燕繼榮　李修科

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政策協(xié)商原則及實施保障*1

燕繼榮李修科

內(nèi)容提要20世紀(jì)80年代以來，世界范圍內(nèi)的民主理論呈現(xiàn)出一種“協(xié)商民主轉(zhuǎn)向”的趨勢。從實踐和運(yùn)作的層次看，協(xié)商民主可分為宏觀層面的政治協(xié)商、中觀層面的政策協(xié)商、微觀層面的社會協(xié)商。中國的協(xié)商民主理論的發(fā)展與世界幾乎保持同步，而協(xié)商民主的中國實踐在國家制度層面、政府政策層面、基層社會治理層面都有開展。本文集中論述政策協(xié)商的主體、范圍、程序和效力等四個方面的問題，旨在明晰政策協(xié)商的參與人群主體、協(xié)商的內(nèi)容、協(xié)商開展和運(yùn)行的過程和程序、協(xié)商的落實和實施環(huán)節(jié)，說明政策協(xié)商的改進(jìn)應(yīng)該將協(xié)商民主原則引入政府決策、執(zhí)行、反饋和評估的各個環(huán)節(jié)，建設(shè)協(xié)商主體明確、協(xié)商內(nèi)容清晰、協(xié)商程序法定、協(xié)商效力切實的政策協(xié)商民主機(jī)制。本文認(rèn)為，政策協(xié)商有助于推進(jìn)中國公共政策決策的科學(xué)化、民主化、法治化；中觀層面的政策協(xié)商如果進(jìn)展良好，能在宏觀和微觀兩個方面產(chǎn)生延展性影響——在宏觀層面有助于形成國家層面的民主建設(shè)的良好的基礎(chǔ)條件和氛圍；在微觀層面有助于一個現(xiàn)代社會的成長，塑造現(xiàn)代公民，培育公民文化。

協(xié)商民主協(xié)商轉(zhuǎn)向政策協(xié)商協(xié)商主體協(xié)商范圍協(xié)商效力

民主化和科學(xué)化是公共決策所追求的兩大目標(biāo)。但現(xiàn)實的情況是，既不民主也不科學(xué)的決策不僅削弱政策執(zhí)行力，損害決策部門的公信力，甚至?xí)＜暗胤綀?zhí)政當(dāng)局乃至整個政府的合法性。目前，較為通行的解決方案似乎是民主選舉+代議政治+專家咨詢。然而，選民與決策和管理的分離，專家咨詢的有選擇性和隨意性等又降低了這種解決方案的有效性。所以到目前為止，能夠改善這種方案的辦法似乎就是引入?yún)f(xié)商政治了。

以協(xié)商性改善決策的民主化和科學(xué)化，這一思路得到了協(xié)商民主(deliberative democracy)理論的大力支持。簡單地說，協(xié)商民主就是“公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”①的過程。協(xié)商民主理論家不僅要求公民民主地選擇政府領(lǐng)導(dǎo)人，而且，還要求公民廣泛地參與決策過程。他們希望公共決策不僅要追求民主原則和體現(xiàn)多數(shù)人的利益，而且還要追求理性原則，考慮和協(xié)調(diào)社會各方觀點和利益，努力使公共政策能夠為社會各方所接受。

協(xié)商政治不僅是當(dāng)代中國政治的一條理想原則，而且也是一項基本的制度安排。在中國，協(xié)商政治是在不同黨派共同建國的政治實踐中形成的，從最初中央到地方各級政府層面的政治協(xié)商會議，到當(dāng)今基層社會的民主懇談，都是具體的實踐形式。2013年11月15日中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，并把“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為政治體制改革的重要內(nèi)容。那么，在推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層次制度化發(fā)展的過程中，需要明確哪些問題？堅持什么原則？本文試圖在梳理協(xié)商民主理論觀點的基礎(chǔ)上予以回答，并集中探討政府公共政策決策中協(xié)商民主機(jī)制的建立問題，從協(xié)商主體、協(xié)商范圍、協(xié)商程序、協(xié)商效力四個方面考察如何建立一個整合的、有效地、合法的政策協(xié)商體系。

