余緒鵬

（華東交通大學(xué) 廉政文化研究中心，江西 南昌 330013）

●經(jīng)濟(jì)觀察

官員晉升錦標(biāo)賽：經(jīng)濟(jì)增長的政治邏輯
——基于相關(guān)文獻(xiàn)的梳理與分析

余緒鵬

（華東交通大學(xué) 廉政文化研究中心，江西 南昌 330013）

改革開放30多年來，經(jīng)濟(jì)與社會快速發(fā)展，同時也伴隨著許多問題，這一切都源于中國式分權(quán)的制度安排。經(jīng)濟(jì)分權(quán)提高了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，政治集權(quán)又確保各級官員不受地方利益集團(tuán)所牽制?！跋蛏县?fù)責(zé)”的官員晉升機(jī)制解釋了地方政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“援助之手”的原因。為了獲得政治晉升，下級官員必須遵從上級制定的政策目標(biāo)。上級政府通過相對績效考核方式，制造了下級政府“為增長而競爭”的強大激勵。這種以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽在中國廣泛存在，雖然有力地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長，但也不可避免地導(dǎo)致地方保護(hù)主義、軟公共產(chǎn)品供應(yīng)不足、虛假數(shù)據(jù)和重復(fù)建設(shè)等消極現(xiàn)象的出現(xiàn)。近些年來學(xué)界的許多研究表明，圍繞著經(jīng)濟(jì)增長與官員晉升的相關(guān)理論一直爭論不斷。

經(jīng)濟(jì)增長；政治晉升；制度安排；相對績效考核；錦標(biāo)賽

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.06.015

一、引　言

官員政治晉升，長期以來都是局限在政治學(xué)圈子里討論，或者作為政治家、政客或官員們研究的實踐問題，開始并沒有引起經(jīng)濟(jì)學(xué)界的關(guān)注。同樣，中國經(jīng)濟(jì)增長，無論其原因還是結(jié)果，作為一個純粹的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，最初也很難與官員政治晉升聯(lián)系在一起。然而，學(xué)科交叉漸成流行趨勢，研究方法被相互借鑒并吸收，學(xué)者們的思考與研究不斷深入，官員政治晉升與中國經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系便成為近些年來學(xué)術(shù)界的熱點問題。改革開放30多年來，中國緣何能出現(xiàn)高速的經(jīng)濟(jì)增長，同時還保持著繁榮與穩(wěn)定，一直以來就為學(xué)界爭論不休。伴隨著對經(jīng)濟(jì)增長的種種疑問，一個個具體的理論與實踐問題被提出來：經(jīng)濟(jì)增長為什么可以出現(xiàn)于低水平的法治國家［1］？在長期缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)的條件下為什么可以取得經(jīng)濟(jì)增長［2］？在中國許多地方，為什么取得經(jīng)濟(jì)增長的同時又產(chǎn)生了許多問題，諸如地方保護(hù)、形象工程等現(xiàn)象十分嚴(yán)重［3］？在經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū)，為什么它們的各級官員更傾向于貪污腐?。?］？這一個個問題又被稱為是“中國之謎”，多年來困擾著理論界。回顧中國經(jīng)濟(jì)的改革開放之路，不難發(fā)現(xiàn)，各級政府在其中扮演了極其重要的角色，也就是說，經(jīng)濟(jì)增長主要是由政府推動的，而不是民間經(jīng)濟(jì)的自由和任意發(fā)展。這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也被稱為政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)［5］，這是發(fā)展中國家趕超現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家的一大特點，特別是針對中國這樣人口眾多、資源稀少的后發(fā)國家而言，政府的主導(dǎo)作用更是經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的一個優(yōu)勢，可以避免早期資本主義國家在原始積累階段出現(xiàn)的種種弊端。然而，政府的這一主導(dǎo)作用如何發(fā)揮，則顯得非常關(guān)鍵。在政治學(xué)者楊光斌教授看來，中國的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系遵循著“制度環(huán)境——制度安排——經(jīng)濟(jì)績效”的邏輯結(jié)構(gòu)。政府是通過制度創(chuàng)新來達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的?！爸贫拳h(huán)境的變遷決定著制度安排的創(chuàng)新并影響相應(yīng)的制度績效”，而從最基本的意義上說，“經(jīng)濟(jì)績效就是制度績效”［6］，從這一角度出發(fā)，中國的經(jīng)濟(jì)增長及其相關(guān)問題自然就離不開最大的制度環(huán)境，即政治制度環(huán)境。官員政治晉升在這一背景下得到學(xué)界更大關(guān)注，中國經(jīng)濟(jì)增長及其相關(guān)問題也正是從這一角度出發(fā)得到了更深入的闡述。

二、作為制度安排的中國式分權(quán)

