文 張文明 Zhang Wenming 華東師范大學社會發(fā)展學院教授、博士生導師陳 罕 Chen Han 華東師范大學社會發(fā)展學院社會學系

?

大都市城鎮(zhèn)社區(qū)自治中的無縫管理與行政局限
——以S市S鎮(zhèn)的網(wǎng)格化治理為例

文 張文明 Zhang Wenming 華東師范大學社會發(fā)展學院教授、博士生導師
陳 罕 Chen Han 華東師范大學社會發(fā)展學院社會學系

網(wǎng)格化

社區(qū)自治

管理體制

可持續(xù)性

網(wǎng)格化模式的核心特征，就是社會管理的重心下移，即通過國家行政權力下沉的方式，將原有的區(qū)級行政職權和資源直接下沉到街道，覆蓋到社區(qū)。由于網(wǎng)格化模式是在社區(qū)邊界不變的前提下劃分的更小基層單位——“網(wǎng)格”中展開，使得其對下沉的行政資源重新整合更為容易，變革的制度阻力也較小。但是，僅以管控為目的這種治理方式，則會打破社區(qū)社會基于地緣、血緣等天然紐帶而形成的自然秩序，破壞了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的自治力量，不利于新的自治力量的形成和發(fā)展，不利于政權國家與基層自治社會的有機互動，而網(wǎng)格化模式的盛行也極易造成社區(qū)管理的“麥當勞化”。

20世紀末我國開始大力推動社區(qū)建設，以實現(xiàn)社區(qū)自治作為基本的建設目標，并試圖通過政府的大力支持和培育，激活過去在“單位制”下長期處于休眠狀態(tài)的社會自治力量。但值得指出的是：多年來，由于政府的“退出機制”并沒有較好地建立起來，在不同地區(qū)的社區(qū)自治過程仍不可避免地帶有極強的行政色彩。與此相伴的狀態(tài)是，隨著近年社會矛盾的逐漸增加，社區(qū)不得不承擔了大量的社會管理工作而處于一種超負荷狀態(tài)，這使得社區(qū)自身無暇實現(xiàn)自身的“自治能力建設”，其行政化色彩也隨著管理職能的增加而愈發(fā)濃厚。為了應對社會問題激增以及回應社區(qū)“解決問題的無力化”現(xiàn)狀，網(wǎng)格化治理模式在近年應運而生，并在全國各大城市被廣為推崇。那么網(wǎng)格化治理作為一種“創(chuàng)新社會治理”方式，在傳統(tǒng)的自我（治）管理以及政府職能管理之上其作用及功能如何？對傳統(tǒng)自治模式會產(chǎn)生什么影響？這些問題就成為一個值得探討的課題。

一、網(wǎng)格化治理的提出

所謂網(wǎng)格化治理，就是在保持原有管理體制不變的基礎上，根據(jù)屬地原則、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，把傳統(tǒng)社區(qū)劃分為若干單元，形成類似于“網(wǎng)”的格子，并對每一個網(wǎng)格實施動態(tài)、全方位管理，在現(xiàn)代網(wǎng)絡技術的基礎上廣泛使用數(shù)字化技術。

網(wǎng)格化治理最初是2004年在北京東城區(qū)開始實行的，其做法是：借助互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)平臺、空間定位系統(tǒng)、移動通信技術，將所轄地區(qū)以1萬平方米為一個基礎單位劃分為若干個網(wǎng)格單元，將信息技術手段與城市管理相結合，目的是解決傳統(tǒng)城市管理信息傳遞的難題。另外，將城市部件利用地理坐標定位到單位網(wǎng)格地圖上，通過網(wǎng)格化城市管理信息平臺對其進行分類管理，創(chuàng)建指揮調(diào)度中心和監(jiān)督中心的“雙軸心”管理體制，開創(chuàng)了“發(fā)現(xiàn)—指揮—處理—反饋”的新型管理流程，創(chuàng)新了管理體制，并以此構成以萬米單元網(wǎng)格為載體的城市管理信息體系。［1］

