文 李　健 Li Jian 上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所副研究員、理學(xué)博士

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我國當(dāng)下城市防災(zāi)應(yīng)急管理體系的突出問題與完善提升
——兼論國際城市的高品質(zhì)治理經(jīng)驗(yàn)

文 李健 Li Jian 上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所副研究員、理學(xué)博士

城市治理

城市安全

防災(zāi)應(yīng)急體系

國際經(jīng)驗(yàn)

城市自然災(zāi)害和沖突已經(jīng)成為當(dāng)前城市社會(huì)關(guān)注的重要領(lǐng)域之一，城市防災(zāi)應(yīng)急體系成為當(dāng)前學(xué)界和政府關(guān)注的重要內(nèi)容。因此，提高城市對(duì)于自然災(zāi)害、突發(fā)事件的應(yīng)急防范應(yīng)對(duì)能力就成為提升城市安全能級(jí)、保障城市治理水平的重要路徑。我國當(dāng)前的城市應(yīng)急綜合管理能力存在著一些突出問題，如城市常態(tài)化防災(zāi)應(yīng)急管理重視不夠，城市防災(zāi)應(yīng)急法制、執(zhí)行方案缺失，領(lǐng)導(dǎo)組織、信息資源處理整合較差，應(yīng)急隊(duì)伍、防災(zāi)裝備設(shè)施亟待提升。因此，很有必要對(duì)現(xiàn)代城市突發(fā)公共事件發(fā)展的機(jī)制予以全面分析，并借助國際城市成功的經(jīng)驗(yàn)，將管理模式、規(guī)劃體系、參與人員、信息體系和金融體系加以完善和提升，以真正形成中國城市綜合有效的防災(zāi)減災(zāi)體系。

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要求深入把握《決定》內(nèi)涵并落實(shí)到城市層面上，努力提升城市社會(huì)安全，積極推進(jìn)治理現(xiàn)代化。根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)的評(píng)估（2010年），隨著氣候變化和環(huán)境惡化，未來洪水、干旱、風(fēng)暴潮和熱浪會(huì)日趨頻繁且愈加劇烈，對(duì)人口集聚的城市及其居民、基礎(chǔ)設(shè)施等都將構(gòu)成巨大威脅；此外，城市社會(huì)構(gòu)成日益復(fù)雜，居民需求多元化、文化思想多元化等形成的潛在沖突加劇。因此，提高城市對(duì)自然災(zāi)害、突發(fā)事件的應(yīng)急防范應(yīng)對(duì)能力就成為提升城市安全能級(jí)、保障城市治理水平的重要路徑。本文在總結(jié)城市防災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的基本框架基礎(chǔ)上，進(jìn)一步挖掘現(xiàn)代城市自然災(zāi)害和突發(fā)事件的產(chǎn)生機(jī)制，分析我國大城市當(dāng)前城市防災(zāi)應(yīng)急體系存在的突出問題，借鑒國際大都市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，提出中國城市防災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)不僅要涉及權(quán)責(zé)明確的管理體制與機(jī)制、協(xié)同作戰(zhàn)與管理決策、信息共享體制及社會(huì)應(yīng)急資源保障等關(guān)鍵問題，還關(guān)系到城市綜合系統(tǒng)應(yīng)急設(shè)計(jì)與減災(zāi)公共政策的縱深研究，并初步探討之。

一、城市防災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的基本內(nèi)容與框架

城市防災(zāi)應(yīng)急體系指在城市規(guī)劃中為抵御地震、洪水、風(fēng)災(zāi)等自然災(zāi)害、保護(hù)城市安全、民眾生命財(cái)產(chǎn)而采取預(yù)防措施的規(guī)劃的通稱。在美國“9·11”事件發(fā)生后，提高特大城市對(duì)突發(fā)事件和自然災(zāi)害的防范與應(yīng)對(duì)能力成為國際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，至近期，隨著國際反恐壓力和自然災(zāi)害的強(qiáng)化，城市防災(zāi)應(yīng)急體系擴(kuò)展到公共安全的范疇。［1］就我國城市發(fā)展而言，隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，氣候變化、環(huán)境污染、社會(huì)轉(zhuǎn)型、人口多元結(jié)構(gòu)等所導(dǎo)致的重大突發(fā)公共事件進(jìn)入高發(fā)階段，發(fā)生突發(fā)災(zāi)害、公共事件的風(fēng)險(xiǎn)愈來愈大，未來必須通過防災(zāi)應(yīng)急體系的建設(shè)提升城市綜合管理水平和應(yīng)對(duì)能力。［2］