眾所周知，從國家結(jié)構(gòu)形式而言，中國是一個中央集權(quán)型的單一制國家，然而，改革開放從一開始就與分權(quán)相伴隨，改革發(fā)展本身就是一個放權(quán)讓利的過程，經(jīng)濟(jì)特區(qū)之所以“特”別，是因為擁有許多特殊政策照顧下的自主權(quán)力。換句話說，改革發(fā)展遵循著這么一條線性邏輯：特殊政策——地方分權(quán)——經(jīng)濟(jì)增長。盡管從表面上看，經(jīng)濟(jì)增長由中央政策驅(qū)動，每一項政策的全面施行都必須有中央指令，但實質(zhì)上，政策執(zhí)行者與具體措施的創(chuàng)新者還是地方政府，經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵是“征得地方政府的同意和支持”［7］，從而帶動全方位的經(jīng)濟(jì)增長。東部沿海城市的發(fā)展歷程就能很好地說明這一點，這也是擺脫計劃經(jīng)濟(jì)而遵循現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的必然路徑。由此而言，經(jīng)濟(jì)能否增長、增長多少，便與地方政府是否有作為并如何作為緊密結(jié)合在一起。顯然，這里的作為是指政府對市場經(jīng)濟(jì)的推動行為，而非計劃經(jīng)濟(jì)下的全能操縱。這也是后計劃經(jīng)濟(jì)時代“政府主導(dǎo)型”經(jīng)濟(jì)模式的應(yīng)有之義。相對于市場經(jīng)濟(jì)中看不見的“無形之手”，政府便是一只看得見的“有形之手”。然而，政府“有形之手”起著什么樣的作用，其扮演著“援助之手”還是“攫取之手”，這是決定經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展的關(guān)鍵因素［8］。事實已經(jīng)證明，高速的經(jīng)濟(jì)增長是政府積極作為的結(jié)果，地方政府充分發(fā)揮了自主性和積極性，并扮演著“援助之手”角色［9］，從而使得中國更加突顯出自主性國家形態(tài)特征，這已成為學(xué)者們在解釋中國經(jīng)濟(jì)增長時的普遍共識。那么，如何去解釋“援助之手”，則需要進(jìn)一步探究政治體制中的分權(quán)改革。

在鄧小平強調(diào)干部年輕化和中央進(jìn)一步下放干部管理權(quán)限的同時，20世紀(jì)80年代初期，中國正式推行一項特殊制度，這就是“財政包干制”。在“膽子更大一點，步子更快一點”的主流意識引導(dǎo)下，各地方特別是東部沿海地區(qū)的各級政府使出渾身招數(shù)，紛紛采取制度創(chuàng)新，推出一項項優(yōu)惠政策以吸引外界投資，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。然而，令中央政府都沒有想到的是，由于“包干”政策調(diào)動了地方政府的積極性，一段時期過后，地方財政猛增，而中央財政卻日益吃緊，“地方強中央弱”局面出現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了中央缺錢而不得不向地方借錢的情況，從而使得中央與地方關(guān)系發(fā)生了微妙性的變化，這種狀況直到1994年分稅制改革施行后才得以改觀。對此，經(jīng)濟(jì)財政學(xué)者黃佩華教授曾經(jīng)指出，雖然說中國是一個中央集權(quán)的單一制國家，但中央政府與地方政府之間的財政安排卻與國家結(jié)構(gòu)形式完全不同，具有強烈的聯(lián)邦制形式與特點”［10］。這種制度安排也是后來被學(xué)術(shù)界一致認(rèn)同的“財政聯(lián)邦主義”。聯(lián)邦主義本是一個政治學(xué)概念，是指中央政府與地方政府分享國家權(quán)力，對不同事項擁有各自的管轄權(quán)力，是介于嚴(yán)密的中央集權(quán)和松散的邦聯(lián)分權(quán)之間的一種制度。將這個概念運用于我國財政體制的描述上，比較形象地反映了財政體制的獨特性及其與政治體制的不同。由于財政體制的變遷構(gòu)成1978年后中央與地方關(guān)系演變的主線，因此學(xué)者們傾向于從財政分權(quán)進(jìn)而從財政收入的競爭激勵視角去探究地方政府為何扮演經(jīng)濟(jì)上的“援助之手”角色而不是其他［11］。但與此同時，學(xué)者們也注意到，同樣是實行財政分權(quán)政策，俄羅斯及東歐轉(zhuǎn)型國家的實施結(jié)果為什么卻恰恰相反，它們的地方政府與利益集團(tuán)相互勾結(jié)，并成為資本攫取利潤的“幫兇”，甚至被資本利益集團(tuán)所“收買”所“俘獲”，由此可知，地方政府便演變成了“俘獲型政府（國家）”，也就成為“攫取之手”［12］，從而損害經(jīng)濟(jì)增長，這也是俄羅斯及東歐轉(zhuǎn)型國家經(jīng)濟(jì)長期不振的原因之一。

為了更深刻地說明中國地方政府扮演“援助之手”角色，Blanchard和Andrew通過深入思考，發(fā)現(xiàn)了其中蘊藏著的重大“秘密”。為此，他們構(gòu)建了理論模型，得出的結(jié)論認(rèn)為，中國的經(jīng)濟(jì)增長源于集中的政治權(quán)力體制，也就是統(tǒng)一的中央集權(quán)。中國的財政聯(lián)邦制是有政治上的集權(quán)作為保證，地方官員推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時還必須服從中央政策的指揮棒，否則將會受到政治上的“責(zé)難”或“處置”（黨章規(guī)定了“個人服從組織、下級服從上級”的組織制度原則），而俄羅斯的聯(lián)邦制缺乏政治上的集權(quán)，地方官員不聽從于中央，地方的分裂傾向明顯，導(dǎo)致了俄羅斯聯(lián)邦制的不穩(wěn)定性和離心傾向。因此，從這一點上看，僅僅是財政分權(quán)不足以解釋中國地方政府的“援助之手”角色，關(guān)鍵原因在于，改革開放以來，雖然財政體制發(fā)生了很大變動，地方的財政權(quán)力大大增強，但政治上的單一性特征卻依然如故，政治集權(quán)或說掌管官員晉升權(quán)力的集中統(tǒng)一卻沒有發(fā)生任何變化，這確保下級（省級）官員的晉升主要決定于上級（中央），而不是當(dāng)?shù)氐拿裰骱兔褚?，更不容易受制于地方利益集團(tuán)。為此，這就形成了與其他國家不一樣的特征，盡管中國地方政府一直在努力追求經(jīng)濟(jì)總量和財政收入增長，但與此同時，代表地方政府的領(lǐng)導(dǎo)成員卻具有“向上負(fù)責(zé)”的激勵導(dǎo)向，這甚至是保證政治正確的基本前提和必要條件。正是如此，中國就不會像其他轉(zhuǎn)型國家一樣，地方政府為爭取更多的“民主選票”而被利益集團(tuán)所“俘獲”［13］。因此，為了解釋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的增長奇跡，并更好描述中國“政治集權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”相結(jié)合的特定制度安排，國內(nèi)學(xué)術(shù)界普遍提出了“中國式分權(quán)”的概念，并一致認(rèn)為這是可以作為解釋經(jīng)濟(jì)增長的一個重要原因［14］。