作為城市“頑癥”整治和“維穩(wěn)”預警的有效機制，該模式相繼在各地得到紛紛效仿。2005年8月在S市等10個城市進行了第一批試點?！胺堑洹笔录?，S市有關部門也多次提出“網(wǎng)格化管理”模式。S市實施網(wǎng)格化管理以來，其核心目標是強調(diào)“城市管理、市場監(jiān)管、街面治安”的管理，目的是去除城市痼疾，實現(xiàn)城市管理的有序和有效，并將網(wǎng)格化管理系統(tǒng)向實有人口管理、應急處置管理、信訪管理、社區(qū)咨詢服務等領域拓展，簡而言之，這種管理方式的提出就是為了應對特大型城市日益突出的“流動性難題”，強調(diào)“部門協(xié)調(diào)”的問題處置操作性原則。在此基礎上，相關文件指出，“希望在全市范圍內(nèi)能夠規(guī)范統(tǒng)一網(wǎng)格綜合管理體制，使得管理方式更加順暢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)更加便捷，資源調(diào)配更加合理，利民服務質(zhì)量更高”。這是對推進這種管理方式提出了目標要求，即強調(diào)這種管理模式推進的終極目標是“利民服務”。但是，在相關文件中對于網(wǎng)格中“管”的技術性要素強調(diào)得多，而對于其中的“人”的主動性因素幾無涉及。

二、網(wǎng)格化治理的相關研究

隨著網(wǎng)格化治理的持續(xù)推進，學界對此進行了一些研究?？傮w上看，這些研究可以從正反兩個方面進行概括。

（一）認為這是一種社會管理創(chuàng)新

有學者認為，作為一種社會管理創(chuàng)新模式，網(wǎng)格化治理在治理方式上具有很多方面的創(chuàng)新，主要集中在管理理念、管理手段、管理內(nèi)容、機構設置等方面。陳先毅、施倩等人認為城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的本質(zhì)是整合系統(tǒng)資源，運用技術手段對城市管理進行監(jiān)控、反饋和督辦，對居民的需求能夠做到快速反應，可以避免城市管理中的“死角”和“盲點”，是一種事前預警性的管理，是城市管理改革與管理現(xiàn)代化的一個方向，有利于實現(xiàn)市民與政府的快速互動。［2］李鵬、魏濤等人認為網(wǎng)格化管理創(chuàng)新之處在于高效整合社區(qū)資源，降低了社會管理的成本，從而提高了政府管理水平，反應迅速、高效快捷的辦事特點滿足了居民訴求，實現(xiàn)了居民與政府的良性互動。［3］竺乾威從公共管理理論出發(fā)，認為網(wǎng)格化管理，借助信息技術，使得政府可以全方位地提高服務，是繼西方“無縫隙政府”模式之后的一大突破，經(jīng)歷了從只注重管理（北京模式）到管理與服務并重（舟山模式）的變化過程。［4］

（二）認為網(wǎng)格化管理是對傳統(tǒng)社區(qū)管理機制的破壞

近年來，有些學者通過對網(wǎng)格化管理模式的深入研究與思考，對網(wǎng)格化管理模式產(chǎn)生了質(zhì)疑，他們中多數(shù)認為網(wǎng)格化管理實際上是行政權力的下沉，雖然打著社會管理創(chuàng)新的旗幟，但是實際效果是相反的，即網(wǎng)格化管理是在原有的區(qū)-街道-社區(qū)的行政體制之下又增加一級“網(wǎng)格”，成為四級行政體制，行政權力的下沉使得基層社會群眾被更全面徹底地控制住，這反而不利于社區(qū)自治的發(fā)展和建設。田毅鵬、薛文龍認為“網(wǎng)格化管理作為基層政權行政力下沉的一種方式，與代表基層民主的社區(qū)自治力量之間難免存在著一定的張力，同時也蘊涵著基層政權‘內(nèi)卷化’的風險”，提出在當前社區(qū)治理中，政府“自上而下”的管理訴求與社區(qū)居民“自下而上”的權益訴求在社區(qū)服務上存在著銜接點，應淡化網(wǎng)格化管理模式的行政色彩，通過加強社區(qū)服務使網(wǎng)格化管理與社區(qū)自治能夠有效互動，獲得良性持久的發(fā)展。［5］劉安認為，網(wǎng)格化管理在運行過程中出現(xiàn)了一些非預期后果：“技術化”治理強調(diào)治理形式可能偏離目標實質(zhì)；“科層化”的組織結構增加了治理的復雜程度；治理的“行政化”制約了社區(qū)社會資本的生成；“選擇性執(zhí)行”行為導致了治理目標的不完全實現(xiàn)；“目標導向”下存在治理手段運用不當?shù)娘L險；網(wǎng)格泛化則模糊了多元治理主體間的邊界，致使其權責不清。避免這些非預期后果負面效應的關鍵是改變社會治理由政府主導并無限承擔責任的體制特征，在基層形成政府、市場和社會良性互動、相互制衡、彼此增能的制度性權力關系。［6］