城市防災(zāi)應(yīng)急體系所包含的防災(zāi)內(nèi)容會(huì)隨著城市外部自然環(huán)境和社會(huì)內(nèi)涵而有所不同。［3］但一般而言，城市防災(zāi)應(yīng)急體系應(yīng)對(duì)的重大突發(fā)公共事件包括自然災(zāi)害（水旱、地震、地質(zhì)、氣象災(zāi)害及森林火災(zāi)）、事故災(zāi)害（安全事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故）、公共衛(wèi)生事件（重大傳染病疫情、重大動(dòng)植物疫情、食品安全和職業(yè)危害）以及社會(huì)安全事件（重大群體事件、重大刑事案件、恐怖襲擊與社會(huì)災(zāi)害），如圖1。

圖1　城市防災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的基本內(nèi)容與框架

2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間提出特別關(guān)注的城市應(yīng)急災(zāi)害類型有重大氣象災(zāi)害（暴雨洪澇、雷暴、高溫?zé)崂恕㈧F害等）、生命線系統(tǒng)事故（斷水、斷電、斷氣等）、高技術(shù)事故（高技術(shù)犯罪及信息安全隱患）、地下空間致災(zāi)隱患（地下商業(yè)設(shè)施、地下交通、地下公共場(chǎng)所等）、恐怖襲擊與社會(huì)災(zāi)害（敵對(duì)勢(shì)力恐怖襲擊、公共場(chǎng)所人員騷亂、擁擠事故等）。而在上海，城市防災(zāi)應(yīng)急體系內(nèi)容主要包括自然災(zāi)害（臺(tái)風(fēng)、暴雨、濃霧、高溫、地質(zhì)以及地震等）及火災(zāi)、化學(xué)事故、生命線工程事故（供水、供氣、供電、通信）、道路交通事故等五類。北京和上海的案例說明，城市防災(zāi)應(yīng)急體系的建設(shè)要根據(jù)各個(gè)城市實(shí)際面臨的自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件內(nèi)容各自有所偏重，城市防災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)并無固定內(nèi)容和模式，需要靈活設(shè)計(jì)。

二、現(xiàn)代城市自然災(zāi)害與突發(fā)事件的發(fā)生機(jī)制

近些年國際城市自然災(zāi)害與突發(fā)事件的發(fā)生，固然有偶然性因素，但也存在其必然性。分析這種必然性一方面可以從氣候變化、資源枯竭、環(huán)境惡化等宏觀方面把握，還可從現(xiàn)代城市發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制和規(guī)律予以把握，主要包括城市自身生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性、人口快速擴(kuò)張與城市承載力的矛盾、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展失衡、全球化和信息化導(dǎo)致的“災(zāi)害傳染”等方面。［4］

（一）現(xiàn)代城市生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性易導(dǎo)致“城市生命線”斷裂

根據(jù)生態(tài)學(xué)理論，城市生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜且多要素互動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)的突出特點(diǎn)就是復(fù)雜性及脆弱性，某一環(huán)節(jié)或部分出現(xiàn)問題都會(huì)影響整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，在人類活動(dòng)與資源環(huán)境的互動(dòng)方面尤其突出。具體到現(xiàn)實(shí)城市生活中，人們對(duì)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的依賴性越來越強(qiáng)，生產(chǎn)生活和城市基礎(chǔ)設(shè)施緊密聯(lián)系在一起，能源、水源系統(tǒng)工程、各種建筑工程、交通工具、生物化學(xué)品以及通訊網(wǎng)絡(luò)等被稱為“城市生命線系統(tǒng)”，是保證城市生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最重要基礎(chǔ)體系，任何環(huán)節(jié)滯后或失靈都可能導(dǎo)致整個(gè)城市癱瘓。但現(xiàn)代城市尤其是特大城市大多具有悠久的發(fā)展歷史，“城市生命線”設(shè)施普遍出現(xiàn)老化問題，在快速發(fā)展進(jìn)程中缺乏自我更新的能力，成為自然災(zāi)害或者突發(fā)事故的高發(fā)區(qū)，技術(shù)處置也更加復(fù)雜。因此，一些成熟的特大城市可能會(huì)成為未來自然災(zāi)害、突發(fā)事件影響最大、破壞力最強(qiáng)的地區(qū)。［5］

