陳雪珍 邱自若

推進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理風(fēng)險防控信息化進(jìn)程

陳雪珍 邱自若

投資項(xiàng)目管理是腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重要領(lǐng)域，傳統(tǒng)的投資項(xiàng)目管理模式，存在著頭緒多、透明度低、自由裁量權(quán)大等弊端，存在權(quán)力“尋租”的機(jī)會和條件。浙江省積極推進(jìn)投資體制改革和政府投資項(xiàng)目管理體制改革，不斷實(shí)踐、加強(qiáng)、改進(jìn)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理工作，促進(jìn)項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制、代建制、重大項(xiàng)目稽察制的措施落實(shí)，省政府印發(fā)了《浙江省深化行政審批制度改革實(shí)施方案和浙江省政府投資項(xiàng)目省級聯(lián)合審批實(shí)施辦法（試行）的通知》《浙江省行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)應(yīng)用管理辦法（試行）》，省紀(jì)委、省監(jiān)察廳、省糾風(fēng)辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化“陽光工程”建設(shè)的意見》等。同時政府積極推進(jìn)政務(wù)全公開、服務(wù)全覆蓋，全力打造陽光政務(wù)平臺，建立了集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開等功能于一體，省市縣三級聯(lián)動的浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。當(dāng)前政府投資項(xiàng)目管理風(fēng)險防控需要利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將現(xiàn)代科學(xué)的管理理念和反腐倡廉工作實(shí)際融合，減少或避免廉政風(fēng)險的發(fā)生。

關(guān)鍵階段、環(huán)節(jié)和監(jiān)控點(diǎn)分析

政府投資項(xiàng)目全過程的關(guān)鍵階段包括項(xiàng)目決策階段、項(xiàng)目實(shí)施階段和項(xiàng)目竣工階段3個階段。項(xiàng)目決策階段管理的重點(diǎn)是對項(xiàng)目投資建設(shè)的可行性和必要性進(jìn)行分析論證，并做出決策；項(xiàng)目實(shí)施階段管理的重點(diǎn)是強(qiáng)化日常監(jiān)管與專項(xiàng)檢查；項(xiàng)目竣工階段管理的重點(diǎn)是對項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收，并對項(xiàng)目全過程進(jìn)行總結(jié)性評價。政府投資項(xiàng)目在不同階段的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有不同的風(fēng)險點(diǎn)：

——項(xiàng)目決策階段，主要有投資項(xiàng)目申報和并聯(lián)審批、核準(zhǔn)、備案兩個環(huán)節(jié)。投資項(xiàng)目申報環(huán)節(jié)：主要有申報單位的風(fēng)險點(diǎn)和申報附件材料提供單位的風(fēng)險點(diǎn)。申報單位的風(fēng)險點(diǎn)在于，項(xiàng)目申報的相關(guān)資料不真實(shí)或不準(zhǔn)確；采用虛假手段誤導(dǎo)決策部門決策。項(xiàng)目轉(zhuǎn)報單位的風(fēng)險點(diǎn)在于，逐級向上轉(zhuǎn)報時，對項(xiàng)目的真實(shí)性、可行性以及相關(guān)資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性把關(guān)不嚴(yán)；出于地方利益考慮,明知項(xiàng)目和資料存在問題仍然向上轉(zhuǎn)報等。申報附件材料提供單位的風(fēng)險點(diǎn)在于，在項(xiàng)目和資金申報過程中，按規(guī)定需要提供相關(guān)附件材料(如相關(guān)的資金證明、規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門意見)，若相關(guān)部門受申報單位的影響提供虛假意見，就會給項(xiàng)目實(shí)施帶來困難，嚴(yán)重的會使項(xiàng)目無法正常實(shí)施。

并聯(lián)審批、核準(zhǔn)、備案環(huán)節(jié)：決策部門的風(fēng)險點(diǎn)。從政府投資的管理體制來看，地方投資決策審批權(quán)一般都集中在地方政府。決策的風(fēng)險可以說是政府投資中最大的風(fēng)險。一是投資政策失誤形成的風(fēng)險，如投資方向不恰當(dāng)，有限的資金沒有用在最需要的地方；投資規(guī)模和投資比例不合適，政府投資沒有發(fā)揮最大效益；投資管理制度不完善，形成管理漏洞等。二是具體項(xiàng)目投資決策失誤，如決策過程不科學(xué)不民主，未嚴(yán)格按項(xiàng)目審批程序及規(guī)定進(jìn)行審批，需要專家評審論證的不組織專家評審論證；對項(xiàng)目申報材料審查不嚴(yán)，使不符合條件的項(xiàng)目獲得審批或者得到投資等。三是借審批、核準(zhǔn)、備案之機(jī)，領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目決策，謀取非法利益等。