三、官員晉升激勵與相對績效考核

由以上的討論可知，經(jīng)濟(jì)分權(quán)調(diào)動了官員的積極性，激發(fā)了地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，同時政治集權(quán)又確保了地方官員不被利益集團(tuán)所“俘獲”。為了進(jìn)一步探尋政治集權(quán)如何才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，并研究它們兩者之間的關(guān)系，學(xué)者們追溯到了地方官員的行動邏輯。究竟是一種什么樣的政治集權(quán)機(jī)制，使得地方官員擁有強大的動力去實施地方的經(jīng)濟(jì)增長而又不被地方利益集團(tuán)所牽制，這需要從微觀上進(jìn)一步去考察。由此就涉及官員的政治激勵，如同企業(yè)需要激勵員工一樣，國家的有效運轉(zhuǎn)也需要激勵官員更加努力工作。但與通過提高薪金并實施物質(zhì)獎懲去激勵企業(yè)員工不同，官員激勵更多的是傾向于政治升遷或職位提升，這是長久以來一個典型的政治學(xué)問題。激勵問題可以抽象地理解為“委托—代理”問題，即委托人把某項特定的任務(wù)或工作交給代理人去完成，并不明確指定具體的措施和方法，這樣一來，任務(wù)能否完成及完成的好壞完全取決于代理人自身的努力程度，與委托人已經(jīng)沒有直接關(guān)聯(lián)［15］。在國家官僚體制內(nèi)部，上級政府或中央政府就是委托人，下級政府或地方政府就是代理人。為了分析方便，我們將國家政府只分為中央政府與地方政府這兩個層面，一國之內(nèi)的委托人即中央政府只有一個，而代理人即地方政府則有很多個。如圖1所示。

圖1　政府間委托代理關(guān)系

由此可見，為了獲得委托人的認(rèn)可或獲取委托人的“獎品”，就會產(chǎn)生多個代理人相互競爭的行為，劉瑞明、白永秀將這種激勵理解為地方政府官員橫向“自我晉升”激勵［16］。皮建才同時也指出，橫向政治晉升激勵，是指同一個時期內(nèi)各地區(qū)之間進(jìn)行的比較。在相似的基礎(chǔ)與條件之下，哪個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好，哪個地區(qū)的官員就可以獲得政治晉升。橫向政治晉升激勵是大量現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析范式和邏輯起點，在解釋經(jīng)濟(jì)增長問題上多數(shù)學(xué)者對此都有比較一致的看法。除此之外，還有學(xué)者分析縱向晉升激勵，即是指比較某個地區(qū)不同時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，從而決定官員是否獲得晉升［17］。但是，不管如何分類，不管對晉升激勵如何界定，有一點是很明確的，即作為政治人，無論實施何種激勵，地方官員更傾向于通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)去尋求更多的政治話語權(quán)，以獲得中央或上級的認(rèn)可，從而實現(xiàn)職位或職務(wù)的晉升。

橫向政治晉升激勵實際上就是一種相對績效考核方式。相對績效考核，是指（委托人）通過考察（代理人之間的）相對業(yè)績，確定考核等級或者優(yōu)劣排位，從而實施相對應(yīng)的懲罰或獎勵，使得地方官員不但關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，同時還要關(guān)注其他（具有可比性）地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效。因此，在相對績效考核中，相對標(biāo)準(zhǔn)或排名而不是絕對的數(shù)字成績是其中的關(guān)鍵變量。比如，雖然兩個省的GDP增長速度相同，但其中一個省是通過發(fā)展科技而取得，而另一個省則是通過大量開采資源而取得，很顯然通過科技發(fā)展取得GDP增長的省份要勝于另一個省份。同樣，盡管某省的GDP增速略低于另一個省，但這個略低的增速是在發(fā)生了大地震的年度里取得的，成績十分不易，奮斗精神值得鼓勵與發(fā)揚，那么該省的績效考核就會勝出。當(dāng)然，相對績效考核在實際操作過程中會存在某些不足。最常見的一種情況就是，代理人（下級）為了提高自己的工作績效，可能會故意對其他代理人工作進(jìn)行干擾與破壞，但Hol?mstrom提出了解決方案，即將代理人的報酬至少是部分報酬和所有代理人的平均工作業(yè)績掛鉤，將他們在某些層面上視為利益共同體，這樣就可以較好地抑制代理人的互相破壞行為，最終保護(hù)了委托人的利益［18］。正是通過相對績效考核方式，上級（中央）才能有理由有依據(jù)，并遵循公平公正原則，去決定下級（省級）官員的晉升與否［19］。也正因為如此，在財政分權(quán)機(jī)制下，中央政府或上級政府模擬出標(biāo)尺競爭機(jī)制［20］，制造了各地方政府“為增長而競爭”的強大激勵，從而推動了全國范圍內(nèi)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)繁榮［21］。實際上，相對績效考核并不是政府考核方式的新發(fā)明，毛澤東曾在1958年就指出了相對績效考核的基本形式，包括省與省之間比較、市與市之間比較、縣與縣之間比較、公社與公社之間比較、生產(chǎn)大隊與生產(chǎn)大隊之間比較、部門與部門之間比較、工廠與工廠之間比較、工地與工地之間比較［22］。只不過當(dāng)時的績效考核是更多的是基于“政治正確”上的考慮，而非從根本上強調(diào)經(jīng)濟(jì)增長［23］。