協(xié)商民主的應(yīng)用

“民主”在今天已經(jīng)成為一種公共生活的價值。但民主作為一個正面詞，其實是相對晚近的事情。達(dá)爾就指出，“直到20世紀(jì)以前，世界的絕大部分地區(qū)都聲稱非民主體制具有理論和實踐上的優(yōu)越性”。②20世紀(jì)見證了民主理論和實踐在全球范圍內(nèi)的巨大發(fā)展，但與民主的勝利相伴隨的是對民主的激烈批評和對民主危機(jī)的深深憂慮。對民主的批評不外乎從兩個向度展開：一個是批評當(dāng)前主導(dǎo)的代議民主是對實質(zhì)民主(substantive democracy)的閹割，以至于墮落為“選主政治”(electocracy)；另一個是根本否認(rèn)民主是一個可欲的東西，以決策和管理的專業(yè)性、科學(xué)性否定民主的道德正當(dāng)性。

古希臘雅典的城邦民主是現(xiàn)代民主的歷史先聲?，F(xiàn)代政治秉承了民主的原初含義，更滲透了現(xiàn)代自由主義理論和公民權(quán)利理論，給民主套上了憲政和法治的轡頭，讓民主不至于肆虐泛濫而淪為“暴民政治”(mob rule)或“多數(shù)暴政”(tyranny of majority)?，F(xiàn)代民主要走出城邦范圍的限制，使之在現(xiàn)代民族國家范圍內(nèi)具有實際可操作性，民主與代議制的結(jié)合就成為現(xiàn)代民主運(yùn)作的實際選擇。從這個意義上講，現(xiàn)代意義上的民主是自由民主(liberal democracy)，是憲政民主(constitutionalism democracy)，是代議民主(representative democracy)。實際上，這三個概念只是從不同的角度來表達(dá)現(xiàn)代民主的本質(zhì)，其指向都是同一種民主形式。一如任何理想和現(xiàn)實之間必然存在落差一樣，民主的理想和民主的實踐之間也總是存在差距，這就注定民主從理論落實到實踐上時總會有各種局限與不足，需要面對各種批評，也會面臨各種危機(jī)。在西方語境中，特別是在20世紀(jì)后半段以來，民主實踐遭遇了以下諸多困境：(1)民主政體下民眾對政治人物和政治制度的信任和興趣在下降，公民政治冷漠增強(qiáng)，公民政治參與度降低；(2)公民認(rèn)為選舉政治背后存在政治操作，利益集團(tuán)和寡頭政治難以克服；(3)公民之間的互動和信任存在問題，集體行動困境普遍存在，政治犬儒主義(political cynicism)廣泛擴(kuò)散。因此，如何調(diào)動和激發(fā)公民的政治參與熱情，培育公民的政治信任，改變公民“獨自打保齡”的狀況，從而“使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來”，成為西方民主國家解決“合法化危機(jī)”(legitimization crisis)的重要任務(wù)。

在上述背景下所興起的協(xié)商民主不是對代議民主的替代和超越，而是對現(xiàn)代民主的深化和發(fā)展。協(xié)商民主理論家德雷澤克(John S.Dryzek)就明確表示，協(xié)商民主是自由憲政語境下的產(chǎn)物，協(xié)商的原則就是為了增進(jìn)自由主義權(quán)利，而憲政自由主義也促進(jìn)協(xié)商的開展③。協(xié)商民主從現(xiàn)實世界民主之不足這一向度來對現(xiàn)代民主提出批評，體現(xiàn)了對代議民主的深刻反思，是一種對民主的民主批評(a democratic critic toward democracy)。協(xié)商民主理論家希望以“協(xié)商性”補(bǔ)救代議民主之偏差，以公民參與協(xié)商提高公民的公共理性，以協(xié)商程序來保障人民主權(quán)，藉此重新提振民主政治的合法性。盡管對協(xié)商民主也有懷疑和批評的聲音，但協(xié)商民主理論已在民主諸理論中蔚為大觀，因此，德雷澤克把這種20世紀(jì)80年代末興起的協(xié)商民主理論熱的現(xiàn)象稱之為民主理論的“協(xié)商轉(zhuǎn)向”(The deliberative turn in democracy theory)④。

