吳應(yīng)甲

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我國環(huán)境公益訴訟主體問題的反思與啟示
——以地方規(guī)范性文件為視角

吳應(yīng)甲*

在我國實(shí)踐土壤中孕育出來的環(huán)境民事公益訴訟制度，在不斷發(fā)展的過程中遇到了瓶頸。訴訟原告主體范圍不明、原告在訴訟中的身份地位未定、適格原告的起訴順位以及分工協(xié)作情況未作安排等問題亟待解決。通過對地方規(guī)范性文件的梳理和反思，可以從中得到一些有益啟示，以期為完善環(huán)境公益訴訟制度提供立法論證。

環(huán)境公益訴訟；公益訴訟主體；原告資格

近年來，我國陸續(xù)頒布了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律和司法解釋，對環(huán)境公益訴訟的原告資格進(jìn)行規(guī)范，但實(shí)踐中仍然面臨著諸多問題亟待解決。①我國2013年1月1日起施行的新《民事訴訟法》將公益訴訟原告設(shè)置為“法律規(guī)定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。2015年1月1日起施行的新《環(huán)境保護(hù)法》明確了可以提起公益訴訟“社會(huì)組織”的范圍。2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟解釋》）進(jìn)一步明確了“社會(huì)組織”的范圍，但仍然未對“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”作出明確的規(guī)定和解釋。知往而鑒今，對地方規(guī)范性文件的反芻和研究無疑是促進(jìn)該制度完善的助推器。地方規(guī)范性文件對檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)和公民個(gè)人等主體作為原告都進(jìn)行了有益的探索，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，其中不乏建設(shè)性的舉措。對這些規(guī)范性文件進(jìn)行梳理分析，能夠發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境公益訴訟中關(guān)于原告主體設(shè)置的一些規(guī)律，以期對今后的立法完善提供參考。

一、地方規(guī)范性文件關(guān)于公益訴訟主體的設(shè)置

我國自20世紀(jì)90年代中期開始探索公益訴訟制度，并在實(shí)踐中取得可喜的成績，其中不乏環(huán)境公益訴訟案件，比如2003年山東省樂陵市人民檢察院起訴范某環(huán)境污染侵權(quán)案、2003年四川省閬中市群發(fā)骨粉廠環(huán)境侵害案等，①齊樹潔：《論我國環(huán)境糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)》，載《法律適用》2006年第9期。該制度在我國的發(fā)展實(shí)際上是一個(gè)自下而上的過程，即先由地方實(shí)踐，總結(jié)出一定經(jīng)驗(yàn)之后再由頂層設(shè)計(jì)予以認(rèn)可并全面推行。在2012年我國修改《民事訴訟法》確認(rèn)公益訴訟制度之前，各地經(jīng)過長期的實(shí)踐，也制定了一些規(guī)范性文件，對這些實(shí)踐中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行反芻，或許可以得到一些有益的啟示。

表1

續(xù)表

二、地方規(guī)范性文件的分析

從表1可以看出，為了適應(yīng)環(huán)境司法的需要，我國貴州、云南、海南、江蘇、浙江、山東等地通過制定地方規(guī)范性文件的形式對環(huán)境公益訴訟的原告主體資格作出了不同的規(guī)定。雖然各地規(guī)定效力層次不一、主體范圍不同，但是都體現(xiàn)了在探索設(shè)定環(huán)境公益訴訟原告主體方面的亮點(diǎn)和特色。

（一）對環(huán)境公益訴訟的原告主體設(shè)定寬泛

從圖1可以看出，無論是公民個(gè)人，還是社會(huì)組織（特別是環(huán)境保護(hù)組織）或者公共利益的典型代表——國家機(jī)關(guān)（諸如檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、地方政府等），都可以提起環(huán)境公益訴訟。也就是說，訴權(quán)的原告不限于直接利害關(guān)系人，非直接利害關(guān)系人也被逐漸地賦予了訴權(quán)，并且其范圍還在擴(kuò)展之中。例如，貴陽市中級人民法院和清鎮(zhèn)市人民法院聯(lián)合制定的《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》首次賦予了公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，使其與法人或組織、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)一起成為原告主體，并有權(quán)對污染環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉和控告，只要發(fā)現(xiàn)污染公共環(huán)境的行為或者環(huán)保部門有行政不作為的行為，均可提起環(huán)境公益訴訟。①張鋒：《我國公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的法律制度構(gòu)建》，載《法學(xué)論壇》2015年第6期。又如，修訂后的《民事訴訟法》施行后，江蘇省常熟市人民政府于2013年8月發(fā)布了《全市環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的實(shí)施意見》，該文件仍規(guī)定了公民個(gè)人可以提起環(huán)境公益訴訟。

