43號文及新預算法實施以來，平臺公司轉(zhuǎn)型的問題日益突出。在當前政策條件下，政府融資渠道明顯受限，融資壓力增大，這在中西部區(qū)縣級地方政府體現(xiàn)尤為明顯。作為中國城市經(jīng)濟序列中最基本的單元，區(qū)縣投融資平臺公司的轉(zhuǎn)型尤為關鍵。一方面，區(qū)縣政府本身財政能力較弱，且政策允許范圍內(nèi)的直接舉債規(guī)模、方式有限；另一方面，PPP模式下政府融資雖然得到一定緩解，但在財政支出責任的約束下，地方政府PPP項目額度也無法支撐地方建設，部分區(qū)縣PPP額度已經(jīng)用盡，后續(xù)融資能力不足。

在這一背景下，投融資平臺公司的市場化方向轉(zhuǎn)型日益迫切。部分區(qū)縣平臺公司都在加緊推動自身轉(zhuǎn)型，通過培育自身持續(xù)盈利造血能力，拓寬融資渠道，支持地方城鎮(zhèn)化建設和經(jīng)濟發(fā)展。然而，從實踐中來看，區(qū)縣級平臺公司轉(zhuǎn)型依然面臨思維、體制、模式和人才等諸多挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)一：政府思維理念滯后

作為地方政府投融資的核心載體，投融資平臺公司承擔著地方基礎設施建設的主要任務，平臺公司的轉(zhuǎn)型實際是地方政府投融資理念和城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。43號文發(fā)布實施以來，對不同區(qū)域影響程度不盡相同，不同地方政府對平臺公司轉(zhuǎn)型的認識也參差不齊。平臺公司作為地方政府城鎮(zhèn)化建設的主要載體，其轉(zhuǎn)型涉及到資產(chǎn)整合、人事調(diào)整、項目融資及管理體制等多個方面，牽扯到財政、國資及多個行業(yè)主管部門。平臺公司的轉(zhuǎn)型，不僅需要公司主要負責人理念的轉(zhuǎn)變，更需要政府主要領導及政府職能部門理念的轉(zhuǎn)變。

從實踐中來看，由具備一定前瞻性思維的政府主要領導牽頭，協(xié)同相關政府部門進行的自上而下的轉(zhuǎn)型推進更加容易。而部分地方政府對平臺公司面臨的瓶頸及出路不甚了解或沒有充分重視，也因此缺乏前瞻性規(guī)劃設計，導致平臺公司轉(zhuǎn)型步伐緩慢。

挑戰(zhàn)二：市場化經(jīng)營模式難度大

在43號文之前，投融資平臺公司作為地方基礎設施建設主要融資主體，更多地承擔了政府“錢包”的職能，“代籌資、代投資、代出納”是其基本特征。部分地區(qū)平臺公司財務、資產(chǎn)和債務混亂，公司對財政資金轉(zhuǎn)移性質(zhì)不明確，政府部門乃至民營企業(yè)隨意借款，無擔保、無抵押、逾期不還現(xiàn)象突出，平臺公司面臨財務風險。

新預算法和43號文出臺后，地方政府投融資模式面臨根本性的調(diào)整。真正實現(xiàn)政企分開，推動投融資平臺公司向市場化方向轉(zhuǎn)型是根本出路。這就要求平臺公司以規(guī)范化方式承擔地方基礎設施建設項目，以市場化手段進行項目融資、建設和運營，真正成為獨立經(jīng)營的市場主體。

從當前來看，急需從人事、財務、項目運作及融資等方面理順政府與平臺公司之間的關系，推動從行政指令式管理向規(guī)范式法人治理轉(zhuǎn)變，從行政管理關系向市場化契約關系轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)平臺公司的自主經(jīng)營、自我造血、循環(huán)發(fā)展。

挑戰(zhàn)三：資源整合難度大

市場化轉(zhuǎn)型對平臺公司資產(chǎn)、盈利要求較高。區(qū)域投融資平臺的利潤來源主要有兩個方面，一是依靠政府代建項目收取一定的代建費，二是政府財政補貼，經(jīng)營性業(yè)務收入比重微乎其微。除東部發(fā)達地區(qū)部分經(jīng)濟實力和財政能力較好的區(qū)縣之外，中西部地區(qū)區(qū)縣級平臺公司普遍面臨優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)不足，經(jīng)營能力弱的問題。部分具有經(jīng)營性收入的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)（如供水、污水處理等）往往通過PPP或混合所有制改革方式操作，平臺公司參與較少。據(jù)中建政研2015年不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國投融資平臺公司平均資產(chǎn)利潤率不到1.42%，特別是區(qū)縣級平臺公司幾乎沒有任何經(jīng)營性利潤來源。公司盈利能力和利潤來源不足，無法形成自我經(jīng)營、自我發(fā)展的良性循環(huán)，公司發(fā)展受到制約。