協(xié)商民主調(diào)動公民積極參與政治，通過協(xié)商揭橥個人的真實偏好，通過理性對話和話語交談來實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)型(Transformation of preference)，達(dá)致協(xié)商和偏好聚合(deliberation and aggregation)的結(jié)合。針對不同議題，協(xié)商民主可以在不同層面上展開：(1)宏觀層面，圍繞國家的憲法制定、是繼續(xù)保持國家統(tǒng)一還是準(zhǔn)許分離主義得逞以及政體選擇等根本問題，為達(dá)致社會團(tuán)結(jié)、維護(hù)國家穩(wěn)定而展開的政治協(xié)商；(2)中觀層面，在政府具體的公共政策制定過程中，為實現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化、合法化而進(jìn)行的政策協(xié)商；(3)微觀層面，也即在基層和社會層面，為打造良好的市民社會和基層社會秩序，圍繞公民自治或社會治理問題而展開的社會協(xié)商。

中國協(xié)商民主理論的引介與發(fā)展幾乎與國際保持同步，從20世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始。在中國語境中，協(xié)商民主理論被加入到了“中國特色社會主義民主”的話語(socialist democracy rhetoric)建構(gòu)中，而且協(xié)商政治被認(rèn)為是中國特色社會主義民主的有機(jī)組成部分。協(xié)商民主在中國的實踐也在三個層面展開：(1)圍繞中華人民共和國的建國、社會主義憲法的制定、中國共產(chǎn)黨與其它黨派的共存合作等關(guān)系到國家基本政治制度選擇的政治協(xié)商；(2)圍繞政府以及各個部門的具體政策決策、方案選擇、財政安排而展開的政策協(xié)商；(3)為實現(xiàn)社會和諧、基層穩(wěn)定，圍繞鄉(xiāng)村自治和社會治理而開展的基層自治協(xié)商。改革開放以來，推進(jìn)黨和政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化，一直是中國改革追求的重要目標(biāo)。但囿于種種原因，決策民主化、科學(xué)化、法治化仍然面臨繁復(fù)的問題，存在巨大的改進(jìn)空間。在這個大背景之下，將協(xié)商民主理論引入到政府公共決策中來，促進(jìn)公民的政治參與，通過多種形式和多種渠道展開政策協(xié)商就彰顯出更加重要的價值。

政策協(xié)商的主體與范圍

為協(xié)商民主辯護(hù)有不同的理由，或者認(rèn)為其本身就是一種目的(ends)，值得珍視；或者認(rèn)為其是一種手段(means)，體現(xiàn)為促進(jìn)和提升其他價值和目的的工具性意義(instrumental reason)。無論是作為目的還是作為手段，協(xié)商同其他人類集體行動一樣，都是有成本的，都涉及成本—收益計算(cost-benefit analysis)。因此，就必須考量協(xié)商的規(guī)模和程度問題，即要符合伊安·沙皮羅(Ian Shapiro)所謂的“最優(yōu)協(xié)商”(optimal deliberation)⑤原則。

何為政策協(xié)商？簡言之，就是多元行動主體為實現(xiàn)公共政策與民意的契合而本著積極參與、相互尊重、理性對話、平等協(xié)商的態(tài)度，圍繞具體公共政策決策進(jìn)行的商談、對話、討論，就公共議題的設(shè)置、公共政策的方向、公共問題的解決方案等公共政策涉及的諸多內(nèi)容和環(huán)節(jié)最大限度地達(dá)成共識。在進(jìn)行政策協(xié)商時，首要問題就是確定協(xié)商主體和協(xié)商范圍，而協(xié)商主體和協(xié)商范圍的確定又需要遵循相應(yīng)的原則和機(jī)制。

所謂協(xié)商主體(deliberation subject)就是指參與協(xié)商的各方。一般而言，政策決策者、利益相關(guān)者、政策關(guān)切者、普通公民等是一般意義上政策協(xié)商的主要參與者，都屬于政策協(xié)商的主體。政府決定做或者不做某項公共政策，可能具體涉及到不同區(qū)域、不同階層、不同行業(yè)、不同年齡層次的公民的利益和福祉，因此在政策協(xié)商時，協(xié)商主體的選擇就對協(xié)商本身的合法性和有效性產(chǎn)生至關(guān)重要的影響?？紤]到任何的政策協(xié)商過程都存在交易成本問題，因此，在具體的公共決策中的民主協(xié)商的主體就必須遵循一定的原則進(jìn)行：