圖1　各原告在規(guī)范性文件中的分布情況

（二）對適格主體的起訴順位作了相應(yīng)的安排

設(shè)置寬泛的主體必然導(dǎo)致重復(fù)訴訟和管轄競合等問題，因此建立一種合理的起訴秩序便成為當(dāng)務(wù)之急。2011年7月，海南省高級人民法院發(fā)布了《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見》，將起訴主體作了如下分類：第一類是檢察機(jī)關(guān)；第二類是負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，具體包含：環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、海事管理機(jī)關(guān)、海洋與漁業(yè)管理機(jī)關(guān)、水務(wù)行政管理機(jī)關(guān)、林業(yè)行政機(jī)關(guān)等；第三類是天然具有環(huán)保職責(zé)的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)；第四類是從事環(huán)保和公益事業(yè)的法人組織；第五類是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)等基層群眾自治性組織；第六類是社會(huì)公民個(gè)人。①何熊：《環(huán)境公益訴訟中原告資格問題研究》，載《長江大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。此外，該文件還設(shè)置了起訴前置程序并安排了起訴順位。檢察機(jī)關(guān)對于損害環(huán)境公共利益的民事違法行為，既可以督促負(fù)有相應(yīng)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)起訴，也可以自行提起公益訴訟。相關(guān)行政機(jī)關(guān)對于損害環(huán)境公共利益的民事違法行為，既可以支持自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、從事環(huán)保和公益事業(yè)的法人組織、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等基層群眾自治性組織和公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟，也可以自行提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)在60日不起訴的，公民個(gè)人可以自行提起環(huán)境公益訴訟。當(dāng)然，也有學(xué)者提出：現(xiàn)階段不宜對環(huán)境公益訴訟的原告訴權(quán)行使設(shè)置前后順序，應(yīng)當(dāng)規(guī)定有訴權(quán)的原告均可以向人民法院起訴。但為了防止濫訴和重復(fù)訴訟，法院在受理環(huán)境公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知其他適格主體參與訴訟，并在訴訟中將其列為公共原告。①肖建國：《民事公益訴訟制度的具體適用》，載《人民法院報(bào)》2012年10月10日第7版。