綜上所述，相關研究方向主要集中在對城市網(wǎng)格化的定義、特點、發(fā)揮的作用以及對網(wǎng)格化管理的建議等幾個方面的研究，對于網(wǎng)格化管理的評價主要是從公共行政與公共管理的角度進行分析。此類研究多是基于“無縫隙政府”［7］理念來探討網(wǎng)格化管理的要素、特征、運行機制以及對完善我國公共服務與社會治理體系的價值。我們發(fā)現(xiàn)，此類研究更具有實然取向，其局限主要在于研究層次偏向宏觀與中觀，基于經(jīng)驗材料進行微觀具體分析的并不多見，沒有考慮到不同的群體對社區(qū)網(wǎng)格化管理的評價和看法。因此，本文將通過對微觀層面的網(wǎng)格化治理所采用的具體治理手段，特別是居民在其中的感受等進行實證研究，試圖探討這種模式與社區(qū)自治制度是否存在相?，F(xiàn)象。

三、一個網(wǎng)格治理的案例——S鎮(zhèn)的實施情況

（一）S區(qū)的網(wǎng)格化治理方案

圖1　S區(qū)網(wǎng)格化治理“1+X+Y”管理流程示意圖

圖2　S鎮(zhèn)網(wǎng)格管理分布圖

基于S市政府對于網(wǎng)格化治理的要求和布置，S區(qū)政府也對轄區(qū)內(nèi)的社會治理網(wǎng)格化工作進行了部署和安排。其基本的原則是，在網(wǎng)格劃分上，做到街面網(wǎng)格化巡管和小區(qū)網(wǎng)格化巡管相結合，實現(xiàn)管理空間的全覆蓋；在力量配置上，將社會協(xié)管力量同行政執(zhí)法力量相結合，實現(xiàn)管理資源的最優(yōu)化組合；在工作職責上，將本職工作與兼職工作相結合，實現(xiàn)管理效能的最大化利用。其劃分方式是，將全區(qū)劃分為四級網(wǎng)絡機制，大網(wǎng)為區(qū)級網(wǎng)格，即S區(qū)行政管轄的全部區(qū)域；中網(wǎng)為鎮(zhèn)級網(wǎng)絡，以各鎮(zhèn)、街道、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)邊界為劃分依據(jù)，將全區(qū)劃分為16張中網(wǎng)；小網(wǎng)即村居委會工作站；基本網(wǎng)格即社會治理網(wǎng)格的最小單元，每個責任塊的大小主要由網(wǎng)格內(nèi)實有人口戶數(shù)和人口數(shù)決定，責任塊管轄300～400戶或800～1 000人。在人員的組成和配備上，采用1+X+Y的方式。“1”是指網(wǎng)格屬地內(nèi)一名負責人為網(wǎng)格長全面負責網(wǎng)格內(nèi)網(wǎng)格化各項工作；“X”是指網(wǎng)格內(nèi)的社會力量，由村居民小組長、退休老干部、老黨員和社區(qū)志愿者等兼職力量對于網(wǎng)格長的巡查工作進行幫助；Y是指政府執(zhí)法力量，由承擔社會管理服務職責的職能部門設立在街鎮(zhèn)或工作站的專職工作人員和輔助工作人員組成，與網(wǎng)格長責任捆綁，參與和跟蹤問題處置的過程（網(wǎng)格長、X協(xié)助力量、Y協(xié)助力量和社區(qū)工作站的工作方式如圖1所示）。同時，區(qū)內(nèi)還設定了嚴格的網(wǎng)格負責人津貼補貼發(fā)放和績效考核的標準。