（二）現(xiàn)代城市人口規(guī)模的快速擴(kuò)張普遍超越城市環(huán)境承載力

城市特別是一些區(qū)域核心城市由于在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、交通、文化等多方面的優(yōu)勢(shì)，一直是人口凈流入地，人口規(guī)模的擴(kuò)大既為城市帶來豐富的人力資源，同時(shí)又是引發(fā)城市病的主要原因。在20世紀(jì)百年之中，當(dāng)今主要國際大都市基本實(shí)現(xiàn)城市人口規(guī)模的迅速擴(kuò)張，但在發(fā)展中國家目前有些特大城市仍然保持著人口快速增長的勢(shì)頭，這些特大城市人口高度聚集，使得城市的基礎(chǔ)設(shè)施和資源環(huán)境不堪重負(fù)，普遍存在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)和過度開發(fā)的現(xiàn)象，超越了這些城市自然和社會(huì)生態(tài)環(huán)境的承載力，一旦出現(xiàn)危險(xiǎn)，其傳播速度之快、關(guān)聯(lián)程度之強(qiáng)、后果之嚴(yán)重都是極為嚴(yán)重。［6］

（三）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展失衡是引發(fā)城市突發(fā)事件的潛在因素

從社會(huì)層面看，現(xiàn)代城市普遍存在多種族、多階層、多文化的社會(huì)與人口結(jié)構(gòu)，較以往社會(huì)組織結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化導(dǎo)致政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展不平衡，區(qū)域、民族和宗教信仰發(fā)生沖突，社會(huì)分配和再分配領(lǐng)域不公平現(xiàn)象和就業(yè)問題調(diào)控失衡。此外，社會(huì)不同階層在勞動(dòng)分工領(lǐng)域的差異性必然導(dǎo)致同城市不同階層貧富差距的擴(kuò)大，部分低收入者會(huì)產(chǎn)生失落感，心理失衡嚴(yán)重而導(dǎo)致違法行動(dòng)，等等。特別就北京、上海等我國特大城市而言，目前正處在發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類矛盾凸顯，產(chǎn)生一些不穩(wěn)定因素，社會(huì)突發(fā)性群體矛盾增多，因占地、拆遷、企業(yè)改制等原因引發(fā)的群體性事件仍然存在，這些都有可能誘發(fā)一定范圍的社會(huì)危機(jī)，從而破壞城市正常生產(chǎn)和生活秩序，對(duì)城市公共安全構(gòu)成威脅。［7］

（四）全球化和信息化時(shí)代城市突發(fā)事件的連鎖反應(yīng)更為強(qiáng)烈

在全球化和信息化時(shí)代，人力、資本、商品、技術(shù)和信息等要素都實(shí)現(xiàn)快速流動(dòng)，全球各地之間關(guān)系更加密切、復(fù)雜，最終形成全球城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)化的城市格局保證各個(gè)節(jié)點(diǎn)之間的聯(lián)系更加通暢，災(zāi)難因素跨越國界更加容易，相互影響機(jī)會(huì)更多，增加城市要素的不穩(wěn)定性和不確定性，從而使傳統(tǒng)的城市結(jié)構(gòu)變得更加脆弱和失衡，城市公共安全問題也越來越突出。一個(gè)國家發(fā)生的突發(fā)事件，往往會(huì)迅速傳播蔓延到其他國家和城市，或在其他國家和城市產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，近些年發(fā)生的難民問題、瘋牛病事件、金融危機(jī)、SARS事件、禽流感疫情等國際性突發(fā)事件都明顯反映出該種趨向。［8］

三、我國城市防災(zāi)應(yīng)急管理體系存在的主要問題

經(jīng)過改革開放以來多年的城市建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提升，我國許多大城市已經(jīng)初步形成較為完善的城市綜合應(yīng)急管理框架，應(yīng)急管理組織模式也根據(jù)城市發(fā)展的需求形成不同模式，并通過地震救災(zāi)、洪澇災(zāi)害、奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、APEC會(huì)議等得到實(shí)踐檢驗(yàn)，城市應(yīng)急綜合管理能力得到進(jìn)一步提升。但深入分析，仍然存在一些突出的問題。