（三）規(guī)定了多主體聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制和司法提前介入制度

環(huán)境一旦遭到破壞，其帶來的損害將不可估量，恢復(fù)難度也非常之大。司法必然要與地方環(huán)境治理的總體目標(biāo)任務(wù)相結(jié)合，才能最大限度地發(fā)揮司法的能量，而不能將視野局限于傳統(tǒng)的事后救濟(jì)和當(dāng)事人具體訴求的司法習(xí)慣。司法機(jī)關(guān)要以社會(huì)公眾環(huán)境需求標(biāo)準(zhǔn)為指向，與地方環(huán)保行政機(jī)關(guān)和環(huán)保組織建立更為緊密的協(xié)作關(guān)系，將環(huán)境司法由“單打獨(dú)斗”推向“聯(lián)合作戰(zhàn)”的最優(yōu)模式。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要充分發(fā)揮職能，以指導(dǎo)監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法為重點(diǎn)，創(chuàng)新環(huán)境司法與行政執(zhí)法的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，依法支持、鼓勵(lì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)起追究行政相對人承擔(dān)環(huán)境修復(fù)民事責(zé)任的職責(zé)，最大限度地發(fā)揮環(huán)保行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)效率。例如，2006年7月，無錫市創(chuàng)立了環(huán)境司法的提前介入制度，即環(huán)保行政機(jī)關(guān)在對環(huán)境違法行為進(jìn)行查處時(shí)，可以根據(jù)行政相對人的具體違法情形，在作出行政處罰之前或者行政處罰生效前的任何階段，申請人民法院對行政相對人的違法行為采取強(qiáng)制措施，制止行政相對人繼續(xù)實(shí)施環(huán)境違法行為。②祝穎：《環(huán)保法庭地方性改革檢視》，載《暨南學(xué)報(bào)》2015年第3期。2009年，無錫市又確立了司法支持環(huán)保行政部門對違法者采取強(qiáng)制措施的制度。這兩項(xiàng)制度在全市范圍內(nèi)全面實(shí)施，使環(huán)境損害處于萌芽狀態(tài)即被有效制止，使環(huán)境污染事件的處理實(shí)現(xiàn)了行政與司法的無縫對接，切實(shí)解決了環(huán)保行政執(zhí)法過程中強(qiáng)制措施弱、調(diào)查取證難等現(xiàn)實(shí)問題。又如2010年11月，昆明市中級人民法院和昆明市人民檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》。該意見首創(chuàng)了環(huán)境公益訴訟的禁止令制度，并對禁止令的申請條件和操作程序作了原則規(guī)定，主要是針對出現(xiàn)環(huán)境緊急風(fēng)險(xiǎn)，可能對公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取相應(yīng)措施，以避免危害的發(fā)生。③張怡、徐石江：《我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展困境與對策分析》，載《河北法學(xué)》2010年第12期。

（四）對原告的訴訟費(fèi)用和鑒定費(fèi)用承擔(dān)作了規(guī)定

隨著環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)張，參與訴訟的主體也將增多，但囿于高額的訴訟費(fèi)和鑒定費(fèi)，許多主體對提起環(huán)境公益訴訟仍然“可望而不可即”。首先，環(huán)境公益案件一般是造成損害大、涉及范圍廣而且修復(fù)難度大的案件，根據(jù)我國《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)根據(jù)訴訟請求的金額或者價(jià)額，按照比例分段累計(jì)交納，如此高額的訴訟費(fèi)用，使原告負(fù)擔(dān)沉重。其次，環(huán)境公益訴訟案件要查清污染或破壞行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系，以及損害程度如何等內(nèi)容，通常需要經(jīng)過長期和反復(fù)的調(diào)查取證及鑒定工作。一個(gè)典型的環(huán)境公益訴訟案件需要費(fèi)用20萬元到30萬元，主要是用于取證、調(diào)查，支付訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)，①郄建榮：《經(jīng)費(fèi)不足致公益訴訟叫好難叫座》，載《法制日報(bào)》2015年3月30日第6版。高額的鑒定費(fèi)使得有些原告不得不放棄訴訟的意愿。針對上述窘境，海南省專門下?lián)芰谁h(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金，以應(yīng)對訴訟啟動(dòng)難題，并出臺(tái)了細(xì)則對資金的管理、使用和監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范，以確保環(huán)境公益訴訟順利地進(jìn)行；貴陽市也規(guī)定，對于公益性環(huán)保組織、公民個(gè)人等提起的環(huán)境公益訴訟，予以免交或者緩交訴訟費(fèi)用。結(jié)案后，被告敗訴的，訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)。提起公益訴訟的原告敗訴的，可免繳案件受理費(fèi)。針對一些污染行為需要鑒定費(fèi)用的情況，環(huán)保法庭應(yīng)積極與民間環(huán)保組織聯(lián)系，提出幫扶計(jì)劃，以此減輕提出環(huán)境公益訴訟原告的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)團(tuán)體、個(gè)人等積極監(jiān)督排污行為。對于水資源保護(hù)等環(huán)境公益訴訟案件，確需采取取證、檢測、鑒定等方法而存在資金困難的，原告可向法院申請，由人民法院協(xié)調(diào)基金會(huì)提供一定的資金幫助。

三、地方規(guī)范性文件的啟示

（一）借鑒了原告資格的“好事者”標(biāo)準(zhǔn)