（二）S鎮(zhèn)的基本情況

S鎮(zhèn)是在2001年由原S鎮(zhèn)和L鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)合并而成，占地43.8平方公里，下轄10個村、3個居委會，總計人口5.8萬人，本地戶籍人口2.8萬人，外來人口占比略多于本地戶籍人口。S鎮(zhèn)距上海市區(qū)約40公里。目前，S鎮(zhèn)作為S市距市區(qū)中程的鎮(zhèn)級單位，主要面臨著五大轉變：一是人口結構的變化，外地人口多于本地人口；二是就業(yè)方式的轉變，青壯年勞動力普遍轉向第二、三產(chǎn)業(yè)進行生產(chǎn)活動；三是居住模式的變化，S鎮(zhèn)戶籍居民普遍變成有多個居住點的居住模式，子女居于城市而老人住在農(nóng)村；四是環(huán)境、治安和管理狀況面臨更加嚴峻的考驗，案件發(fā)生率相較以前有大量上升趨勢；五是社會和政府對于社會治理的要求和對百姓服務的要求提高?；谶@五點的變化，S鎮(zhèn)在原“大聯(lián)動”系統(tǒng)的基礎上升級打造出網(wǎng)格化管理的社會管理新模式，將域內(nèi)的10個村、3個居委會和2個工業(yè)園區(qū)劃分為66個網(wǎng)格，在每個網(wǎng)格內(nèi)采取1+X+Y的模式配備人員，網(wǎng)格的基本分布如圖2所示。

S鎮(zhèn)社會治理網(wǎng)格化的工作自2014年8月啟動，經(jīng)歷了網(wǎng)格長的招聘、培訓和最終上崗的階段。網(wǎng)格長的工作呈現(xiàn)出兩個特點：一是職責眾多。根據(jù)《S鎮(zhèn)社區(qū)網(wǎng)格化管理教案》之中對于網(wǎng)格長的工作要求，網(wǎng)格長共需負責轄區(qū)內(nèi)包括市容環(huán)境類、生產(chǎn)經(jīng)營類、道路交通類、治安消防類以及食品藥品安全類五個大項23個小項的基本治理工作和72項基本職責，涵蓋了多個部門的管理范圍。二是管理高度信息化。每一個網(wǎng)格長都備有兩部手機，一部是由S鎮(zhèn)社會治理辦公室（簡稱鎮(zhèn)社治辦）配發(fā)，其中包含S區(qū)社會聯(lián)動治理平臺的APP（手機應用），用于網(wǎng)格長在網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)治理和巡查過程之中發(fā)現(xiàn)問題的及時上報和處理；另一部是由鎮(zhèn)公安派出所配發(fā)，內(nèi)部同樣配備有一個APP，主要是用于外來人口的登記和流動監(jiān)控。同時，S鎮(zhèn)社會治理聯(lián)動指揮分中心還在重點路段運用“天網(wǎng)”配備了監(jiān)控探頭，可以有效地對突發(fā)事件作出反應，對問題及時進行處理。

（三）網(wǎng)格長——面面俱到的無縫管理

調(diào)研所知，幾乎所有網(wǎng)格長均是全職工作，每日早晚兩次巡查，對于網(wǎng)格內(nèi)的人、地、房、事進行摸排巡查，了解各種信息，對居民實施全方位的管理，相關的管理措施之嚴密以及管理手段之細致，都遠遠地超出了傳統(tǒng)的管理方式。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相關工作的推進過程中，來自管理代表的網(wǎng)格長與居民之間的溝通非常缺乏。