（一）城市常態(tài)化防災(zāi)應(yīng)急管理重視不夠

作為城市管理工作的重要內(nèi)容之一，防災(zāi)應(yīng)急管理不能僅是在發(fā)生突發(fā)事件后的應(yīng)對(duì)，還包括大量日常準(zhǔn)備和預(yù)測(cè)預(yù)防工作，這些往往和政府各相關(guān)部門的法定職能職責(zé)，與城市百姓的日常工作、生活緊密聯(lián)系。目前我國城市防災(zāi)應(yīng)急工作規(guī)范化、程序化和制度化明顯欠缺，缺乏綜合管理和協(xié)調(diào)部門，很多部門沒能把日常防災(zāi)工作與其履行正常職能緊密結(jié)合，非應(yīng)急的常態(tài)化管理和防災(zāi)應(yīng)急工作、突發(fā)式應(yīng)急管理與常態(tài)化應(yīng)急管理等的有效結(jié)合重視不夠，管理模式、工作方式都存在較大隱患，“臨時(shí)應(yīng)對(duì)”替代應(yīng)急。

此外，城市綜合減災(zāi)應(yīng)急管理人才和工作人員多數(shù)為行政人員兼職，且普遍未受過系統(tǒng)的職業(yè)訓(xùn)練和專門教育，缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備和能力。面向社會(huì)的應(yīng)急教育與預(yù)防文化建設(shè)更尚未理順，以防災(zāi)應(yīng)急安全教育為中心的能力教育尚停留在表層。整合利用社會(huì)資源亟待強(qiáng)化，對(duì)市民防災(zāi)減災(zāi)自救自護(hù)能力的培訓(xùn)也遠(yuǎn)未到位，系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、合乎實(shí)際的安全社區(qū)建設(shè)有待展開，防災(zāi)應(yīng)急安全教育在中小學(xué)和高校教育體系中普遍缺失。

（二）城市防災(zāi)應(yīng)急法制、執(zhí)行方案缺失

1954年我國首次規(guī)定戒嚴(yán)制度，至目前已頒布一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律法規(guī)。2007年8月，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，標(biāo)志著我國應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的基本法律制度已經(jīng)確立。2015年3月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》，明確了環(huán)保部門和企業(yè)事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理工作中的職責(zé)，從風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)4個(gè)環(huán)節(jié)來構(gòu)建全過程突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理體系，規(guī)范工作內(nèi)容和理順工作機(jī)制。

但整體來看，以上法律僅提供國家宏觀層面應(yīng)急事件的處理依據(jù)，尚不能根據(jù)城市特定條件，形成涵蓋整個(gè)應(yīng)急管理全過程（包括突發(fā)式應(yīng)急管理和常態(tài)化應(yīng)急管理以及各災(zāi)種、各類突發(fā)事件管理）的比較完備的法律體系，也尚未將已有單災(zāi)種法規(guī)細(xì)則中的內(nèi)容整體綜合，這造成具體工作中難以執(zhí)行的矛盾。此外在城市具體工作中，應(yīng)急總體預(yù)案和部門專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案沒有分災(zāi)種、分事件，一些應(yīng)急預(yù)案僅僅是停留在字面上，缺乏具體和切合可行的實(shí)施細(xì)則，各部門各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容嚴(yán)重缺乏合作協(xié)調(diào)。因此總體上，我國城市突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系尚不健全，特別是在能源、交通、生產(chǎn)安全等城市生命線系統(tǒng)的突發(fā)事件綜合應(yīng)急預(yù)案不完善。例如2009年華南、華東地區(qū)，因雪災(zāi)引發(fā)不少城市燃?xì)鈬?yán)重不足甚至斷氣、交通癱瘓等事件，凸顯我國城市在能源區(qū)域性安全儲(chǔ)備、城市交通組織等方面不足，更說明預(yù)案的不完備性，必須強(qiáng)化防災(zāi)應(yīng)急綜合規(guī)劃與設(shè)計(jì)。

（三）領(lǐng)導(dǎo)組織、信息資源處理整合較差

防災(zāi)應(yīng)急體系中最重要的環(huán)節(jié)是領(lǐng)導(dǎo)組織和信息資源的整合處理，通過核心樞紐來及時(shí)進(jìn)行決策和發(fā)布命令。但由于沒有相應(yīng)部門的設(shè)置，領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)就多懸掛在市政府和職能部門間，突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)指揮決策出現(xiàn)真空。一旦出現(xiàn)災(zāi)害，各部門各自為戰(zhàn)，防災(zāi)應(yīng)急決策準(zhǔn)確性和執(zhí)行力大打折扣。因此，由于管理體制設(shè)置的問題，應(yīng)急管理資源集中、調(diào)動(dòng)、共用仍有疏漏，職責(zé)任務(wù)需進(jìn)一步明確、細(xì)化，各部門之間的有效聯(lián)動(dòng)和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制等還存在一些問題，相互配合的應(yīng)急措施不夠協(xié)調(diào)，減弱了減災(zāi)應(yīng)急行動(dòng)的合力與互補(bǔ)性。