四、政治錦標(biāo)賽理論

在相對績效評估中，有一種非常特殊的激勵設(shè)計，那就是錦標(biāo)賽激勵。什么是錦標(biāo)賽，姜樹林等學(xué)者提出，錦標(biāo)賽理論將員工之間的競爭描述為一場體育比賽，沒有一個明確的具體標(biāo)準(zhǔn)，而是有參照系作為比較，這個參照系就是其他參賽者的工作表現(xiàn)。錦標(biāo)賽有兩個特點，一是強調(diào)相對績效，二是預(yù)設(shè)了有限的獎金。這個獎金只與職位掛鉤，而不與員工在該職位上的表現(xiàn)掛鉤。甚至在一定意義上說，獎金就是有限的更高職位［24］。一個組織或單位內(nèi)部，在錦標(biāo)賽中獲勝者將會得到提拔，而這并不需要花費委托人的更多資源利益，因為更高的職位是有限的，而且在事前都是固定的，不會增加或減少，但只有在比賽中取得勝利的人才能取得或占住職位。如果職位出現(xiàn)空缺，或者在位者難以勝任，則需要提拔其他人去填補這個“空缺”，因此，在錦標(biāo)賽完成之后，委托人遵照事前承諾，為優(yōu)勝者提供或晉升職位［25］。所以，經(jīng)濟(jì)學(xué)者Lazear和Rosen都一致認(rèn)為，委托人將事前承諾的職位作為報酬，支付給錦標(biāo)賽中排名第一或靠前的優(yōu)勝者。這個排名的根據(jù)是各代理人工作成績的相對值而不是絕對值［26］。由此引申到（作為一種行政治理模式的）政治晉升錦標(biāo)賽，則是將上級政府作為委托人，將多個下級政府作為代理人，下級政府的代表即地方官員為了得到委托人的報酬獎勵（更高職位）而開展的晉升競賽，獲勝者將獲得職位（或職務(wù)）升遷，而競賽的項目內(nèi)容則由上級政府決定，它可以是GDP數(shù)量，可以是財政收入的增長率，同樣可以是其他可度量的指標(biāo)，比如計劃生育完成情況，招商引資金額數(shù)量，重大事故發(fā)生情況，社會治安與穩(wěn)定狀況，等等。通過構(gòu)建政治錦標(biāo)賽模型，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)者周黎安教授系統(tǒng)地分析了中國地方官員的晉升模式。他論證后指出，地方官員圍繞GDP而進(jìn)行的政治晉升錦標(biāo)賽，是1978年改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要原因，這也成為連接政治與經(jīng)濟(jì)的紐帶，更是理解官員激勵與經(jīng)濟(jì)增長之間諸多關(guān)系的重要線索。而且，這種競爭模式在全國廣泛實施，不僅可以解釋快速的全范圍經(jīng)濟(jì)增長，也成為理解與經(jīng)濟(jì)增長相伴隨的許多經(jīng)濟(jì)社會問題（比如重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)造假）的一個關(guān)鍵點［27］。

近些年來，學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為，傳統(tǒng)的“財政聯(lián)邦主義”下，地方主要官員追求經(jīng)濟(jì)增長與財政收入，他們是作為“經(jīng)濟(jì)人”而存在的，但從政治錦標(biāo)賽理論出發(fā)，各級地方官員更是追求政治晉升的“政治人”，他們總是希望尋求一切可能的政治晉升。然而，現(xiàn)行政治體制下，上級制約下級最有力的手段就是人事任免，并以此掌控下級官員的政治晉升［28］。由此，上級則可以通過政治錦標(biāo)賽來考核下級官員，而經(jīng)濟(jì)績效則是關(guān)鍵指標(biāo)，從而促使地方官員有強烈動力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以此獲得政治上的晉升，這也普遍被認(rèn)為是現(xiàn)行政治體制的一大優(yōu)勢［29］。李宏彬等人通過實證研究，證明了政治錦標(biāo)賽在中國地方政府特別是省級政府層面的確存在并十分有效，這為經(jīng)濟(jì)增長動力的理論解釋和地方官員晉升激勵理論提供了經(jīng)驗佐證。通過觀察中國改革初期16年之間（1979-1995年）省委書記與省長的更替數(shù)據(jù)，李宏彬發(fā)現(xiàn)了“一個規(guī)律”：省級官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，晉升的概率隨著其所在地經(jīng)濟(jì)增長率提高而提高，而其離崗的可能性也隨著經(jīng)濟(jì)績效下降而提高。猶如完全競爭的市場經(jīng)濟(jì)一樣，政治官員的晉升競爭也是非常殘酷的，同樣適用“優(yōu)勝劣汰”、“適者生存”的市場規(guī)則。如果某官員帶來更高的增長率，那么其提拔概率也會提高。反之，如果某官員任期內(nèi)，該地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率不升反降，便可能需要離崗離職。而且，中央在考核地方官員的績效時，理性并科學(xué)運用相對績效評估方法來減少誤差，盡可能排除一些干擾因素，提高晉升規(guī)則的科學(xué)程度和激勵效果［19］。在李宏彬研究的基礎(chǔ)之上，周黎安等人擴(kuò)展了數(shù)據(jù)樣本的收集年限（1979-2002年），這樣便使得論據(jù)更加充分全面。通過深入考察地方官員的行動邏輯與晉升機(jī)制，周黎安等人側(cè)重研究了政治錦標(biāo)賽（作為一種考核機(jī)制）在官員升遷過程中的重要性。這些研究支持了這樣的一個理論觀點：中央政府通過運用人事控制權(quán)，激勵地方官員千方百計促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時進(jìn)一步解釋了當(dāng)前威權(quán)政體的合理性與合法性［30］。