“對，大整治嘛，搞一些，房前房后，搞衛(wèi)生。包括吶，現(xiàn)在生產(chǎn)隊的場地啊，除了一些事情，鄰居七七八八的事情啊，有的嘛不愿意做，有的嘛吵架的。最近一樁事情，就在六隊里面，放垃圾，垃圾分離、干濕分離，這邊不肯，那邊也不肯。我就問他們，我說這個垃圾啊，你也不肯，他也不肯，這垃圾分離的事吊天空當中。我說，你們這里放一半，他們那邊放一半。講到最后一句話，這個土地是國家的，不是你們私有的，現(xiàn)在只是使用權是你們的，我們在做這些工作，你們老百姓必須配合是吧。你們不配合不理解，任何事情大小事情都處理不好。你理解、他配合，就好了?！保⊿鎮(zhèn)X村C網(wǎng)格長訪談）

可見，網(wǎng)格長在辦理一件細小的“網(wǎng)格內(nèi)”事物的時候，他們都自稱是政府的代言人，并且會用“公共利益”之類的說教進行管理。

除了面對諸如衛(wèi)生大整治這樣的臨時“任務”外，網(wǎng)格長還有日常的工作，比如對于違章建筑的及時發(fā)現(xiàn)、對于非法行醫(yī)的及時處置以及對于人口信息的核查和登記等。C網(wǎng)格長告訴我們他如何清查人口信息：

“讓村里人填表啊……你必須得晚上，像現(xiàn)在農(nóng)村里，老的老、小的小，老人大多60歲以上，小孩大多很小。像他們那種（年輕的）年紀都在外面上班，當老板的當老板、打工的打工、做生意的做生意。那么這種年齡（指老人、孩子）肯定不能簽的。有些簽字都簽不了，自己名字都不識的，像這些人（指著路邊老人）都是70歲以上的。所以說任何工作你要做好都是挺難的。你一定要費一定的心思，下一定的功夫，用一定的辦法。和他們溝通，確實是挺吃力的?！保⊿鎮(zhèn)X村C網(wǎng)格長訪談）

事實上，這樣的工作不僅需要處于村鎮(zhèn)地區(qū)的網(wǎng)格長進行落實，在工業(yè)園區(qū)的網(wǎng)格長也不例外：

“巡查，我們每天最少兩次到三次，到轄區(qū)內(nèi)跑，發(fā)現(xiàn)問題及時上報。我們主要是到他們廠里面看有沒有新建的，主要就是看看有沒有違章建筑啊，貼小廣告啊，一些日常的事情。我們發(fā)現(xiàn)問題，能自己處理的就和企業(yè)協(xié)商處理掉，自發(fā)自處。不能處理的我們就及時上報我們的領導或者鎮(zhèn)里的綜治辦?！保⊿鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)網(wǎng)格長G訪談）

信息化的聯(lián)動管理方式使得管理變得完全“冷鏈化”，人的因素在其中被徹底清除。這種信息化管理方式主要依靠網(wǎng)格長手持的移動終端（即兩臺手機的APP）和區(qū)域內(nèi)的電子監(jiān)控同時進行管理。在采訪企業(yè)網(wǎng)格長時，他向我們詳細解釋了他是如何運用APP進行信息管理的：

“S鎮(zhèn)66個網(wǎng)格，我們這邊工業(yè)區(qū)是6個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格長都有個手機，里面有個S區(qū)設置的上報用的APP。打開來看吧，用我的網(wǎng)格編號、我的姓名。我們平時每次都要巡查兩三次的，發(fā)現(xiàn)什么問題，自己能夠處理的，像廣告啊小堆的垃圾啊，能當場處理的，點自發(fā)自處進去，拍一下事件，處理好后再拍一下，點上報，這個事件就被存到了服務器中，我們再一次地審核，上傳鎮(zhèn)里，鎮(zhèn)里上報區(qū)里。我們網(wǎng)格長不能處理的問題，就要上報，像交通、環(huán)境、經(jīng)營之類的。比如一大堆垃圾啊在我們網(wǎng)格內(nèi)，那就選亂倒垃圾，幾卡車一樣裝在那里我們就只有上報，衛(wèi)星定位，寫好情況，什么事件，然后拍照或者錄音。拍三張，第一張是一堆垃圾的近景狀態(tài)，第二張拍遠景加上參照物，第三張拍路牌，上傳上去后要讓陌生人都能一看就知道是哪里。上報后鎮(zhèn)里審核，審核后給相關部門處理。比如建筑垃圾很大的，就是鎮(zhèn)里的環(huán)衛(wèi)所協(xié)調(diào)處理，派環(huán)衛(wèi)所的員工，12小時之內(nèi)處理完。”（S鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)網(wǎng)格長G訪談）