利益相關(guān)方原則(the interested parties)。在科恩(Joshua Cohen)看來，協(xié)商民主其實是一種合法性理論，協(xié)商結(jié)果的正當(dāng)性來自于協(xié)商的參與者對協(xié)商議題是否有效表達(dá)了真實的想法和訴求⑥。政府決策的合法性主要取決于利益相關(guān)者對這一決策的認(rèn)受程度。任何的政府決策都必定涉及相應(yīng)的人群和范圍，因此，受政府決策影響的利益相關(guān)者的聲音和訴求必須得到表達(dá)和傾聽。這里的利益相關(guān)者是一個廣義的概念，絕非僅僅指政策直接涉及的人群，還需考慮直接影響和間接影響，群體利益和社會利益等多方面因素。在一般的政府決策中，往往存在兩種極端情形：一是忽視受政策影響者的權(quán)益和利益訴求，只是從政府和部門利益出發(fā)，簡單、粗暴、草率地推出一項政策，在政策執(zhí)行受阻后，要么出動強(qiáng)力部門強(qiáng)行執(zhí)行，要么草草收場，不了了之。從中國的實踐來看，這些年這種情形在中央和地方各級政府的決策中常有發(fā)生，尤其是地方政府涉及房屋拆遷、土地征用、工程上馬等方面的案例并不鮮見，新近中國股市調(diào)控政策也可算作這方面的典型例子。這種情形的后果是，要么引發(fā)激烈的官民矛盾，要么使政府政策的公信力和嚴(yán)肅性大打折扣，減損了人民對政府的信任，從而為以后的政策執(zhí)行帶來巨大難度。另一種極端情形是，政府或部門為了緩解自身壓力，把本不應(yīng)該協(xié)商或參與的人群納入到政策決策中來，形成人數(shù)上的優(yōu)勢以使得政策得以通過。這種情形損害了公共政策真正相關(guān)人的公民權(quán)利和利益，一些地方的危改拆遷政策出臺就是這方面的典型案例⑦。開展政策協(xié)商的根本目的在于發(fā)現(xiàn)公民真實的利益訴求和意愿所在，提高政府決策的合法性和科學(xué)性。必須明確的是，一方面公民的權(quán)利要保障，但另一方面，任何公共政策都帶有強(qiáng)制性，既不能忽視公民權(quán)利，也不能罔顧政府決策的權(quán)威性，濫用民主機(jī)制。

