朱李鳴 廉軍偉 張娜 于蕾

不斷創(chuàng)新都市區(qū)協(xié)同發(fā)展機制至關重要
——長株潭城市群、武漢城市圈協(xié)同發(fā)展機制建設的啟示

朱李鳴 廉軍偉 張娜 于蕾

長株潭城市群、武漢城市圈在協(xié)同機制創(chuàng)新舉措方面有很多亮點和成效。加快浙江都市區(qū)建設關鍵是在充分發(fā)揮市場主體作用基礎上，形成都市區(qū)多主體的協(xié)同發(fā)展機制。應通過杭州、寧波兩大都市區(qū)建設的先行先試，進而為浙江培育其他都市區(qū)提供樣板

加快浙江都市區(qū)建設關鍵是在充分發(fā)揮市場主體作用基礎上，形成都市區(qū)多主體的協(xié)同發(fā)展機制，各級政府在其中也發(fā)揮著重要作用。課題組專程調(diào)研國家級“兩型社會”建設試點長株潭城市群、武漢城市圈在協(xié)同發(fā)展機制建設方面的舉措與經(jīng)驗，以期為浙江都市區(qū)協(xié)同發(fā)展體制機制建設提供借鑒。

協(xié)同發(fā)展亮點突出

長株潭城市群是以長沙、株洲、湘潭三市為核心，輻射周邊岳陽、常德、益陽、衡陽、婁底五市的區(qū)域。面積9.68萬平方公里，占湖南省的45.8%，經(jīng)濟總量占湖南省的40%以上。武漢城市圈，又稱“1+8”城市圈，是指以武漢為圓心，包括黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、天門、潛江周邊8個城市所組成的城市圈。區(qū)域面積5.78平方公里，占湖北省的33%，經(jīng)濟總量占湖北省的60%以上。長株潭城市群、武漢城市圈自培育實施以來，積極推動一體化進程，不斷創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展體制機制，取得了顯著成效，有許多突出的亮點舉措值得借鑒。

在推進策略上，著力借勢借力將都市區(qū)戰(zhàn)略上升至國家戰(zhàn)略層面。長株潭城市群、武漢城市圈在推進實施過程中，將都市圈發(fā)展上升至國家戰(zhàn)略層面，通過國家意志落實實施，高水平推動都市圈發(fā)展。國家發(fā)改委早在2007年就批準武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭城市群為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)。湖南省委省政府以資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設為主題，將長株潭城市群的建設上升至國家戰(zhàn)略層面。在進入國家戰(zhàn)略層面以后，長株潭城市群的建設得到國家部委、央企和高校的支持。例如長株潭城市群已與40多個國家部委及高校、70多家央企建立了合作共建關系，先后成為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、湘江新區(qū)、“寬帶中國”長株潭、耕地土壤生態(tài)修復、節(jié)能減排財政政策綜合示范等國家試點。武漢城市圈也先后與116家國家部委和機構(gòu)（包括央企）簽訂了合作框架協(xié)議，獲得部委大力支持。如教育部每年安排專項資金，支持湖北省推進義務教育均衡發(fā)展試點，并在現(xiàn)有基礎上適當增加中央教育費附加在湖北的份額。國土資源部將武漢城市圈“兩型社會”建設重大項目、列入國家和省《規(guī)劃大綱》或經(jīng)省批準的市《規(guī)劃大綱》建設項目視為合規(guī)項目，解決了武漢城市圈重大建設項目因基本農(nóng)田而無法落地的難題等。

在產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展方面，探索形成了“園外園”“合作共建園”的模式。推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展一直是都市圈發(fā)展的難點。在推動產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展方面，長株潭城市群、武漢城市圈積極探索，基本形成了“園外園”“合作共建園”的協(xié)同推進機制。以武漢城市圈為例，自其實施推進以來，武漢積極推動產(chǎn)業(yè)在城市圈的轉(zhuǎn)移，東湖高新區(qū)先后與鄂州、孝感、咸寧、仙桃等市建設產(chǎn)業(yè)園達20多個，如中國·光谷咸寧工業(yè)園、武漢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)“咸寧工業(yè)園”、中國光谷·孝感產(chǎn)業(yè)園、中國光谷·仙桃產(chǎn)業(yè)園等。在園外園的機制上，武漢城市圈專項制定支持城市圈內(nèi)稅收分享機制、財政激勵和約束機制、財稅資源優(yōu)化配置機制、統(tǒng)一的稅收征收協(xié)調(diào)機制。企業(yè)和項目在圈域內(nèi)轉(zhuǎn)移建立了合作雙方分稅制度，采用按比例分成、銀行直接撥付的方式，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、利益共享和雙贏發(fā)展。企業(yè)轉(zhuǎn)移后的產(chǎn)值估計，按當年的100%計入轉(zhuǎn)出地和承接地，分別由兩地統(tǒng)計部門上報，在省統(tǒng)計計算總量中再扣除重復的計算部分。