另外，網(wǎng)格長的工作少不了X和Y力量的配合。而在這方面，S鎮(zhèn)下面各村的村委工作人員相對來講還是對網(wǎng)格長的工作比較了解的，同時也是較為配合的。在問及網(wǎng)格長同以前的隊長有什么改變的時候，J村的衛(wèi)生員反映：

“現(xiàn)在的網(wǎng)格長好比以前隊長呢，不過以前隊里隊長很少下來的，有事情下來，沒事情一般不下來；現(xiàn)在網(wǎng)格長每天要到大隊、村里面上班，有什么事情到群眾那里坐一下，這個方面變化比較大，其他方面好像沒什么變化，差不多。像這個吳娟（音）隊長，常下來看看，問問群眾血壓高不高、有什么要求的。去那邊老人要量血壓啦，我們現(xiàn)在都有管理的。現(xiàn)在我們老年人都有服務的，下去量血壓都有醫(yī)生的，比如他這個老人還要量一次，網(wǎng)格長他下去了嘛，他（老人）說我想量一次血壓，他（網(wǎng)格長）就關照衛(wèi)生所‘你們有空了到那個老人那里去量一下血壓，他要求再量一次’。就是這樣子的。工作網(wǎng)格長比較細致一點，以前隊長有什么事情村里一兜好了，這個事情他一般都是不管的?，F(xiàn)在像吳娟，其他人我不知道，吳娟我碰到過一次，她這個小姑娘還蠻好的，還是比較誠實的，年紀比較輕，還比較熱情?！保⊿鎮(zhèn)J村衛(wèi)生員W訪談）

而村委會的工作人員對于村委會和網(wǎng)格長之間的分工也有較為明確的認識：

“村委會的工作其實就是麻雀雖小五臟俱全，上面說的每一件事情都要管，網(wǎng)格長就要全盤抓了。我們這邊就是72項工作全盤抓，無論大事小事。那個環(huán)境保護法頒了，那個不準焚燒秸稈的規(guī)定，下面每家每戶都要通知到位。我們的工作就是從一個點散開來?！保⊿鎮(zhèn)X村村委會成員訪談）

總體上看，這一策略的提出導致基層群眾的社區(qū)自治參與水平有所下降。網(wǎng)格長也無法有效發(fā)揮政府“社會管理”和居民“社會自治”之間的“銜接”作用，這使得社區(qū)內(nèi)部的既有自治機制平衡被打破。與此同時，網(wǎng)格長一方面是從網(wǎng)格內(nèi)的居民之中選擇出來的（企業(yè)開發(fā)區(qū)地帶除外），一方面又有72項基本職責，工資也并不高，而較低的工資水平顯然影響了網(wǎng)格長努力工作的積極性。網(wǎng)格長的工資都是由鎮(zhèn)級財政撥付的，分為基本工資和績效工資兩個部分，鎮(zhèn)政府還出資為網(wǎng)格長上交了必要的社會保險。然而，由于鎮(zhèn)級財政能力的有限，這在一定程度上限制了網(wǎng)格長工資的幅度，使他們的工作積極性大打折扣。

（四）技術化與行政化的管理手段限制了面對面溝通傳統(tǒng)

在社區(qū)社會中，因為總體上處于“熟人社會”，面對面溝通一直以來都是解決具體問題的有效手段。但是，在這樣的社區(qū)內(nèi)部植入只行使“管理權”的網(wǎng)格長，限制了傳統(tǒng)社會的“就地解決的溝通”渠道。而技術傳播手段的引入，更使得“就事論事”的解決方式變成了帶有“全局意識”的“廣域問題”。這破壞了熟人社會既有的基于協(xié)商解決問題的游戲規(guī)則，會使得問題的解決變成引發(fā)“政府與居民”之間矛盾的焦點，使社區(qū)自律能力逐漸萎縮，并使得“自治”的“自愈功能”被破壞。