民主性與專業(yè)性相結(jié)合原則(democracy and expertise)。在一個民主大行其道的時代，民意和民主的價值當(dāng)然必須尊重。但有必要指出的是，隨著人類社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的持續(xù)快速發(fā)展，社會分工、行業(yè)分化不斷加深，政府決策面臨的復(fù)雜性也極其巨大，公共政策的制定呈現(xiàn)出高度的專業(yè)性。這就要求政府決策時需要將民主性和專業(yè)性相結(jié)合，政策協(xié)商一方面要考慮和尊重民眾的聲音——代表民眾對自身利益和偏好的判斷和表達(dá)；另一方面也要重視專業(yè)知識和專家學(xué)者的意見——代表專業(yè)智識對社會復(fù)雜性和決策科學(xué)性的認(rèn)知和理解，通過政策協(xié)商尋求民主參與和專業(yè)知識之間的均衡。之所以強(qiáng)調(diào)專家決策是因為：其一，從社會現(xiàn)實出發(fā)，現(xiàn)代社會的生產(chǎn)力發(fā)展呈現(xiàn)前所未有的速度在向前推進(jìn)，工業(yè)化、城市化、信息化、智能化的趨勢和要素，將人類社會帶入極其復(fù)雜的現(xiàn)代社會中，社會分工不斷深化。在前現(xiàn)代時期，一個統(tǒng)治者或許可能通過修身養(yǎng)德、清靜無為而垂手而治，但在現(xiàn)代社會這幾乎不可能；其二，從公民角度出發(fā)，現(xiàn)代世界民主的勝利實則是庶民的勝利，個體的聲音是民主提倡的價值，也是民主得以實現(xiàn)的前提。但與此相伴的是，一直有另一種反思或批評的聲音，即公民何以能以及在何種程度上實現(xiàn)當(dāng)家做主？從古希臘蘇格拉底之死到今天“阿羅不可能定理”，這些討論都提出了對民主的懷疑，即民主可能會帶來社會無政府主義(social anarchism)和精神無政府主義(intellectual anarchism)，民主之結(jié)果可能是一種民主謬誤(democratic fallacy)，或者說民主非理性主義(democratic irrationalism)⑧。不管表述如何，這些都提醒人們，公民的政治參與需要學(xué)習(xí)、需要信息、需要技能；其三，由于社會的復(fù)雜性，實際運(yùn)行的政府決策模式基于某種寡頭式的權(quán)力結(jié)構(gòu)(oligarchic power structure)，部分政治人物和知識精英或技術(shù)精英對政府決策起著實際的控制力和影響力，因此，民主的背后其實是?？滤u的“隱藏的等級結(jié)構(gòu)”(hidden hierarchies)⑨，這是人類公共政策制定無法回避的現(xiàn)實。政策協(xié)商必須考慮決策的復(fù)雜性，一方面要考慮和尊重民眾的聲音，但同時也要重視專業(yè)性知識和專家學(xué)者的意見。協(xié)商民主的價值之一就在于它不是對公眾的偏好進(jìn)行簡單地加總和聚合(calculation and aggregation)，而是通過協(xié)商，在對話和協(xié)商中揭示公眾的真正偏好，實現(xiàn)短期利益和長期利益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益、多數(shù)人利益和少數(shù)人權(quán)利的有效契合。在政策協(xié)商過程中，尊重民意，也尊重專業(yè)性知識，實現(xiàn)民意與專業(yè)性(democracy and expertise)、偏好與技術(shù)(preference and technical)的有效結(jié)合是制度和機(jī)制設(shè)計的關(guān)鍵。

代議性表達(dá)和參與性表達(dá)相結(jié)合原則(representative expression and participatory expression)。所謂代議性表達(dá)就是指公民的偏好、意愿、選擇傾向由其所授權(quán)的代表或機(jī)構(gòu)來表達(dá)；所謂參與性表達(dá)是指公民個體通過實際的個人參與投票、協(xié)商、議案等方式來親自表達(dá)。任何大型的人類社會組織都會面臨的問題是，如何解決公共政策決策中的參與和效率問題。現(xiàn)代民主是近代以來為應(yīng)對這一矛盾而發(fā)展出來的解決方案，是民主機(jī)制和代議機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一。但代議民主本身又必須面對民主性不足的批評，因為一直有批評認(rèn)為代議民主本身背離了民主理想，是對民主的閹割和異化?！鞍⒘_不可能定律”表明公眾的偏好不能由簡單的橫向加總來發(fā)現(xiàn)和定義，所以，協(xié)商、對話、妥協(xié)和尋求共識才成為必需。協(xié)商民主實則是在代議民主和直接民主之間尋求一種新均衡。但是，協(xié)商民主須謹(jǐn)防走向另一個極端，即議而不決、商而無果。政策協(xié)商的最終結(jié)果是要決策，而任何協(xié)商又都有成本；協(xié)商主體的規(guī)模越大，越不容易達(dá)成共識。因此，在實際的政策協(xié)商中，協(xié)商主體選擇的范圍和規(guī)模必須按照成本和效益原則有所限制，才能實現(xiàn)公共決策的代議性表達(dá)和參與性表達(dá)的結(jié)合。此外，情感(emotion)和情緒(passions)歷來是政治行為基本動力，在政策協(xié)商中，一些情緒協(xié)商參與者(passionate deliberation participants)會影響協(xié)商正常和理性的開展。而且，在協(xié)商過程中，也容易出現(xiàn)所謂的“意見領(lǐng)袖”，使協(xié)商被引導(dǎo)或偏轉(zhuǎn)。例如，由于上位的民主政治和下位的社會自治之間以及公民精神的培養(yǎng)離一個健康、成熟、理性、妥協(xié)的政治文化氛圍有較大差距，而現(xiàn)實政策又遺留和累積了諸多不足和矛盾，政策協(xié)商很容易造成“參與擁堵”和具體決策被“情緒參與者”(passionate participants)所綁架和左右的現(xiàn)象⑩。這種狀況對于中國這樣的國家尤其值得注意。