我國正在建立的環(huán)境公益訴訟制度，旨在解決日益惡化的環(huán)境問題，而構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的核心就是原告資格問題。環(huán)境公益訴訟的適格原告并不是自身的人身、財(cái)產(chǎn)或私益性環(huán)境權(quán)益遭受侵犯的人，盡管自身利益受到直接侵害的人也可以提起環(huán)境公益訴訟，但是其前提必須是其訴訟請求不在于自身的損害賠償，而在于要求停止某種對環(huán)境產(chǎn)生危險(xiǎn)的行為。②呂忠梅、吳勇：《環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)之訴訟制度構(gòu)想》，載別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2007年版。如果以原告與案件之間的利益關(guān)聯(lián)作為判斷原告適格與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)，那么會(huì)產(chǎn)生這樣的矛盾：一方面，原告遭受個(gè)人損害是其能否要求法院就該案件實(shí)體問題進(jìn)行裁判的必要前提；另一方面，在案件進(jìn)入實(shí)體審理后，法院就完全撇開了原告遭受的個(gè)人損害。此外，與傳統(tǒng)原告在私益訴訟中的支配性地位相比，公益訴訟中的公共利益則居于支配地位，這種支配性大大降低了傳統(tǒng)原告在公益訴訟中的作用。③Kellis E.Parker&Robin Stone，Standing and Public Law Remedies，Columbia Law Review，轉(zhuǎn)引自陳亮：《美國環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究》，中國檢察出版社2010年版，第222頁。

按照傳統(tǒng)的原告資格理論，原告必須與案件事實(shí)有直接的利害關(guān)系，因?yàn)樵尜Y格的主要功能在于促使當(dāng)事人能夠盡力為案件進(jìn)行辯護(hù)，維護(hù)受損的利益，除此之外的其他的功能都不是原告資格旨在實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。無論是衡量司法機(jī)關(guān)的恰當(dāng)作用，還是決定實(shí)體請求是否必要，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了以考察個(gè)人利益為己任的原告資格所能承受之重。①Gene R.Nichol，Abusing Standing：A Comment on Allen v.Wright，University of Pennsylvania Law Review，1985，Vol.133，No.3.明確了這一點(diǎn)后，我們發(fā)現(xiàn)，“直接利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)只不過是用于確保原告為其利益進(jìn)行辯護(hù)的一種手段，其理論基礎(chǔ)在于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，即只有那些自身利益遭受損害的人，才可能在利己心的驅(qū)使下為其案件進(jìn)行辯護(hù)。但是“經(jīng)濟(jì)人”理論的假設(shè)也有本身的不足，現(xiàn)實(shí)生活中的利他主義者比比皆是，只要有證據(jù)證明原告不是刻意進(jìn)行濫訴，能夠?yàn)槠浒讣M(jìn)行熱心辯護(hù)，就不應(yīng)當(dāng)將其拒于法院大門之外。傳統(tǒng)原告適格規(guī)則的局限恰恰在于，將“盡力為受損利益而辯護(hù)”的充分條件當(dāng)成了必要條件，以至于排除了那些與訴爭案件無直接利害關(guān)系，但能為案件進(jìn)行辯護(hù)的利他主義者。或許是基于這樣的理由，澳大利亞法律改革委員會(huì)在《1985年原告資格法》中提出“好事者”標(biāo)準(zhǔn)（meddler test），作為判斷原告資格的依據(jù)。②陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第165～166頁。