在交通設施一體化建設方面，建立城際鐵路投資有限公司。交通作為區(qū)域連接的重大設施，對都市區(qū)內(nèi)各城市“同城化”起到重要推動作用。長株潭城市群和武漢城市圈為破解在城際鐵路建設方面的障礙，成立相應的城際鐵路投資有限公司，推動城際鐵路建設。武漢城市圈由省級財政出資，成立湖北城際鐵路有限公司，并出臺《湖北省人民政府關于加強武漢城市圈城際鐵路沿線土地綜合開發(fā)的意見》，明確“城際鐵路與城市軌道交通換乘站相關工程紅線內(nèi)土地可由省市共同開發(fā)，具體開發(fā)方式由省市協(xié)商確定”?！霸O立運營補虧保障金，即城際鐵路運營補虧保障金由沿線土地綜合開發(fā)的省市出資人凈收益、各沿線市上繳的城際鐵路運營專項補虧資金等構(gòu)成，省政府以適當形式予以支持。該保障金在省聯(lián)發(fā)投集團設立專戶，由省財政廳負責監(jiān)管，做到專戶存儲，專項用于城際鐵路運營補虧?！遍L株潭城市群由湖南發(fā)展投資集團有限公司、廣州鐵路投資（集團）公司分別作為湖南省人民政府、鐵道部出資人代表各出資50%設立湖南城際鐵路有限公司，開展對境內(nèi)城際鐵路建設、經(jīng)營與管理。公司作為湖南城際鐵路項目的法人對項目資金籌措、建設實施、工程建設、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)保值增值實行全過程負責。

在醫(yī)療資源協(xié)同建設方面，積極推行醫(yī)療“一卡通”。讓老百姓分享都市區(qū)發(fā)展的成果是都市區(qū)發(fā)展的最終目標。長株潭城市群、武漢城市圈積極推進醫(yī)療資源的一體化。以長株潭為例，長株潭所有三級以上醫(yī)院實行醫(yī)學檢驗、影像檢查結(jié)果互認，診療信息在三市醫(yī)院之間可暢通流轉(zhuǎn)。同時，長株潭城市群探索推行居民健康卡。此卡與社?？ú煌?，居民健康卡是基于人口健康信息平臺、居民電子健康檔案和醫(yī)療機構(gòu)電子病歷，在醫(yī)療衛(wèi)生服務活動中用于居民身份識別、個人基本健康信息存儲、實現(xiàn)跨區(qū)域跨機構(gòu)就醫(yī)數(shù)據(jù)交換和費用結(jié)算的信息載體，可以取代醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的各類診療卡，實現(xiàn)居民看病就醫(yī)、經(jīng)費結(jié)算、全程健康管理“一卡通”。并且，推進居民健康卡與社會保障卡、醫(yī)?？?、金融IC卡、市民服務卡等公共服務卡的應用集成等。

在通訊信息協(xié)同建設方面，積極推進同信同號。通信作為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎設施，在區(qū)域協(xié)同一體發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。長株潭城市群、武漢城市圈加快推進通信一體化，其中長株潭城市群率先突破，已實現(xiàn)三市通信同號并網(wǎng)升位。在推進通信一體化過程中，湖南省政府建立了通信一體化并網(wǎng)升位工作領導小組，由省委常委、常務副省長任組長，加強與國家工信部、中國聯(lián)通、中國移動的溝通，推進通信一體化。推進實施分兩個步驟：第一步是降低資費，實現(xiàn)同費，從2009年1月1日開始，取消三市固定電話用戶之間通信的長途收費，改為按電信本地網(wǎng)的區(qū)間通話標準收費；取消長株潭地區(qū)移動電話用戶之間通信的長途費、漫游費。第二步是使長株潭形成統(tǒng)一的大本地網(wǎng)，采用統(tǒng)一區(qū)號。

在金融協(xié)同發(fā)展方面，對非跨行個人存取款業(yè)務一律按照同城業(yè)務處理。金融在都市區(qū)一體化過程中扮演著重要的角色，如果不能實現(xiàn)金融同城，將會影響到區(qū)域的資金資本融合進程，進而影響一體化的步伐。長株潭城市群加快金融系統(tǒng)一體化進程，從2010年起，三市銀行業(yè)金融機構(gòu)對區(qū)域內(nèi)非跨行個人存取款業(yè)務按照同城業(yè)務處理，不收取異地業(yè)務手續(xù)費。三市企業(yè)可以異地開立經(jīng)常項目外匯賬戶，在服務貿(mào)易、收益、經(jīng)常轉(zhuǎn)移項下異地辦理對外支付。此項舉措由湖南省銀監(jiān)局與中國人民銀行長沙中心支行聯(lián)合開展相關研究，制定實施方案，最終推行實施。