五、政治晉升激勵下的經(jīng)濟(jì)行為扭曲

（一）地方保護(hù)主義嚴(yán)重

可以說，在中國式分權(quán)的背景下，各級官員為了經(jīng)濟(jì)增長紛紛實施制度創(chuàng)新，制定了符合本地區(qū)省情市情的特別措施和激勵政策，因為制度創(chuàng)新可以在技術(shù)沒有進(jìn)步的情況下提高經(jīng)濟(jì)效益［31］。但也不可否認(rèn)，各地區(qū)在制度創(chuàng)新過程中，不利于經(jīng)濟(jì)增長甚至損害社會發(fā)展的一些制度也會被創(chuàng)制出來，并投入到運行過程中，從而產(chǎn)生了許多負(fù)面影響和問題困境。在解釋發(fā)展經(jīng)濟(jì)時官員具有巨大熱情的同時，周黎安揭示了相對績效考核制度引起了地區(qū)間的合作困境，從而出現(xiàn)了地方保護(hù)主義問題，認(rèn)為地區(qū)分割并且產(chǎn)生惡性競爭，這就是地方官員為獲得績效優(yōu)勢而創(chuàng)制出來的“壞”制度［3］，周黎安還進(jìn)一步探討其根源，即處于晉升博弈中的地方官員不愿意合作，其背后的根本原因何在。他認(rèn)為，在激烈的晉升博弈中，晉升職位是有限的，少量有限數(shù)目的官員才能獲得提升，這種競爭就是一個博弈甚至是一個零和博弈，各方并不是一個利益共同體。因此，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政治路線指引下，各地方政府都秉承以經(jīng)濟(jì)增長作為核心任務(wù)的政績觀，更多地保護(hù)自己的利益［3］。此外，徐現(xiàn)祥等認(rèn)為，為了實現(xiàn)政治晉升最大化，地方官員都顯得十分理性，從而會選擇分割市場并各自為政，這是當(dāng)前政治制度下的必然現(xiàn)象［32］。王永欽教授等從“大國發(fā)展道路”的角度去闡述中國分權(quán)式改革所帶來的得失，并堅持認(rèn)為中國政府主導(dǎo)的相對績效評估機(jī)制十分有效，成就了巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，令世界矚目，但與此同時，這也造成了城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大化，地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大化，甚至還造成了地區(qū)之間的市場分割與惡性競爭［33］。這些觀點也得到了經(jīng)濟(jì)學(xué)者張軍等其他學(xué)者的一致認(rèn)同［34］。

（二）軟性公共品供給不足

產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，政府作為公共職能組織為社會提供公共產(chǎn)品。一般而言，在公共產(chǎn)品中，將公路、軌道、機(jī)場及城市公用事業(yè)等能夠用成本數(shù)字去衡量評價的產(chǎn)品稱為硬性公共產(chǎn)品，而將醫(yī)療、教育和衛(wèi)生等很難用金錢物質(zhì)去衡量評價的產(chǎn)品稱為軟性公共產(chǎn)品。政治學(xué)告訴我們，政府具有短視性和功利性，地方領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)新制度和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為包含著明顯的政治的算計。中央政府充分使用人事控制權(quán)這個杠桿，并依照地方經(jīng)濟(jì)增長狀況分別評估地方領(lǐng)導(dǎo)人的工作程度，從而將這種考評結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)人升遷的最重要依據(jù)，如此一來，地方領(lǐng)導(dǎo)人的主要工作都會被引導(dǎo)到發(fā)展GDP上來。但是，需要我們警覺的是，這種晉升激勵機(jī)制并不考慮經(jīng)濟(jì)運行效率，也不會考慮到社會民生福利，僅僅是經(jīng)濟(jì)數(shù)量上的增長［27］。鄧可斌教授等考察了公共產(chǎn)品供給與政府偏好之間的關(guān)系問題，并認(rèn)為公共產(chǎn)品供給變化大小與政府財政分權(quán)程度是密切相關(guān)并相互影響的，這也成為解釋諸如教育醫(yī)療等軟性公共產(chǎn)品供給不足問題的重要原因［35］。他們進(jìn)一步指出，晉升激勵機(jī)制將使得地方政府重視硬公共產(chǎn)品而輕視軟公共產(chǎn)品。盡管總體上中國各地區(qū)取得了巨大經(jīng)濟(jì)增長，但軟性和硬性公共產(chǎn)品這兩者供給不一致的狀況已經(jīng)形成，交通設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)類的硬性公共產(chǎn)品投資一直有增無減，而教育醫(yī)療等軟性公共產(chǎn)品投資則總是相對不足。所以，近十幾年來，我們不論走到哪個城市，都能看到到處都是工地，到處都在建設(shè)。如果從長遠(yuǎn)看，這將導(dǎo)致整個社會凈福利的損失，損害了公共利益和國家利益，從而不利于未來社會的健康發(fā)展［36］。王永欽教授等人也認(rèn)為，在政治集權(quán)和財政分權(quán)的體制之下，地方官員晉升過多依賴于短期的經(jīng)濟(jì)增長數(shù)字，而忽視了地方社會或者說民生的長遠(yuǎn)利益，就自然會導(dǎo)致政府部門在提供公共服務(wù)過程中不能達(dá)到高水平和高效率［33］。