同時，部分行業(yè)主管部門資產(chǎn)分散化、資源碎片化問題突出，一些平臺公司負責人也擔心觸碰主管部門的“蛋糕”，影響未來公司業(yè)務開展。在這一矛盾下，區(qū)域資源整合受阻，無法形成規(guī)模優(yōu)勢，必定會制約地方投融資能力的提升。

因此，從實踐來看，要想真正壯大投融資平臺的實力，推動地方投融資體制的變革，必須下決心對地方優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源進行重新配置、劃分。充分利用并購、劃撥、轉(zhuǎn)讓、重組等方式，打破現(xiàn)有職能部門間的壁壘，整合區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，加快國有資產(chǎn)的整合、流動，提高資產(chǎn)的利用效率，降低融資成本，增強投融資平臺公司可持續(xù)融資能力。

難點四：人才隊伍建設壓力大

區(qū)縣級投融資平臺公司普遍面臨專業(yè)人才匱乏的問題。這既與自身定位有關，也與區(qū)域性特征相關。長期以來，投融資平臺公司單純定位于政府融資、投融載體，公司職能簡單，僅僅負責融資環(huán)節(jié)，且融資方式單一，前期規(guī)劃和后期實施都由行業(yè)主管部門或第三方機構(gòu)承擔。平臺公司員工多為行業(yè)主管部門人員兼職或借調(diào)，缺乏專業(yè)性人才儲備。平臺公司人員無論是在專業(yè)管理能力還是思維意識上都無法達到市場化經(jīng)營的水平。同時，區(qū)縣平臺公司本身缺乏吸引外部優(yōu)秀人才的土壤。一方面，區(qū)縣平臺公司在地域環(huán)境方面有著明顯的劣勢；另一方面，受制于國有企業(yè)體制機制上的弊端，公司在人才選用、薪酬福利和職位晉升上同市場接軌的難度要大。因此，打破人才瓶頸是平臺公司進行市場化轉(zhuǎn)型的關鍵條件。

難點五：內(nèi)部管理模式、管控體系亟待健全

基礎設施建設項目直接關系到行業(yè)主管部門的切身利益。為調(diào)動各方積極性，提高前期效率，政府往往把各類工程分散到主管部門負責。這種分散化的投融資模式短期內(nèi)能夠保證項目的推進，但從長期來看，項目的分散導致融資、人才和管理的分散，缺乏資本運作和多元化融資的必要手段，無法形成規(guī)模效應，整體融資成本和融資效率居高不下。

為解決這一問題，部分地方區(qū)縣投融資平臺探索集團化管控模式，初步建立起“一母N子”的集團化組織架構(gòu)。但從實踐中來看，各子公司主導權歸行業(yè)主管部門，甚至子公司一把手由行業(yè)主管部門領導直接兼任。集團對子公司依然缺乏有效的整合與管控，子公司各自為政現(xiàn)象突出。如此一來，形式化的“集團”只是簡單的組合相加，無法真正發(fā)揮平臺公司資源整合平臺、資產(chǎn)規(guī)劃平臺、資本運作平臺的實際效能。

綜合來看，區(qū)縣級投融資平臺公司基礎薄弱，牽扯面廣，在操作中需要統(tǒng)籌考慮、分步實施，系統(tǒng)解決。在實踐中，需要在區(qū)縣投融資平臺公司轉(zhuǎn)型中設置一定的過渡期。在過渡期內(nèi)，結(jié)合本地經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展實際，在明確市場化轉(zhuǎn)型的基礎上，遵循政企關系重塑、資源優(yōu)化整合、融資模式創(chuàng)新、人員結(jié)構(gòu)調(diào)整和內(nèi)部管理提升五條主線，設置轉(zhuǎn)型時間表。

一是建立政企“互動套合”機制，推動政企關系逐步走向市場化；二是推動區(qū)域優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的分步整合，逐漸強化平臺公司經(jīng)營性業(yè)務的拓展，促進地方優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)最大化集中利用；三是重塑地方投融資模式，打造以市場化運作為導向，“平臺公司為承接主體，項目主管部門為購買主體，職能部門為服務主體，財政部門為風險管控主體”的地方投融資管理機制；四是根據(jù)管理層次和業(yè)務類型推進過渡式人才管理機制，逐步以職業(yè)經(jīng)理人替代行政兼職人員，最終實現(xiàn)經(jīng)營團隊的職業(yè)化；五是逐步建立健全公司化運營機制，系統(tǒng)梳理權責體系、流程制度，盡快推動公司運營正?；?。