首先，網(wǎng)格長與村民之間有效溝通不足。盡管網(wǎng)格長們與村民的接觸都較多，但是在訪問村民時，我們發(fā)現(xiàn)，村民對于網(wǎng)格長的熟悉程度較低。網(wǎng)格長與村民雖然有一定的接觸，但是村民對網(wǎng)格長的具體內(nèi)容知之甚少，甚至無法具體了解到誰是網(wǎng)格長。居民說他們并不會主動地與網(wǎng)格長進行溝通。盡管網(wǎng)格長在家中設立了辦事點供居民前來進行問題的反映和咨詢，卻鮮有村民前來。

問：您認識她們（注：此處指剛剛丈量土地的兩位女性網(wǎng)格長）嗎？

答1：那兩個女的不認識，我們過來也不久，也就半年。

問：也就半年，他們有過來讓你填什么表格嗎？像外來人口登記表什么的。

答1：沒有……（被身邊人提醒）……哦，那個以前登記過了。

問：登記過了？

答2：那個時候不是有一個警察嘛，警察來，登記當然要配合啊。（S鎮(zhèn)J村兩位村民訪談）

其次，這一模式導致居民和社區(qū)的矛盾增加。據(jù)個體商戶們反映，S鎮(zhèn)的網(wǎng)格化使得整個市場處于完全的監(jiān)控之下，市場失去了其經(jīng)濟賴以增長的活力。在S鎮(zhèn)社治辦，能看到其監(jiān)控探頭對街道情況隨時反饋在指揮中心的大屏幕上，在街邊一旦有小商販占道經(jīng)營或是有非法經(jīng)營的情況，可以立刻派出行政力量迅速到場進行處理。在執(zhí)法之中，城管與小商販之間的沖突也時常發(fā)生：

“你看哪個地方人家都讓出攤，這個地方不讓出攤，人都沒啦，有啥好搞。出攤不是想往外面擺一點點？結果一點都不讓你擺?！保⊿鎮(zhèn)G街道商販N訪談）

四、結論與討論

隨著現(xiàn)代化進程的迅猛發(fā)展，大都市郊區(qū)農(nóng)村社會出現(xiàn)很多問題。首先，人口結構的變化，在S鎮(zhèn)已經(jīng)有接近60%的外來人口。其次，郊區(qū)農(nóng)村空巢化、高齡化現(xiàn)象越來越嚴重。另外，現(xiàn)代大都市郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)生存環(huán)境越來越差，社會治安越來越復雜，刑事案件頻發(fā)，違法搭建、非法行醫(yī)等問題嚴重，這都對管理提出了極高的要求。面對這些問題，網(wǎng)格化管理應運而生。實施以來，基于國家行政權力下沉的網(wǎng)格化管理較好地發(fā)揮了社會控制的功能。網(wǎng)格化模式的核心特征，就是社會管理的重心下移，它通過國家行政力下沉的方式，將原有的區(qū)級行政職權和資源直接下沉到街道，覆蓋到社區(qū)，由于它是在社區(qū)邊界不變的前提下劃分的更小基層單位——“網(wǎng)格”中展開，使得其對下沉的行政資源重新整合更為容易。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S鎮(zhèn)的網(wǎng)格化管理是在國家權力的強勢介入下展開的，帶有濃厚的行政色彩，存在著不可避免的局限性。在訪談中發(fā)現(xiàn)，這種網(wǎng)格化模式并沒有得到村（居）民的高度認同，大多數(shù)村（居）民不是認為網(wǎng)格化管理管得太多，就是認為太形式主義，沒有真正讓農(nóng)民從中受益。網(wǎng)格長在執(zhí)行管理中常常認為自己是政府的代表，這是因為網(wǎng)格化模式體現(xiàn)的是自上而下的權力格局安排，盡管它有利于迅速掌握基層的社情民意信息，但卻未能改變社區(qū)成員作為被動管理對象的局面，政府仍是社區(qū)事務運作的核心。在權力行使方面，網(wǎng)格化模式力圖將城市基層問題于網(wǎng)格內(nèi)解決的行為邏輯，使得社區(qū)自治組織的作用被架空，逐漸被邊緣化。