（三）虛假數(shù)據(jù)、重復(fù)建設(shè)、地區(qū)間的兩極分化等現(xiàn)象非常嚴(yán)重

眾所周知，中央政府每年都會提出經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，隨之下級政府就會競相提出更高的發(fā)展指標(biāo)，省級比中央高，市級比省級高，縣級比市級高，從而出現(xiàn)層層分解并層層加碼的“比數(shù)字”現(xiàn)象。為此，周黎安教授舉例指出，“在國家‘十一五規(guī)劃’中，年均經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)為7.5%，而在31個省市公布的‘十一五規(guī)劃’中，預(yù)計平均GDP增速卻是10.1%，最高的達(dá)13%，最低為8.5%”［27］。這些“遠(yuǎn)大”目標(biāo)違反了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，各地方政府不可能真正實現(xiàn)，只有通過“弄虛作假”去完成，比如虛報數(shù)據(jù)，做假項目，并夸大地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，從而為官員在晉升錦標(biāo)賽中獲取勝利增加籌碼。也正因為有了政治錦標(biāo)賽，地方官員并不會考慮發(fā)揮長期的比較優(yōu)勢，只是一味地去強調(diào)短暫的GDP追趕，即使追趕不能真正實現(xiàn)，也能提升本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和財政能力，從而提高各地區(qū)官員在相互合作過程中的談判地位，這樣也就能獲得地區(qū)間分工的更多利益。因此，在這樣的機(jī)制和體制之下，各地都會不約而同并爭先恐后地去“找項目”、“拉投資”，大力發(fā)展“戰(zhàn)略性”產(chǎn)業(yè)，從而在總體上造成了全國范圍內(nèi)廣為詬病的重復(fù)性建設(shè)，這就是“個人的理性導(dǎo)致了集體的非理性”［37］。比如，前一些年，光伏產(chǎn)業(yè)被視為最具發(fā)展前景的陽光產(chǎn)業(yè)，許多地方都出臺政策，將光伏產(chǎn)業(yè)列為重點扶持產(chǎn)業(yè)，瞬時間，一個個項目火熱上馬，最終導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，如今標(biāo)志性企業(yè)破產(chǎn)，行業(yè)整體落入了低谷。不僅如此，在政治錦標(biāo)賽機(jī)制下，各地區(qū)都在激烈競爭，甚至不擇手段去爭搶資源，而最終結(jié)果則是贏家數(shù)量非常有限，大部分都是輸家，也即少部分地方官員才能獲得晉升。更需要值得關(guān)注的是，總有一些地區(qū)本身就比較富裕，從而享受著先天優(yōu)勢，特別是擁有收益遞增機(jī)制的好處，這就使得經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的地方官員處于弱勢的競爭地位，很難獲得有效激勵并實現(xiàn)政治晉升。然而，官員也是理性人，會考慮得失比較利弊，在晉升可能性較小的前提下，他們會尋求替代的辦法進(jìn)行補償，如貪污腐敗，或者“破罐子破摔”。這甚至可以解釋為何貧困地區(qū)愈加貧困，而富裕地區(qū)愈加富裕的“馬太效應(yīng)”現(xiàn)象。這樣一來，從整個經(jīng)濟(jì)的角度來看，就會加劇落后的地區(qū)越來越落后、發(fā)達(dá)的地區(qū)越來越發(fā)達(dá)的兩極分化現(xiàn)象［33］。為此，尚虎平認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)績效可能就會發(fā)生異化，變成政府的非績效行為，而這都是因政治上的晉升機(jī)制所引起［38］。

六、理論爭議與挑戰(zhàn)

（一）相對績效考核與政治錦標(biāo)賽是否發(fā)揮效果

各地區(qū)初始稟賦差別廣泛存在，使得相對績效考核并不能有效地發(fā)揮效果。王永欽認(rèn)為，相對績效考核發(fā)揮作用有一個基礎(chǔ)前提：各代理人處于相同的境地狀況并面臨相同的風(fēng)險。然而，中國各地區(qū)差異很大，這就會使得相對績效考核大打折扣，東部省份（如廣東）官員與西部省份（如貴州）官員在政治晉升概率上相差非常大，這從各屆中央領(lǐng)導(dǎo)人的組成中就可以看得出來。因此，有些富裕地區(qū)更多具有先天優(yōu)勢（比如更好的歷史積淀和地理位置），同時還享受到收益遞增機(jī)制帶來的諸多好處，而落后地區(qū)的官員卻很難在相對績效評估的機(jī)制下獲得激勵并實現(xiàn)政治晉升，他們在最初的起點上就會處于先天不利的弱勢地位，在政治晉升無望的情況下便會產(chǎn)生消極情緒，甚至可能導(dǎo)致他們尋求其他不合理不合法的替代辦法進(jìn)行補償，這將造成落后地區(qū)越落后而發(fā)達(dá)地區(qū)越發(fā)達(dá)的惡性循環(huán)，同時也造成貧窮地區(qū)越腐敗而富裕地區(qū)越廉潔的政治發(fā)展不平衡現(xiàn)象和社會文化差距［4］。

