補償審批生態(tài)補償?shù)脑u價、監(jiān)管等內(nèi)容，以更好地為西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補償提供法律上的依據(jù)。

[1]廖遠寧,何冬梅.建立云南省森林生態(tài)效益補償機制初探[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2007,32(3)：91.

[2]三江源/青海湖牧區(qū)分戶式太陽能碳權(quán)開發(fā)暨碳交易成功掛牌環(huán)境[EB/OL]．[2016-01-08]．http://www.qh.xinhuanet.com/2013-11/05/c_118014719.htm.

[3]中國21世紀議程管理中心.生態(tài)補償?shù)膰H比較模式與機制[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：249-250.

(責任編輯葉桂郴)

2015年度廣西高?？茖W技術(shù)研究項目《西部地區(qū)生態(tài)補償機制理論與實踐問題研究》(KY2015YB375)。

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2095-4859(2016)02-0264-05

**作者簡介：黃謨媛，女，廣西寧明人。副教授，碩士。研究方向：法學。