網(wǎng)格化管理模式推出后，得到了各地競相效仿推廣，在各大城市掀起了一股“網(wǎng)格熱”。美國社會學家喬治·里茨爾曾用“社會的麥當勞化”來描述美國社會中麥當勞快餐店的經(jīng)營規(guī)則逐漸滲入到社會各個領域和機構中的一種社會現(xiàn)象和文化機制。“社會的麥當勞化”所體現(xiàn)的實質(zhì)上是韋伯“工具理性”展開所導致的社會合理化過程，麥當勞體制的主要特征在于為顧客、員工以及管理者提供了高效性、可計量性、可預測性和可控制性。它通過標準化和均一化的運作模式使組織的合理性達到了最大程度。此種機制滲透到社會體制中的直接后果是造成各種機構和過程的單一化和機械化，從而將整個社會編織成為一張無所不包的大網(wǎng)，冷酷地控制了每一個人。而網(wǎng)格化模式的盛行也極易造成社區(qū)管理的“麥當勞化”。

網(wǎng)格化治理模式自實施以來，便以體制運轉的高效性和超強的執(zhí)行力，對基層社會治理產(chǎn)生了巨大的影響。它通過細化管理單元的方式來實現(xiàn)全方位的社區(qū)治理，但此種模式設計卻更類似于一種應急性的處理，多元主體參與的缺失和運行力的單一使其長于處理社區(qū)治理中表面的、規(guī)范性的、淺層次的問題，卻短于處理復雜化、深層次的問題，難以形成一種長效機制?？梢哉f，網(wǎng)格化管理模式的實質(zhì)是國家權力的下沉，將國家政權力量向基層社會延伸，基層社會形成一種“創(chuàng)制秩序”——進入工業(yè)社會以后，由于社會的復雜化使得由承擔統(tǒng)治職能的組織（即政府）來提供合理性秩序的狀態(tài)，［8］它是一種剛性的基層秩序。當然對于社會秩序和維護穩(wěn)定的看重無可厚非，但是秩序本身的目的是為人的社會活動和社會交往提供保障，而不是目的。如果僅以管控為目的，則會打破農(nóng)村社會基于地緣、血緣等天然紐帶而形成的自然秩序，破壞了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的自治力量，也不利于新的自治力量的形成和發(fā)展，破壞了政權國家與基層自治社會的有機互動。所以從歷史發(fā)展角度看，這種缺乏社會力量，只單純依靠行政權力推動的治理模式，可能會像人民公社時期的“三級所有，隊為基礎”模式一樣，網(wǎng)格化模式的可持續(xù)性令人懷疑。

［1］陳平.網(wǎng)格化：城市管理新模式［M］.北京：北京大學出版社，2006.47-50.

［2］陳先毅，施倩.對數(shù)字化網(wǎng)格化管理的理論思考［J］.上海經(jīng)濟研究，2006（1）.

［3］李鵬.我國城市網(wǎng)格化管理管理研究的惡拓展［J］.數(shù)字城市，2011（2）.

［4］竺乾威.公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”［J］.公共行政評論，2012（2）.

［5］田毅鵬，薛文龍.城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關系芻議［J］.學海，2012（3）.

［6］劉安.網(wǎng)格化社會管理及其非預期后果——以N市Q區(qū)為例［J］.江蘇社會科學，2014（3）.

［7］許欣.社會治理視角下的城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的反思［D］.沈陽：沈陽師范大學，2014：3.

［8］田毅鵬，薛文龍.城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關系芻議［J］.學海，2012（3）.

■責任編輯：張 煒

Gapless Management and Administrative Limits of Community Selfgovernance in Metropolitan Towns

10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.009