所謂“好事者”標(biāo)準(zhǔn)，是指在環(huán)境公益訴訟中，任何人都享有原告資格，除非法院能夠認(rèn)定原告僅僅是為了“騷擾他人”（merely meddling）才提起訴訟。這一標(biāo)準(zhǔn)包括如下幾層含義：（1）“好事者”標(biāo)準(zhǔn)廢除的是現(xiàn)行原告適格規(guī)則的內(nèi)容，并沒有廢除“起訴人必須具備原告資格”這一要件。也就是說，在公益訴訟中，起訴人欲讓法院就其案件實(shí)體問題作出判決，仍然必須具備原告資格。（2）“好事者”標(biāo)準(zhǔn)是對原告資格的推定。即法院首先推定，凡是提起公益訴訟之人都具有原告資格，然后由被告證明原告是否是“好事者”。只要被告能夠證明原告只是為了“管閑事”才提起訴訟，那么法院就可以原告缺乏原告資格為由駁回訴訟。（3）原告是否騷擾者，并非根據(jù)現(xiàn)行原告資格所要求的利益種類來判斷。也就是說，缺乏現(xiàn)行原告適格規(guī)則以授予原告資格的利益，并不表明原告就是騷擾者。（4）這一標(biāo)準(zhǔn)淡化了原告與訴爭利益之間的利害關(guān)聯(lián)。③楊春學(xué)：《經(jīng)濟(jì)人與社會(huì)秩序分析》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1998年版，第47頁。在這一標(biāo)準(zhǔn)之下，原告在訴訟標(biāo)的或者結(jié)果中的“個(gè)人利益”（personal stake）只是其取得原告資格的充分條件而非必要條件?！昂檬抡摺睒?biāo)準(zhǔn)在堅(jiān)持原告適格規(guī)則的同時(shí)，為維護(hù)公共利益開啟了正義之門，不失為構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的最佳選擇。

（二）規(guī)定了公益訴訟人制度

早在2010年11月，昆明市中級人民法院和昆明市檢察院聯(lián)合制定的《關(guān)于辦理環(huán)境公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》就賦予了人民檢察院、環(huán)保機(jī)構(gòu)和環(huán)保社團(tuán)組織在環(huán)境公益訴訟中的公益訴訟人資格。2015年7月1日，全國人大常委會(huì)作出了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》；隨后最高人民檢察院印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，正式賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的公益訴訟人資格。上述規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份確定為“公益訴訟人”，而非“原告”，確有一定的道理。

首先，原告與案件事實(shí)有直接利害關(guān)系，所以法律必須要求其以自己的名義起訴；而公益訴訟人與案件無直接利害關(guān)系，所以無須也不能以自己的名義起訴。其次，原告起訴的目的是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，而公益訴訟人則是為了維護(hù)不特定的多數(shù)人或者社會(huì)公共利益。最后，原告需要直接承擔(dān)法院的裁判結(jié)果，而公益訴訟人因與案件事實(shí)無直接利害關(guān)系，因此可以不受裁判結(jié)果的拘束。①易萍：《論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法律地位》，載《中國民事訴訟法學(xué)研究會(huì)2015年年會(huì)論文集》。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，我國2000年至2013年環(huán)境訴訟案件總計(jì)60起，其中近1/3是由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟的，這說明賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴權(quán)有現(xiàn)實(shí)需要。②王彬輝：《從生態(tài)環(huán)境入手探索提起公益訴訟》，載《檢察日報(bào)》2015年4月26日第3版。維護(hù)公共利益是國家的基本價(jià)值追求和重要的職能設(shè)定。檢察機(jī)關(guān)是我國憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，無論是檢察機(jī)關(guān)以國家名義提起刑事公訴，還是代表國家利益或者公眾利益提起或者參與民事行政訴訟，都屬于法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵范疇。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)以“公益訴訟人”的身份依法提起環(huán)境公益訴訟，不僅表現(xiàn)為對環(huán)保行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督，而且還表現(xiàn)為對一般民事主體違法侵害國家和社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行依法監(jiān)督。③程建玲：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟若干問題探討》，載《中國民事訴訟法學(xué)研究會(huì)2015年年會(huì)論文集》。

那么，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份參加訴訟是否會(huì)享有特權(quán)，是否會(huì)打破訴訟平衡狀態(tài)，如何實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)的并行不悖呢？實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人和法律監(jiān)督者的目的都在于保護(hù)國家和社會(huì)公共利益，其本質(zhì)是統(tǒng)一的，因此兩種身份不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的悖逆。在環(huán)境公益訴訟中，公益訴訟人和被告的訴訟地位是平等的，被告除了不享有反訴權(quán)之外，①《公益訴訟解釋》第17條規(guī)定：“環(huán)境民事公益訴訟案件審理過程中，被告以反訴方式提出訴訟請求的，人民法院不予受理?！逼渌戏?quán)利的行使均不受限制。