在環(huán)境協(xié)同建設方面，建立同一支環(huán)保執(zhí)法隊伍、同一套環(huán)保政績考核標準。都市區(qū)資源、環(huán)境和發(fā)展的矛盾比較突出。單靠各自為政很難解決區(qū)域的環(huán)境問題，加強區(qū)域環(huán)保合作、促進都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展成為共同愿望。長株潭城市群組建了“長株潭環(huán)保執(zhí)法支隊”，在三市內(nèi)稽查企業(yè)環(huán)保設施運行、排污狀況，查處環(huán)保違法事件，處理環(huán)境突發(fā)事件、污染糾紛等。武漢城市圈在圈域范圍內(nèi)進行主要污染物排放權交易試點，統(tǒng)一實施排污許可證制度，建立主要污染物排放總量初始權有償分配、排放權交易等制度，建立圈域污染物排放權交易市場，推進污染治理市場化運營。創(chuàng)新排污費征收使用管理模式，在全國率先實行了“環(huán)保核定、地稅征收、銀行入庫、財政監(jiān)管”的排污費征管新模式。創(chuàng)新設立專項資金，從“兩型社會”建設激勵性轉(zhuǎn)移支付資金中劃出1億元，對重點生態(tài)功能區(qū)及生態(tài)環(huán)境建設成績突出的地區(qū)給予獎勵。建立健全都市區(qū)內(nèi)部跨行政區(qū)域的生態(tài)補償機制，如長株潭城市群由省、市兩級財政出資，形成長株潭試驗區(qū)生態(tài)補償專項資金，規(guī)定上游區(qū)域流向下游區(qū)域的水質(zhì)在行政區(qū)交界斷面應達到國家《地表水環(huán)境質(zhì)量》的Ⅱ類標準，達不到標準的上游城市應對下游城市進行補償，補償標準以下游城市治理超標水質(zhì)的成本為基礎。同時，由湘江流域水污染綜合整治委員會作為區(qū)域污染的協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責對跨區(qū)域水污染損失進行評估。

幾點啟示

應著力把杭州都市區(qū)和寧波都市區(qū)建設上升至國家戰(zhàn)略。長株潭城市群、武漢城市圈的發(fā)展經(jīng)驗表明，當都市區(qū)的發(fā)展上升至國家戰(zhàn)略之后，國家部委、高校、央企等將加大向都市區(qū)的政策傾斜力度，有利于高水平推動都市區(qū)的開發(fā)建設。從浙江而言，杭州都市區(qū)已成為全國首個都市圈經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級綜合改革的試點，杭州市也獲批了國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、中國（杭州）跨境電子商務綜合試驗區(qū)等，在推動創(chuàng)新發(fā)展方面積累了許多經(jīng)驗。而寧波都市區(qū)在海洋經(jīng)濟發(fā)展、港口經(jīng)濟建設等領域也有顯著特色。最近，國務院《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確推進南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波等都市圈同城化發(fā)展。為此，建議杭州突出創(chuàng)新主題，以互聯(lián)網(wǎng)+為主題推動創(chuàng)新型都市區(qū)上升至國家戰(zhàn)略層面；寧波都市區(qū)突出港口和海洋優(yōu)勢，以海洋產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新為主題推動創(chuàng)新型都市區(qū)上升至國家戰(zhàn)略。積極推動杭州、寧波都市區(qū)納入國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)和全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)。而都市區(qū)的發(fā)展，關鍵在中心城市，建議浙江集中精力提升杭州、寧波兩大城市的極核功能，以國內(nèi)一流先進城市為標桿，通過政策疊加、資源要素集聚等，補齊發(fā)展短板，提升兩大中心城市對全省經(jīng)濟社會發(fā)展的輻射帶動力，全力推動杭州和寧波都市區(qū)的發(fā)展。通過杭州、寧波兩大都市區(qū)建設的先行先試，進而為浙江培育其他都市區(qū)提供樣板。