此外，隨著監(jiān)測(cè)技術(shù)、通信和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，許多城市近年來也根據(jù)國家規(guī)劃進(jìn)行應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)。但總體而言，監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)和信息共享平臺(tái)建設(shè)多處于起步狀態(tài)，各類災(zāi)害與突發(fā)事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)均屬于單個(gè)部門管理，布局組織不夠合理，功能單一，減災(zāi)應(yīng)急監(jiān)測(cè)與平臺(tái)建設(shè)也多存在形象工程等問題。減災(zāi)應(yīng)急監(jiān)控信息不能實(shí)現(xiàn)充分及時(shí)的共享交換、預(yù)警溝通與聯(lián)動(dòng)不夠、預(yù)警判斷指標(biāo)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不一致、信號(hào)發(fā)布時(shí)間也不規(guī)范等問題較為突出。因此，針對(duì)城市突發(fā)事件的應(yīng)急能力綜合監(jiān)視網(wǎng)，統(tǒng)一的災(zāi)害與突發(fā)公共事件預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)盡快建立和不斷完善。

（四）應(yīng)急隊(duì)伍、防災(zāi)裝備設(shè)施亟待提升

目前，許多城市都已建立若干個(gè)應(yīng)急搶險(xiǎn)救援專業(yè)隊(duì)伍，但與快速增長的城市人口比較，應(yīng)急搶險(xiǎn)能力普遍存在較大缺陷。首先，亟待加強(qiáng)應(yīng)急管理和專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，改進(jìn)和完善搶險(xiǎn)救援的技術(shù)裝備，提高現(xiàn)場(chǎng)處置能力。其次，理順政府指揮行動(dòng)與企業(yè)、單位以及社會(huì)團(tuán)體、志愿者隊(duì)伍的應(yīng)急處置活動(dòng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)關(guān)系。第三，搶險(xiǎn)救援裝備較為落后，尤其是缺乏高層建筑搶險(xiǎn)裝備，包括超高層建筑的滅火、救援裝備與消防直升飛機(jī)。第四，搶險(xiǎn)救援專業(yè)人員的技術(shù)素質(zhì)和現(xiàn)場(chǎng)救助能力普遍不足，尤其在許多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，減災(zāi)技術(shù)與管理人才非常稀少。因此，必須強(qiáng)化防災(zāi)應(yīng)急管理和專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，建設(shè)一批應(yīng)急安全骨干工程項(xiàng)目，不斷完善我國城市應(yīng)急工程保障體系。

四、國際城市綜合防災(zāi)應(yīng)急管理體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

（一）國際城市應(yīng)急法制體系的建設(shè)

應(yīng)急法制是指一個(gè)國家和地區(qū)針對(duì)突發(fā)事件及其引起的公共危機(jī)所制定或認(rèn)可的，處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的社會(huì)關(guān)系的法律原則和法則總和。美國的應(yīng)急法制經(jīng)歷了長期發(fā)展歷程，其主要內(nèi)容包括基本反應(yīng)體系、應(yīng)急法制的主要立法、重要的危機(jī)反應(yīng)機(jī)構(gòu)及職權(quán)等。美國應(yīng)急法制的主要立法有：1950年的《災(zāi)害救助和緊急援助法》及1974年的修正案、1976年的《國家緊急狀態(tài)法》、1992年的《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》、2002年《國土安全法》等。

英國的應(yīng)急法制自20世紀(jì)80年代開始重視針對(duì)危機(jī)的預(yù)防能力和災(zāi)害之后的恢復(fù)能力建設(shè)與規(guī)劃。涉及英國危機(jī)應(yīng)對(duì)的立法包括1920年的《應(yīng)急權(quán)力法案》、1948年的《民防法案》、2004年的《非軍事應(yīng)急法案》，地方應(yīng)急法制上以倫敦為代表的英國大都市的應(yīng)急法律制度較為典型，并在防災(zāi)應(yīng)急處理上體現(xiàn)出較好實(shí)踐價(jià)值。英國政府高度重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，《國內(nèi)緊急狀態(tài)法2004》便明確規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一類處置者的法定職責(zé)之一。日本的應(yīng)急法制主要包括“基本法體系”、“災(zāi)害預(yù)防法體系”、“災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策法體系”、“災(zāi)害恢復(fù)、重建及其財(cái)政金融措施法體系”。其中“災(zāi)害對(duì)策基本法”重點(diǎn)內(nèi)容包括明確防災(zāi)的責(zé)任、推進(jìn)綜合性防災(zāi)行政、推進(jìn)計(jì)劃性防災(zāi)行政、對(duì)于重大災(zāi)害的財(cái)政援助、應(yīng)對(duì)災(zāi)害緊急事態(tài)的措施等。