對于市級和縣級政府官員而言，政治錦標(biāo)賽理論缺乏說服力。總體由部分組成，全國經(jīng)濟(jì)總量由各省市總量相加而成，省級經(jīng)濟(jì)總量則由各市縣的經(jīng)濟(jì)總量所組成，如果省級官員晉升主要依靠經(jīng)濟(jì)增長，那么，市級和縣級應(yīng)該實施同樣的體制和機(jī)制，這樣才能推動本地的經(jīng)濟(jì)增長，從而也就在總體上有利于該省的經(jīng)濟(jì)增長。然而，到目前為止，對市級和縣級的經(jīng)驗研究中，學(xué)術(shù)界尚未發(fā)現(xiàn)支持晉升錦標(biāo)賽理論的證據(jù)，也沒有發(fā)現(xiàn)相對績效考核在市縣官員中的有效激勵現(xiàn)象。Landry曾經(jīng)對中國104個不同城市的市長進(jìn)行過研究，分析了兩個方面內(nèi)容，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人力資本、生活質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等城市發(fā)展績效，二是市長任期、年齡、性別、民族、學(xué)歷等個人特征因素對政治晉升的影響，研究結(jié)論發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)績效對政治晉升的影響微乎其微。同時，通過實證研究他還發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長或財政收入僅對官員的政治命運產(chǎn)生了有限影響，說明在市縣級地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身不能很好地去解釋官員升遷，而那些日常并不受到關(guān)注的因素，諸如工作經(jīng)歷、政治派別、人格特征等方面，則對官員的政治晉升產(chǎn)生了非常大的影響［39］。郭剛也持有類似看法，通過研究縣級官員晉升機(jī)制后，他發(fā)現(xiàn)中國是一個擁有深厚歷史傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，自古至今，官員升遷都受到非正式規(guī)則的很大影響，而非明文的制度性規(guī)定和可以評估的工作績效。越是身居下層遠(yuǎn)離中央和省會，搞人情、找關(guān)系、尋租交易等“噪音”在官員升遷中的作用更加顯著，而經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展等工作績效方面的影響可能會衰減許多。此外，由于官員的任命實際上取決于上級黨委，這就會導(dǎo)致低層官員擔(dān)任某一職務(wù)的不確定性，有些下層官員甚至被頻繁調(diào)動使用，都很難等到一個正常的職位任期（一般是五年），不僅導(dǎo)致政策不穩(wěn)定、工作不連續(xù)的嚴(yán)重后果，更值得關(guān)注的是，地方官員傾向于注重短期行為，而不去考慮長遠(yuǎn)利益，只希望通過短暫效應(yīng)實現(xiàn)迅速的職位升遷。由此一來，在縣級地區(qū)，官員升遷與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系更難從錦標(biāo)賽理論中得到解釋［40］。

（二）政治晉升激勵是否必然導(dǎo)致地方保護(hù)和重復(fù)建設(shè)

為了獲得競爭優(yōu)勢，地方政府不見得必然進(jìn)行地區(qū)分割以達(dá)到地方保護(hù)，也有可能實行地區(qū)間合作與一體化舉措，至于哪種措施更有可能付諸實施，這就取決于其對地方政府領(lǐng)導(dǎo)人晉升的影響，為此，徐現(xiàn)祥等人認(rèn)為，地方官員是否推進(jìn)地區(qū)合作將“因條件而異”，也就是說，政治晉升激勵制度也有可能促進(jìn)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)合作而非地方保護(hù)［32］。具體來說，當(dāng)?shù)胤焦賳T在努力推動經(jīng)濟(jì)增長時具有很強的正外部性，或產(chǎn)生了正溢出效應(yīng)，這個時候他們就會理性地選擇區(qū)域合作，將對其他地區(qū)產(chǎn)生的正溢出效應(yīng)通過“協(xié)議合作”途徑轉(zhuǎn)化為本地區(qū)利益，也即“正外部效應(yīng)內(nèi)部化”，從而使得本地區(qū)獲得更快的經(jīng)濟(jì)增長，與此同時也有利于自身獲得政治晉升的更大可能性。反之，在努力推動經(jīng)濟(jì)增長時存在負(fù)外部性，或產(chǎn)生了負(fù)溢出效應(yīng)時，地方官員則會理性地選擇地方保護(hù)，以免本地區(qū)的資源被他人所占有和奪取，也以免有損本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展，從而影響了自身的晉升可能性?？傊康亩际菫榱苏紊系臅x升，而經(jīng)濟(jì)上的舉措則只是手段而已。皮建才教授從政治晉升分類的角度出發(fā)，通過建立地區(qū)模型，根據(jù)不同條件分析表明，橫向政治晉升激勵的作用機(jī)制和縱向政治晉升并不相同，由此得到的結(jié)論也就大不相同，即落后地區(qū)是否進(jìn)行重復(fù)建設(shè)要看是針對橫向激勵還是縱向激勵，必須視不同情況而定。通過大量的實證研究，他證明了中央政府對省級政府，上級政府對下級政府如果采用不同的激勵方式，就會對重復(fù)建設(shè)產(chǎn)生不同的影響和效果［17］。郭愛君教授等人則通過修正政績函數(shù)（加入經(jīng)濟(jì)以外的因素）證明，在地區(qū)復(fù)合治理的視角下，官員政治晉升也可以突破許多矛盾困境（比如區(qū)域分割、地方保護(hù)），各地區(qū)的主要官員坐在一起協(xié)商談判，從而產(chǎn)生了彼此之間友好合作、互助互利、共同發(fā)展的良好局面［41］。丁建軍教授等人則針對省際邊界區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象進(jìn)行了專門研究，他們以經(jīng)濟(jì)增長率作為影響變量和考核依據(jù)，構(gòu)建了一個特別的地方官員晉升模型，同樣證明了上級政府采取合適的政績考核方式，省際邊界區(qū)域則可以實現(xiàn)友好合作、互助互利、共同發(fā)展的巨大可能性［42］。