建立省級層面強有力的實施推進機制。長株潭城市群、武漢城市圈之所以在協(xié)同機制舉措方面能有很多的亮點和成效，與其省級層面的決策部署有重要關系。長株潭城市群成立了長株潭經(jīng)濟一體化協(xié)調(diào)領導小組，組長由省長擔任，下設辦公室，放在省發(fā)改委。各市成立了相應機構(gòu)，建立了以省垂直協(xié)調(diào)為主導的工作機制。同時，還成立了書記任顧問、省長任主任的領導協(xié)調(diào)委員會，下設正廳級的辦公室。武漢城市圈成立了以省長任組長的領導小組和辦公室，辦公室設在省發(fā)改委。為此建議，在推進浙江四大都市區(qū)協(xié)同發(fā)展方面要特別重視省級層面的實施領導。建議針對四大都市區(qū)的協(xié)同發(fā)展，成立省級層面的領導建設小組，由省政府主要領導任組長，各城市主要負責人和省直有關部門負責人為成員，下設建設推進小組辦公室作為常設的辦事機構(gòu)。領導小組主要職能是組織編制都市區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、年度實施計劃，指導創(chuàng)新政策試驗工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事項。

以高新區(qū)為主體推進異地分園建設。在都市區(qū)層面設立高新區(qū)的分區(qū)或分園一直是長株潭城市群、武漢城市圈推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要抓手。而其之所以能夠?qū)崿F(xiàn)突破，與其高新區(qū)的發(fā)展水平高有密切關系。從浙江來看，在都市區(qū)層面設立分區(qū)分園最大依托是浙江的國家級高新區(qū)。建議集中全省精力推進浙江杭州、寧波高新區(qū)建設，加快人才、資本、政策等集聚，進一步做強做優(yōu)高新區(qū)。同時，探索建立合理的利益分享機制，在都市區(qū)層面推動高新區(qū)設立分區(qū)分園，使都市圈內(nèi)的園區(qū)共享高新區(qū)的品牌優(yōu)勢。近期可以杭州、寧波都市區(qū)為試點，推動杭州高新區(qū)及寧波高新區(qū)在都市區(qū)緊密層設立分區(qū)或分園。

建立城際鐵路投資有限公司?；A設施一體化先行是都市區(qū)建設的前提條件。然而一些跨行政區(qū)重大基礎設施建設面臨資金不足的問題。在投資建設、運營管理等方面缺乏有效投入分擔和收益分成機制。特別是都市區(qū)軌道交通、繞城公路、城市輕軌等項目所需資本金體量較大，各地單一財政投資的模式很難保障項目的推進實施。建議借鑒長株潭城市群和武漢城市圈成立城際鐵路投資有限公司的經(jīng)驗，建議杭州都市區(qū)由杭嘉湖紹四地政府及省交通投資集團共同出資成立城際鐵路投資有限公司。寧波都市區(qū)由寧波市政府與寧波交通投資控股有限公司共同出資成立城際鐵路投資有限公司。城際鐵路投資有限公司側(cè)重戰(zhàn)略謀劃和投融資運作，推進城際鐵路網(wǎng)建設。同時由投資公司作為發(fā)起人，以具體線路為對象，吸引社會投資人共同出資成立項目公司，統(tǒng)籌推進線路的投資、建設、運營及資源綜合開發(fā)。

在社會民生、信息設施建設、環(huán)境治理和信用體系等領域加快協(xié)同發(fā)展。都市區(qū)建設的最終目的是要使全體人民在共建共享發(fā)展中增添獲得感。建議要加快破除都市區(qū)內(nèi)政策和體制壁壘，推動體制機制一體化，努力實現(xiàn)都市區(qū)的社會共管、民生共享、環(huán)境共治、智慧和信用共建的良好格局。社會民生方面，建議省級層面加快社會事業(yè)改革，整合社保、醫(yī)療、教育、民政等信息，重點推動都市區(qū)市民卡“一卡通”，推進都市區(qū)醫(yī)學檢驗、影像檢查結(jié)果互認，診療信息暢通流轉(zhuǎn)，醫(yī)生在都市區(qū)多點執(zhí)業(yè)等。充分依托杭州信息經(jīng)濟的優(yōu)勢，積極推動智慧城市上升到智慧都市區(qū)一體化建設；實現(xiàn)電信、寬帶、云計算、大數(shù)據(jù)等一體化建設，積極推進都市區(qū)內(nèi)移動通信同網(wǎng)同價；重點推動杭州爭取國家互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)直聯(lián)點和互聯(lián)網(wǎng)國際出口專用通道。環(huán)境治理和信用建設方面，建議推進都市區(qū)環(huán)境協(xié)同治理，成立專司環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法大隊，設置對環(huán)境同治的考核指標。在杭州市政府聯(lián)合征信系統(tǒng)和“信用杭州”門戶網(wǎng)站基礎上，推進都市區(qū)公共信用信息平臺建設和應用，構(gòu)建統(tǒng)一的聯(lián)合征信系統(tǒng)。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院；本文系浙江省哲學社會科學重大招標課題《浙江四大都市區(qū)特色定位與內(nèi)在協(xié)同發(fā)展體制機制研究》階段成果