涉及國家安全、公眾安全和保密性的事項，必須按照法治的原則來規(guī)范。國家必須依照有關(guān)法律對何為涉及國家安全、公眾安全的事項做出明文規(guī)定，對那些涉及保密性的公共政策也必須進(jìn)行明確法律界定，以防止權(quán)力部門以國家安全、公眾安全、保密性為借口，為決策不民主、不透明做掩護(hù)。對于涉及時效性的公共決策，決策部門也必須按照相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行事后補(bǔ)充，履行相關(guān)程序和做出決策說明。此外，還有一些政策，涉及宗教、文化等相關(guān)敏感議題，在一個社會分化嚴(yán)重、民族矛盾潛伏、文化異質(zhì)性高、地區(qū)差異性大的國家進(jìn)行上述問題的決策時，是否引入政策協(xié)商機(jī)制也需要審慎考慮。因為議題選取或操作不當(dāng)，就可能激化民族間、宗教間、不同文化間、不同地區(qū)間原本潛在的矛盾和沖突，反而不利于形成理性和彼此尊重的社會氛圍，不利于達(dá)成妥協(xié)和共識，不利于促進(jìn)政治和解。這樣的結(jié)果與協(xié)商民主的初衷完全背道而馳。

協(xié)商范圍還包含協(xié)商的程度，即協(xié)商到什么程度為止。協(xié)商民主的本意是通過對話協(xié)商，尋求公民之間的理解，以達(dá)致一種共識性結(jié)論。但現(xiàn)實的情況是，協(xié)商的人群越大，達(dá)成一致性意見的可能性越?。粎f(xié)商的程度越深入，協(xié)商達(dá)致共識的可能性也越小。出于政策效率和成本考量，當(dāng)協(xié)商達(dá)到一定程度的時候，協(xié)商代表的參與性表達(dá)就需要讓位于代議性表達(dá)，甚至讓位于權(quán)威性決策機(jī)構(gòu)的果斷決策。

政策協(xié)商的程序與效力

在協(xié)商主體和協(xié)商范圍確定之后，就必須考慮政策協(xié)商的程序。簡言之，協(xié)商程序(deliberation schedule and process)是指協(xié)商按照什么樣的日程安排、協(xié)商流程、協(xié)商步驟來進(jìn)行。政策協(xié)商是一個較為寬泛的概念，其形式也多種多樣。在目前已有的協(xié)商民主實踐中，協(xié)商日、陪協(xié)團(tuán)、共識會議、民主懇談會、聽證會都是政策協(xié)商常見的方式。

原則上講，一般的公共政策涉及決策、實施、反饋、評估等環(huán)節(jié)，政策協(xié)商也應(yīng)該貫穿這個過程的始終。不管政策協(xié)商選擇什么方式，但就協(xié)商程序而言，必須從協(xié)商前、協(xié)商中、協(xié)商后三個階段來進(jìn)行協(xié)商民主程序建設(shè)。協(xié)商民主的價值就在于通過公民對話、協(xié)商，發(fā)現(xiàn)和轉(zhuǎn)化自己的真實偏好。任何一個政策的做出，都需要有相關(guān)的信息和知識，而政府部門和專家對決策所必須掌握的知識和信息與公民協(xié)商參與者掌握的知識和信息存在不對稱。為了能夠使普通公民協(xié)商參與者能夠有效協(xié)商，必須對協(xié)商前相應(yīng)的準(zhǔn)備程序做出明確的規(guī)定。對政策協(xié)商的參與主體各方而言，要能夠理性、積極地參與政策協(xié)商，必須具備相應(yīng)的知識，掌握相關(guān)信息和材料，這就要求政府在決策前向社會和公眾公布和公開相關(guān)信息和材料，使得公眾在協(xié)商前獲得相關(guān)資訊，為有效協(xié)商做出知識和信息準(zhǔn)備；同時，在協(xié)商進(jìn)行前政府還要與社會公眾進(jìn)行互動，就協(xié)商參與者的選擇、協(xié)商議程的設(shè)定、協(xié)商具體程序達(dá)成方案。具體協(xié)商過程需要有明確的流程和方案，協(xié)商過程要兼具規(guī)定性和靈活性，要借鑒國外經(jīng)驗和地方探索的成功案例。另外，在協(xié)商過程中，要采用情況說明、專家學(xué)者咨詢、專題座談等多種形式，并在此基礎(chǔ)上形成一套具有操作性、可復(fù)制性、可預(yù)測性的協(xié)商程序。在協(xié)商后，要避免政府決策者只是把政策協(xié)商視為一個走過場的公關(guān)秀，要讓協(xié)商中的民意、專家意見等落實和反映在決策結(jié)果上。最后，在政策實施過程中，也要隨時向社會公眾、相關(guān)人士通報和公開政策執(zhí)行進(jìn)程和進(jìn)展情況，就政策執(zhí)行中的難度和問題及時向社會和公眾反饋，使得政策在執(zhí)行過程中也能形成政府與社會的互動和協(xié)商，及時調(diào)整和完善政策方案。