（二）國際城市應(yīng)急管理體制的建設(shè)

應(yīng)急管理是針對(duì)災(zāi)害和危機(jī)等突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)防監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置以及恢復(fù)重建的全過程管理，國際通行的概念為“緊急事態(tài)管理”?？梢?，災(zāi)害管理體制及機(jī)構(gòu)的確立是防災(zāi)行政一體化的關(guān)鍵。

美國在“9·11”事件前，聯(lián)邦層面主要突發(fā)事件管理機(jī)構(gòu)是美國聯(lián)邦緊急事件管理局（FEMA）。2003年后，F(xiàn)EMA納入到新成立的國土安全部，國土安全部職責(zé)是在國內(nèi)協(xié)調(diào)聯(lián)邦行動(dòng)，以防控和應(yīng)對(duì)恐怖襲擊、重大災(zāi)難和其他緊急事件，向其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州或地方提供支持。2001年，英國政府出臺(tái)最新《國內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急計(jì)劃》，主要內(nèi)容是對(duì)可能引起突發(fā)事件的各種潛在因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定相應(yīng)預(yù)防措施，進(jìn)行應(yīng)急處理的規(guī)劃、培訓(xùn)及演練，在突發(fā)事件之后快速做出反應(yīng)。在應(yīng)急處理時(shí)以地方政府為主，面對(duì)巨災(zāi)時(shí)中央政府的職責(zé)是部門綜合協(xié)調(diào)。日本的災(zāi)害管理體制主體為中央政府、都道府縣政府、市町村政府、指定公共機(jī)關(guān)、指定地方公共機(jī)關(guān)及公共事業(yè)單位等多層次主體。日本災(zāi)害應(yīng)對(duì)計(jì)劃包括“防災(zāi)基本計(jì)劃”、“防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃”、“地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃”及“指定地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃”等。值得注意的是日本的防災(zāi)預(yù)算，自1995～2004年日本在災(zāi)害管理上投入的國家預(yù)算非常之高，平均每年為4.5萬億日元，約占國家總預(yù)算的5%，其分配指標(biāo)為科研占1.3%，災(zāi)害預(yù)防和準(zhǔn)備占27.6%，國家土地保護(hù)占48.7%，災(zāi)后恢復(fù)與重建26.4%。

（三）國際城市應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)

城市應(yīng)急預(yù)案體系是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件的應(yīng)急管理、指揮和救援計(jì)劃，是開始任何突發(fā)事件處置工作的首要環(huán)節(jié)。根據(jù)2002年《國土安全法》，美國國土安全部2004年12月發(fā)布《全國應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃》，它是聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)全國各類災(zāi)害的指導(dǎo)性計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上各部各州都有專門預(yù)案；但如果新的網(wǎng)絡(luò)評(píng)估報(bào)告顯示預(yù)案過時(shí)或發(fā)現(xiàn)新風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)案便立即再行修正。英國在《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》指導(dǎo)下依《應(yīng)急準(zhǔn)備》和《應(yīng)急處置和恢復(fù)》兩個(gè)文件為具體指導(dǎo)編制應(yīng)急預(yù)案，共分總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案及單機(jī)構(gòu)、多機(jī)構(gòu)和多層級(jí)預(yù)案三大類。預(yù)案內(nèi)容十分細(xì)致，如預(yù)案目的、預(yù)案所針對(duì)的特別災(zāi)難信息、預(yù)案啟動(dòng)、應(yīng)急管理隊(duì)伍、應(yīng)急救援人員、突發(fā)事件控制中心、在應(yīng)急響應(yīng)不同階段中不同處置者的義務(wù)等。英國規(guī)定每三個(gè)月應(yīng)對(duì)預(yù)案中的聯(lián)系方式等信息予以糾正，并應(yīng)階段性地對(duì)預(yù)案重審。