但是，檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督宜設(shè)置為事后監(jiān)督模式。若檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人參加訴訟，那么就出現(xiàn)了公益訴訟人和法律監(jiān)督人競合的情況，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)仍行使事中監(jiān)督權(quán)的話，這種制度設(shè)計(jì)顯然是非理性的，也是不合理的。在這種情況下應(yīng)當(dāng)遵循訴訟參與權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)相分離的原則，若兩者競合，就只能規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以在裁判生效后，以抗訴的模式進(jìn)行監(jiān)督，而不能在事中就行使法律監(jiān)督權(quán)，以防影響司法公正。在公益訴訟人非檢察機(jī)關(guān)的情況之下，在實(shí)際訴訟過程之中往往存在原、被告之間相互妥協(xié)的情況，以至于可能損害社會(huì)利益和個(gè)人利益的問題。對于這種情況，建議建立環(huán)境公益訴訟的抗訴制度，即讓檢察機(jī)關(guān)也參與到環(huán)境公益訴訟之中，作為環(huán)境公益訴訟力量架構(gòu)中的重要一極，發(fā)揮監(jiān)督和制衡作用。這樣既有利于充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督作用，也有利于環(huán)境公益訴訟在法制的軌道上有效運(yùn)行。②常紀(jì)文：《環(huán)境公益訴訟需解決八個(gè)問題》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2014年9月3日第A6版。

（三）明確了訴訟激勵(lì)規(guī)則

環(huán)境公益訴訟原告免繳訴訟費(fèi)是我國一些地方為了鼓勵(lì)公益訴訟和緩解環(huán)保法庭“零受案率”的困境而開出的制度良方，旨在對環(huán)境公益訴訟的原告進(jìn)行經(jīng)濟(jì)資助，以提高其提起環(huán)境公益訴訟的積極性。結(jié)合地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)有以下幾種激勵(lì)方式：（1）訴訟費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)規(guī)則。通常是指原告的訴訟費(fèi)用由敗訴的被告方承擔(dān)，該規(guī)則旨在對污染環(huán)境者進(jìn)行懲罰。③比如貴陽市中級人民法院和清鎮(zhèn)市人民法院制定的《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》第7條規(guī)定：“公民、法人或其他組織提起環(huán)境公益訴訟，我市兩級法院應(yīng)根據(jù)案件的具體情況，明確予以免交或緩交訴訟費(fèi)用。案件審結(jié)后，被告敗訴的，訴訟費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)；提起公益訴訟的原告敗訴的，可以免繳案件受理費(fèi)?！保?）公益訴訟救濟(jì)基金規(guī)則。即無論提起訴訟的原告是否勝訴，政府或者有關(guān)組織均從設(shè)立的專項(xiàng)基金中對原告支付的費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助。④比如《海南省省級環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》規(guī)定，對國家機(jī)關(guān)、其他法人組織及公民提起環(huán)境公益訴訟涉及的訴訟費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助的專項(xiàng)資金，包括案件受理費(fèi)、申請費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、鑒定費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)、評估費(fèi)，以及其他訴訟產(chǎn)生的費(fèi)用。（3）勝訴提成規(guī)則。即原告的代理律師在勝訴后可以提取一定比例的酬勞，如果該代理律師是公益律師，還可以提取一定比例的酬勞給他所在的公益組織的一種規(guī)則。這也是對傳統(tǒng)民事代理激勵(lì)規(guī)則的發(fā)展。

通過比較，我們知道上述三種激勵(lì)規(guī)則的資金來源是不同的。敗訴方承擔(dān)規(guī)則的資金主要來源于對污染環(huán)境者的懲罰；公益訴訟救濟(jì)基金的主要來源是法人、社會(huì)組織募集設(shè)立的基金或者政府專項(xiàng)基金；勝訴提成規(guī)則的資金主要來源于原告獲得的賠償。那么何種規(guī)則是最佳激勵(lì)規(guī)則呢？功能主義者認(rèn)為，法律并非一種自治的學(xué)問實(shí)體，其包含的概念和術(shù)語只不過是達(dá)到某種結(jié)果的途徑而已。①［加］歐內(nèi)斯特·J.溫里布：《私法的理念》，徐愛國譯，北京大學(xué)出版社2007版，第7頁。因此，選擇哪種激勵(lì)規(guī)則，關(guān)鍵在于其功能如何。