——項(xiàng)目實(shí)施階段，主要有招標(biāo)投標(biāo)、資金管理使用、工程建設(shè)實(shí)施三大環(huán)節(jié)。招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)：主要是招投標(biāo)的風(fēng)險點(diǎn)。對依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，以會議紀(jì)要或集體討論決定等形式替代招標(biāo)事項(xiàng)核準(zhǔn)文件或規(guī)避招標(biāo)；需公開招投標(biāo)的項(xiàng)目，采用其他形式進(jìn)行招標(biāo)；利用職權(quán)或職務(wù)上的影響，非法干涉工程建設(shè)項(xiàng)目投標(biāo)人資格的確定或評標(biāo)、中標(biāo)結(jié)果。

資金管理使用環(huán)節(jié)：主要是資金管理使用的風(fēng)險點(diǎn)。資金管理使用不嚴(yán)格,未設(shè)專戶專賬,沒有?？顚Ｓ?甚至用新增投資還舊賬；未對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行決算審查或未對建設(shè)資金進(jìn)行審計的情況下，違規(guī)辦理工程決算，掩蓋資金管理中存在的問題；滯留、擠占、截留、挪用項(xiàng)目資金等。

工程建設(shè)實(shí)施環(huán)節(jié)：主要是建設(shè)單位的風(fēng)險點(diǎn)，施工、設(shè)計的風(fēng)險點(diǎn)。建設(shè)單位的風(fēng)險點(diǎn)主要包括不及時開展項(xiàng)目動工前期工作以及竣工驗(yàn)收等相關(guān)工作，未經(jīng)投資審批部門同意擅自改變建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案，不按核準(zhǔn)的招投標(biāo)方案開展招投標(biāo)等。施工、設(shè)計的風(fēng)險點(diǎn)主要包括，施工過程中易出現(xiàn)的風(fēng)險，如施工單位采用非法手段承攬工程,層層轉(zhuǎn)包,實(shí)際施工單位不具備相應(yīng)資質(zhì)及能力；設(shè)計過程中易出現(xiàn)的風(fēng)險，如不按審批的建設(shè)方案進(jìn)行設(shè)計,完全按業(yè)主單方面要求改變建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。

工程質(zhì)量監(jiān)督管理環(huán)節(jié)：主要是工程監(jiān)理的風(fēng)險點(diǎn)。一是監(jiān)理不到位、監(jiān)理資料失真,一些監(jiān)理單位甚至幫助施工方掩蓋質(zhì)量問題,收取施工單位好處,與施工方串通造假；二是項(xiàng)目業(yè)主的行政機(jī)關(guān),直接或間接安排與自己有隸屬關(guān)系的設(shè)計、監(jiān)理和施工單位承攬項(xiàng)目,導(dǎo)致工程監(jiān)理形同虛設(shè)等。

——項(xiàng)目竣工階段，主要是竣工驗(yàn)收和結(jié)算的風(fēng)險點(diǎn)。一是不按規(guī)定程序及時組織工程建設(shè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收；不按照國家關(guān)于工程質(zhì)量法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件及合同要求進(jìn)行驗(yàn)收；將未辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)的工程投入使用。二是施工監(jiān)理人員與施工單位串通,以次充好。財務(wù)部門及人員設(shè)法拖延結(jié)算時間,以權(quán)謀私等。

風(fēng)險防控的信息化手段

政府投資項(xiàng)目管理風(fēng)險防控，需要依托現(xiàn)有投資項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)和相關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，構(gòu)建政府投資項(xiàng)目風(fēng)險防控信息化平臺，以部門、崗位、人員為對象，以各環(huán)節(jié)各監(jiān)控點(diǎn)的人員行為為切入點(diǎn)，監(jiān)控、預(yù)警、分析、識別、處置、考核等環(huán)節(jié)緊緊相扣，管理鏈條閉合，風(fēng)險信息共享，實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目管理風(fēng)險防控工作的常態(tài)化、流程化、智能化。