五、我國城市防災(zāi)應(yīng)急管理體系優(yōu)化的對(duì)策措施

（一）推動(dòng)城市防災(zāi)應(yīng)急管理向綜合管理模式轉(zhuǎn)變

至目前，我國還沒有一個(gè)城市建立起綜合有效的防災(zāi)減災(zāi)體系，延續(xù)用陳舊、反應(yīng)遲鈍和效率低下的“單災(zāi)種”管理體制。借鑒國際大都市的經(jīng)驗(yàn)，我國特大城市應(yīng)推動(dòng)城市防災(zāi)應(yīng)急體系與城市自然條件、社會(huì)管理工作的融合，向綜合管理轉(zhuǎn)型（圖2），包括設(shè)立應(yīng)急管理局、負(fù)責(zé)城市防災(zāi)應(yīng)急綜合規(guī)劃與管理工作、負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與城市其他領(lǐng)域工作協(xié)調(diào)。具體而言，一是有效處理事務(wù)，將更多防災(zāi)應(yīng)急工作納入到城市建設(shè)和日常社會(huì)管理體系中。二是構(gòu)建城市綜合防災(zāi)圈層，通過規(guī)劃和定位強(qiáng)化不同圈層防災(zāi)功能建設(shè)，加強(qiáng)學(xué)校、醫(yī)院以及警察等重要公共部門建筑設(shè)施的防災(zāi)能力，建設(shè)防災(zāi)指揮和物資儲(chǔ)備基地、防災(zāi)公園、安全教育場(chǎng)館、社區(qū)消防儲(chǔ)水池等設(shè)施，強(qiáng)化城市綜合防災(zāi)體系建設(shè)。

（二）完善城市防災(zāi)應(yīng)急綜合法規(guī)和推進(jìn)公共安全規(guī)劃

東京的危機(jī)管理規(guī)劃體系以原有防災(zāi)規(guī)劃為基礎(chǔ)，包括綜合防災(zāi)規(guī)劃、健康保健等專項(xiàng)規(guī)劃以及各部門的防災(zāi)、安全、應(yīng)急規(guī)劃等，東京都政府每年召開“東京都防災(zāi)會(huì)議”制定或討論修改防災(zāi)規(guī)劃。美國現(xiàn)有應(yīng)急體系于20世紀(jì)70年代開始形成，其主要標(biāo)志是“總統(tǒng)災(zāi)難宣布機(jī)制”的確立和聯(lián)邦緊急措施署的成立。在20世紀(jì)90年代，隨著“聯(lián)邦應(yīng)急方案”正式推出，美國現(xiàn)有應(yīng)急體系框架真正成型，該體系用規(guī)范化統(tǒng)一模式，處理不同緊急事件，成為目前世界上最發(fā)達(dá)的城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系。該體系是由27個(gè)政府部門組成聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃和響應(yīng)計(jì)劃，其評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：災(zāi)害識(shí)別與防御、培訓(xùn)與演練等17個(gè)方面、56個(gè)要素、1 040個(gè)指標(biāo)，構(gòu)成了政府、企業(yè)、社區(qū)、家庭聯(lián)動(dòng)的災(zāi)害應(yīng)急能力系統(tǒng)。

目前，中國城市防災(zāi)規(guī)劃仍然以防災(zāi)專業(yè)規(guī)劃和根據(jù)災(zāi)害事故種類制定的應(yīng)急處置預(yù)案為主，這樣形成的城市防災(zāi)規(guī)劃其指導(dǎo)意義和實(shí)際作用大打折扣。未來發(fā)展中，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)綜合法律法規(guī)體系建設(shè)，提高并完善減災(zāi)應(yīng)急法制科學(xué)性、權(quán)威性與可行性。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，推行“城市公共安全總體規(guī)劃”，將城市“安全、健康、舒適、高效”作為目標(biāo)，把各種自然災(zāi)害、人為破壞、過失與疏忽、材料與設(shè)備老化及其他原因所造成的災(zāi)害，發(fā)生誘因、條件、發(fā)生過程、災(zāi)害后果和特征等加以綜合分析，建構(gòu)完善的城市安全規(guī)劃體系。

（三）完善城市減災(zāi)應(yīng)急全社會(huì)參與的動(dòng)員機(jī)制

根據(jù)國際城市經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)隊(duì)伍是減災(zāi)工作的骨干，而充分發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量則是減災(zāi)工作得以有效實(shí)現(xiàn)的根本力量。例如倫敦的社區(qū)火災(zāi)安全戰(zhàn)略就是基于倫敦消防和應(yīng)急策劃局，結(jié)合政府、公眾、個(gè)人和志愿者的聯(lián)合防災(zāi)體。因此，完善的城市社會(huì)防災(zāi)體系是有效集成政府、社會(huì)等各方面資源，建立政府、企業(yè)、社區(qū)與公眾相結(jié)合、共同承擔(dān)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的模式。