（三）政治晉升激勵對于解釋經(jīng)濟(jì)增長的局限性

在相同的政治環(huán)境之下，職業(yè)前景和地區(qū)狀況會影響地方官員的經(jīng)濟(jì)行為。如果政治競爭和政治激勵的條件相同，那些擁有更廣闊職業(yè)發(fā)展空間的地方官員和那些未來職業(yè)發(fā)展空間不大的官員會存在經(jīng)濟(jì)行為上的差異，除此之外，不同地區(qū)的發(fā)展水平差異也會導(dǎo)致這種情況的出現(xiàn)。不可否認(rèn)，除了經(jīng)濟(jì)增長這樣一個政績因素，影響官員職業(yè)發(fā)展的至少還有“教育背景”、“職業(yè)路徑”、“個人特征”等因素［43］，正因為如此，王賢彬等人認(rèn)為，具有較好的職業(yè)前景的地方官員，自然就有更大的動力去想方設(shè)法推動經(jīng)濟(jì)增長；居于中間地區(qū)稟賦水平的地方官員在推動經(jīng)濟(jì)增長方面的動力較弱，由此經(jīng)濟(jì)增長的效果也不是很明顯，因為前途的不確定性使其內(nèi)心會有許多顧慮，進(jìn)而形成安于現(xiàn)狀的思維習(xí)慣，這也可以解釋為何許多地區(qū)的官員寧愿“不作為”也不愿“多作為”［44］。不僅如此，落后地區(qū)官員在晉升無望的情況下，他們甚至可能尋求其他的替代辦法進(jìn)行補償，近幾年來查處的許多官員腐敗案例深刻地說明了這一點，如同以前經(jīng)常談?wù)摰降摹?9歲”現(xiàn)象一樣，這將造成落后地區(qū)越落后而發(fā)達(dá)地區(qū)越發(fā)達(dá)的惡性循環(huán)［4］。有學(xué)者通過實證研究，發(fā)現(xiàn)中國省級地方官員的晉升主要受到“關(guān)系”而不是經(jīng)濟(jì)績效的影響，這也是當(dāng)前流行的官場晉升“關(guān)系模式”［43］，這一“模式”認(rèn)為不僅僅是省級官員，各級官員都很難逃離“關(guān)系磁場”的影響，這一結(jié)論與已有的政績觀文獻(xiàn)截然不同，甚至相互對立。由此出發(fā)，既然政治晉升不是主要由經(jīng)濟(jì)增長來推動，那么政治晉升激勵對于經(jīng)濟(jì)增長的作用也就十分有限。學(xué)者陳健特別指出，政治晉升激勵不可避免地要通過各種可見的指標(biāo)數(shù)據(jù)來衡量政績，因此在許多時候，地方政府往往顯得目光短淺，會產(chǎn)生片面追求政績的行為，用另一句話說，就是地方政府“為了比賽而比賽”，過多地按照比賽的指標(biāo)去搞地方建設(shè)，而不是以人為本、因地制宜、科學(xué)、協(xié)調(diào)并可持續(xù)地去發(fā)展［45］。這也許有利于短期的經(jīng)濟(jì)增長，但卻不能達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)性，更不可能解釋中國為何能長期取得經(jīng)濟(jì)增長。因此，政治晉升激勵能否解釋經(jīng)濟(jì)增長至今依然具有很大爭議。

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［責(zé)任編輯：余志虎］

Official Promotion Tournament：Political Logic of Economic Grow th —Based on Sorting and Analysis of the Relevant Literature

YUXu-peng
（Center for Incorruptible Culture Studies，East China Jiaotong University，Nanchang 330013，China）

Over the past more than 30 years of reform and opening up，economy and society have developed rapidly，but also accompanied by many problems，which are due to institutional arrangement of Chinese style decentralization.Economic decentralization has improved the enthusiasm of economic development for local governments，political centralization has ensured that officials at all levels are not captured by local interest groups.Promotion mechanism for officials responsible to the“higher authorities”could explain the local governments as“helping hands”of economic development.In order to obtain political promotion，lower-level officials must abide by policy objectives of the higher authorities.The higher-level governments have created strong incentives through the relative performance evaluation on the lower-level governments“for growth and competition”.Many empirical studies have shown that the political tournament based on economic growth exists widely in China，which has played an important role in the local officials at all levels to accelerate development，but also inevitably produces lo?cal protectionism，inadequate supply of soft public goods，false data，repeated construction and other negative phenomena.In recent years，many studies have showed that controversy around the economic growth theory and official promotion has not stopped.

economic growth；political promotion；institutional arrangement；relative performance evaluation；tournament

F062.6

A

1007-5097（2016）06-0088-08

2015-11-17

江西省社會科學(xué)研究規(guī)劃項目（15DJ13）；江西省高校黨建研究課題（JXGXDJKT.QN-201574）；南昌市社會科學(xué)研究規(guī)劃項目（Fx201502）

余緒鵬（1981-），男，江西武寧人，講師，博士，研究方向：公共行政。