結(jié)語：中國政策協(xié)商空間

現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家在治理方面的重要差異表現(xiàn)在公共決策的包容性上，而公共決策的包容性主要體現(xiàn)為決策過程的開放性，其制度安排的主要形式就是“代議民主+協(xié)商民主”。

中國的協(xié)商民主在國家制度層面、政府政策層面、基層社會治理層面都有開展。本文集中考察中觀層面的政策協(xié)商原則和機(jī)制建設(shè)問題是基于如下判斷：中觀層面的政策協(xié)商如果進(jìn)展良好，有助于推進(jìn)中國國家層面的民主建設(shè)，也有助于塑造現(xiàn)代公民，培育公民文化，實現(xiàn)基層社會的良善治理。

進(jìn)一步而言，政策協(xié)商機(jī)制的建設(shè)與一個法治政府、責(zé)任政府、回應(yīng)性政府建設(shè)也是一個雙向互動的過程。只有一個真正的法治政府、責(zé)任政府、回應(yīng)性政府，才有可能建設(shè)起一套真實的、制度化的政策協(xié)商的民主機(jī)制，而政策協(xié)商民主機(jī)制的建設(shè)又是具體而微的落實法治政府、責(zé)任政府、回應(yīng)性政府的切實舉措。

中國協(xié)商民主對于改進(jìn)政府與民眾的關(guān)系、“密切聯(lián)系群眾”是有幫助的，不過，從完整的過程來看，沒有選舉民主作為制度保障，協(xié)商民主作為民主的實現(xiàn)方式其實際效用也不敢高估。因為，協(xié)商民主需要有制度化的安排，包括選舉制度的保障。如果沒有選舉民主這個“抓手”，協(xié)商民主就會呈現(xiàn)很大的隨意性，而何時何事與何人協(xié)商以及協(xié)商結(jié)果如何有效等一系列問題就會成為問題。

①俞可平主編：《協(xié)商民主譯叢》，“總序”，中央編譯出版社，2006年。

②Robert A.Dahl,OnDemocracy, New Haven: Yale University Press,1998,p.44.

③④John S.Dryzek,DeliberativeDemocracyandBeyond:Liberals,Critics,Contestations, Oxford:Oxford University Press,2000,pp.8-16,p.1.

⑥See Joshua Cohen，Deliberation and Democratic Legitimacy,in Alan Hamlin and Philip Pettit edited,TheGoodPolity, Oxford:Basil Blackwell,1989,pp.17-34.

⑦h(yuǎn)ttp://news.xinhuanet.com/comments/2007-06/04/content_6193747.htm。

⑨⑩Frank Fischer,Democracy&Expertise:ReorientingPolicyInquiry, Oxford:Oxford University Press,2009,p.55,p.272.

〔責(zé)任編輯：成婧〕

燕繼榮，北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)教授、博士生導(dǎo)師；李修科，北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)博士研究生。北京，100871

*本文系國家社科基金重點項目“推進(jìn)我國基層協(xié)商民主制度化的對策研究”(項目號：14AZD012)的階段性成果。