圖2　我國城市防災(zāi)應(yīng)急管理基本組織與流程設(shè)計(jì)優(yōu)化

進(jìn)入21世紀(jì)后，國際流行“發(fā)展以社區(qū)為核心的減災(zāi)戰(zhàn)略”，因此，“防災(zāi)社區(qū)”的建設(shè)成為當(dāng)今國際大都市防災(zāi)應(yīng)急的潮流。以社區(qū)為核心的城市減災(zāi)戰(zhàn)略核心就是依靠社區(qū)組織，在政府和非政府組織幫助下，動(dòng)員所有居民參與社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)。參與行動(dòng)包括進(jìn)行社區(qū)內(nèi)災(zāi)害可能性評(píng)估、制定社區(qū)減災(zāi)計(jì)劃、參加防災(zāi)減災(zāi)宣傳和培訓(xùn)及防災(zāi)演練、建立志愿者隊(duì)伍等。

（四）建立系統(tǒng)性的城市防災(zāi)應(yīng)急信息共享體系

綜合性系統(tǒng)性的城市防災(zāi)應(yīng)急體系必須建立在信息化之上。學(xué)習(xí)國際城市的經(jīng)驗(yàn)，城市防災(zāi)應(yīng)急體系中首先是要構(gòu)建災(zāi)害聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)，保證災(zāi)害發(fā)生后的互通互聯(lián)，這包括有線系統(tǒng)和防災(zāi)行政無線通信系統(tǒng)，保證多途徑的通訊聯(lián)系。其次是構(gòu)建災(zāi)害信息披露系統(tǒng)，主要是報(bào)道受災(zāi)情況、道路情況、交通工具的運(yùn)行情況、食品和生活物資的供應(yīng)情況、防疫、保健衛(wèi)生措施等。第三是構(gòu)建城市綜合防災(zāi)決策處理中心，功能是進(jìn)行災(zāi)害對(duì)策活動(dòng)審議和決策、災(zāi)害對(duì)策信息處理和對(duì)策規(guī)劃、與防災(zāi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息溝通和聯(lián)絡(luò)等。通過現(xiàn)代化的信息處理和共享系統(tǒng)，保證城市災(zāi)害發(fā)生后城市的“眼睛”、“耳朵”和“嘴巴”能持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）建立和健全城市應(yīng)急管理財(cái)政與保險(xiǎn)體系

充足的財(cái)政預(yù)算是保證城市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，包括政府機(jī)構(gòu)常規(guī)財(cái)務(wù)、應(yīng)急指揮平臺(tái)運(yùn)行費(fèi)用、研發(fā)費(fèi)用、組織應(yīng)急演練及科普費(fèi)用等。各城市科技部門應(yīng)該設(shè)立減災(zāi)應(yīng)急科技專項(xiàng)基金，在每年科研項(xiàng)目指南中編列有減災(zāi)應(yīng)急項(xiàng)目并列為重點(diǎn)項(xiàng)目。其次，建立健全保險(xiǎn)制度以發(fā)揮保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、防災(zāi)救災(zāi)作用，加快研究制定地震保險(xiǎn)政策措施，加大公眾責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新力度，及時(shí)推出適合市場(chǎng)需求的公眾責(zé)任險(xiǎn)等，甚至可探討強(qiáng)制公眾責(zé)任保險(xiǎn)等。如洪水是美國最嚴(yán)重的自然災(zāi)害，美國國土面積7%受到洪水威脅，1/6城市處在百年一遇的洪泛平原內(nèi)，2萬個(gè)社區(qū)易受洪災(zāi)。美國國會(huì)通過了《國家洪水保險(xiǎn)法》，并制定了《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》。之后，美國國會(huì)對(duì)《國家洪水保險(xiǎn)法》進(jìn)行修改，把洪水保險(xiǎn)計(jì)劃由自愿性改為強(qiáng)制性，并且把“國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃”歸屬美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）統(tǒng)一管理，體現(xiàn)出政府強(qiáng)制性和民眾自愿性的有機(jī)結(jié)合。

說明：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（編號(hào)：14AZD026）《功能疏解背景下的特大城市建設(shè)與管理模式創(chuàng)新研究》、國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（編號(hào)：41001106）《全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)與中國高科技城市發(fā)展》。

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■責(zé)任編輯：張 煒

Main Problems and Solutions of Disaster Prevention and Emergency Management System in China

10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.007