考察昆明市《關(guān)于辦理環(huán)境公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》的實(shí)施情況，相較之下，我們發(fā)現(xiàn)敗訴方承擔(dān)規(guī)則處于上風(fēng)。該文件中規(guī)定原告勝訴的，環(huán)境公益訴訟人（原告）的律師代理、調(diào)查取證、鑒定等相關(guān)費(fèi)用，均由被告承擔(dān)，此規(guī)定有著如下優(yōu)勢：首先，敗訴方承擔(dān)規(guī)則的核心在于對環(huán)境公益訴訟中的原告提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，這也符合理性經(jīng)濟(jì)人對自利目標(biāo)的追求。出于勝訴的需要，原告的首要目標(biāo)就是發(fā)現(xiàn)違法行為而非當(dāng)事人的存在。從總體上看，敗訴方承當(dāng)規(guī)則的存在，會(huì)激勵(lì)原告投入大量的時(shí)間和精力，發(fā)現(xiàn)能夠使其獲得經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的環(huán)境違法行為，而非被動(dòng)消極地等待受害者上門。由此，原告成了“為追捕逃犯而領(lǐng)取獎(jiǎng)金的人”（bounty hunter），被激勵(lì)著去追訴那些受害人尚未明確的違法行為。②John C.Coffee，Jr.Understanding the Plaintiff's Attorney：the Implication of Economic Theory for Private Enforcement of Law through Class and Derivative Actions，Columbia Law Review，1986，Vol.86，No.4.其次，與傳統(tǒng)私益訴訟中以原告作為激勵(lì)對象不同，該文件還確立了以原告律師為激勵(lì)對象的制度。由于環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)張，原告與案件事實(shí)之間可能毫無關(guān)聯(lián)，它們之間僅僅是“名義上的利益”。由于缺乏實(shí)際利益的驅(qū)動(dòng)，原告對于訴訟進(jìn)程，包括訴訟中律師的行為，都可能缺乏密切關(guān)注的積極性。而研究表明，在原告無法監(jiān)控其律師行為的訴訟中，對原告律師的激勵(lì)將指引著重大訴訟決定的進(jìn)程。③陳亮、劉強(qiáng)：《糾纏于正訴激勵(lì)與濫訴預(yù)防之間——美國環(huán)境公民訴訟中“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則之考察》，載《法律適用》2007年第8期。目前，敗訴方承擔(dān)規(guī)則對原告及其律師的激勵(lì)作用有多大尚無有效的衡量方法，但取得律師費(fèi)的激勵(lì)作用確實(shí)影響著公益團(tuán)體提起訴訟的意愿。④Note，Awards of Attorney Fee to Unsuccessful Environmental Litigants，Harvard Law Review，1983，Vol.96，No.3.

敗訴方承擔(dān)規(guī)則將案件訴訟費(fèi)用的承擔(dān)與勝訴與否掛鉤，同時(shí)激勵(lì)費(fèi)用也來源于對敗訴方的懲罰。這種制度規(guī)定，既不會(huì)像公益訴訟救濟(jì)基金規(guī)則那樣增加政府或社團(tuán)組織的額外支出，也不會(huì)像勝訴提成規(guī)則那樣減少公益訴訟人（原告）應(yīng)該獲得的合理賠償，因此應(yīng)為環(huán)境公益訴訟激勵(lì)規(guī)則的首選。《公益訴訟解釋》也對訴訟費(fèi)用的承擔(dān)作了規(guī)定，支持勝訴原告要求被告承擔(dān)環(huán)境服務(wù)功能損失和修復(fù)費(fèi)用、合理的律師費(fèi)、檢驗(yàn)鑒定費(fèi)和調(diào)查咨詢費(fèi)等請求。

*作者系四川省資陽市雁江區(qū)人民檢察院檢察官，廈門大學(xué)法學(xué)院訴訟法博士研究生。