政府投資項(xiàng)目管理風(fēng)險防控信息化平臺由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭，利用先進(jìn)的數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，匯集各級發(fā)改部門投資項(xiàng)目管理人員在項(xiàng)目管理過程中審批、審查、稽察等行為記錄，結(jié)合浙江省政府投資項(xiàng)目進(jìn)展信息及風(fēng)險設(shè)置，實(shí)時動態(tài)監(jiān)測分析和預(yù)警提醒，挖掘、預(yù)測投資項(xiàng)目管理的潛在風(fēng)險，并對投資項(xiàng)目管理風(fēng)險崗位的項(xiàng)目管理人員實(shí)施考核評估。

系統(tǒng)功能涵蓋數(shù)據(jù)采集、信息查詢、電子監(jiān)察、風(fēng)險監(jiān)控、預(yù)警分析、風(fēng)險識別、監(jiān)督管理、考核評估、信息發(fā)布等功能模塊。

數(shù)據(jù)采集：通過數(shù)據(jù)交換平臺從投資項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)和其它相關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中實(shí)時采集各風(fēng)險點(diǎn)監(jiān)控監(jiān)督信息，為預(yù)警處置提供全方位的第一手?jǐn)?shù)據(jù)信息，并作為考核評估的依據(jù)之一。

信息查詢：提供關(guān)鍵字查詢、按日期查詢、自定義查詢等方式查詢各類信息，并主動推送熱門查詢關(guān)鍵字，實(shí)現(xiàn)快速查詢。

電子監(jiān)察：展現(xiàn)投資項(xiàng)目前期審批、核準(zhǔn)、備案的辦件進(jìn)度、辦理時限、預(yù)警提醒等數(shù)據(jù)，并實(shí)現(xiàn)與省政府電子監(jiān)察系統(tǒng)對接。

風(fēng)險識別：采用定性分析法，識別相關(guān)崗位的風(fēng)險，按照流程逐級進(jìn)行，識別后的風(fēng)險點(diǎn)審核通過后在平臺上進(jìn)行公示。

風(fēng)險監(jiān)控：通過數(shù)據(jù)交換平臺以及風(fēng)險點(diǎn)信息實(shí)時采集數(shù)據(jù)，依據(jù)發(fā)展改革部門相關(guān)制度及工作流程，對異常工作程序、資金異常管理等風(fēng)險點(diǎn)開展有效監(jiān)控。

預(yù)警分析：根據(jù)風(fēng)險監(jiān)控的結(jié)果，通過系統(tǒng)智能判定，發(fā)出紅、黃、藍(lán)三色預(yù)警。系統(tǒng)按照預(yù)警事項(xiàng)和預(yù)警等級進(jìn)行智能和手動的預(yù)警與處置信息，相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或崗位收到預(yù)警信息后按照要求及時通過系統(tǒng)反饋相關(guān)情況說明或整改措施到相關(guān)主管部門。

考核評估：建立考核指標(biāo)體系，并固化考核評價程序，讓考核評價結(jié)果與發(fā)展改革部門日常動態(tài)工作無縫對接，形成廉政風(fēng)險關(guān)聯(lián)考核機(jī)制。系統(tǒng)對考核結(jié)果進(jìn)行分部門分崗位的綜合分析，為改進(jìn)和完善廉政風(fēng)險防控工作提供科學(xué)的決策依據(jù)。同時，在風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，按照客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)有效的方法，對所查找出來的風(fēng)險發(fā)生概率、風(fēng)險范圍、風(fēng)險嚴(yán)重程度、變化幅度、分布情況、持續(xù)時間和頻度進(jìn)行自動評價，從而確定主要風(fēng)險源、關(guān)鍵風(fēng)險因素、風(fēng)險區(qū)域、風(fēng)險排序和可接受的風(fēng)險基準(zhǔn)。綜合運(yùn)用定性與定量評估方法，對所查找出來的風(fēng)險進(jìn)行評估，并以此為基礎(chǔ)建立風(fēng)險指數(shù)。

信息發(fā)布：系統(tǒng)將崗位風(fēng)險點(diǎn)、崗位風(fēng)險等級、風(fēng)險防范措施等數(shù)據(jù)信息在平臺中進(jìn)行公示，并為紀(jì)檢監(jiān)察部門工作人員提供誡勉談話、責(zé)令糾錯等信息管理服務(wù)。

作者單位：浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心