“多規(guī)合一”的大邏輯

浙江省政府咨詢委學(xué)術(shù)委副主任、研究員

以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，推進“多規(guī)合一”，理順我國空間規(guī)劃體系的關(guān)系

2月23日下午，習(xí)近平總書記主持召開了中央全深改領(lǐng)導(dǎo)小組第21次會議，其中專門安排聽取了浙江省開化縣關(guān)于“多規(guī)合一”試點情況的匯報。記得在去年第13次的同一會議上，還宣布“同意海南省……開展省域‘多規(guī)合一’改革試點?！?/p>

這其中的緣由和邏輯，還得從這些年來中國經(jīng)濟的發(fā)展說起。雖然改革開放以來30多年我國經(jīng)濟發(fā)展速度和總量是上去了，創(chuàng)造了一個奇跡，但環(huán)境保護得并不好，代價也非常高昂。在積累了多年之后，現(xiàn)在已經(jīng)明顯暴露出發(fā)展不可持續(xù)的毛病，此事關(guān)系到國家和民族未來的前途和命運。千頭萬緒要抓根本，這個“根”，就是政府作為管治依據(jù)的各種規(guī)劃。

我們的政府，為了管好“在哪里發(fā)展”這一攤子事，多年來就搞了兩大空間規(guī)劃體系。一是業(yè)務(wù)上歸口國土資源部門管理的土地利用規(guī)劃體系，一是業(yè)務(wù)上歸口住房建設(shè)部門管理的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃體系。說是“體系”，因為其中還有很多紛繁復(fù)雜的品種。譬如城鄉(xiāng)規(guī)劃光城鎮(zhèn)就有城鎮(zhèn)體系以及城市總體（總規(guī)）、分區(qū)、控制性（控規(guī)）、修建性（詳規(guī)）、概念等多種規(guī)劃，更遑論在城鎮(zhèn)以外還有鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊、居民點規(guī)劃，等等。

不能說這些規(guī)劃編制得不科學(xué)、執(zhí)行得不得力。平心而論，之所以最后出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、發(fā)展不可持續(xù)的重大后果，其中有一個體制性的原因，那就是政府的發(fā)展規(guī)劃還缺乏生態(tài)文明理念強有力的指引，而那種偏重于單純開發(fā)建設(shè)的“發(fā)展規(guī)劃”，又經(jīng)常是和統(tǒng)籌空間開發(fā)活動的空間規(guī)劃體系脫節(jié)的。所以，在本世紀(jì)初提出和踐行科學(xué)發(fā)展觀這樣一個大背景下，近10年來政府空間規(guī)劃體系中又“橫空出世”了一個新的規(guī)劃品種——主體功能區(qū)規(guī)劃。按照國務(wù)院文件的定位，“主體功能區(qū)規(guī)劃是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃”。黨的十七大和十八大報告中，曾多處進行了闡述，并將其納入全面建成小康社會奮斗目標(biāo)的“新要求”，上升至“實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的高度。此后，還在黨的十八屆三中全會全深改《決定》中強調(diào)：“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度”。

盡管高層如此接連不斷地加以強調(diào)和推進，但由于未能同步實施相應(yīng)的規(guī)劃體制改革，在地方和相關(guān)政府部門層面，事實上并沒有取得多少實質(zhì)性的進展。直到2013年中央新型城鎮(zhèn)化工作會議召開，習(xí)總書記明確提出要推動“多規(guī)合一”，“形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”，規(guī)劃改革才擺上了實質(zhì)性議程。為此，國家發(fā)改、建設(shè)、國土和環(huán)保四部門，也聯(lián)合下發(fā)了改革試點文件（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號）。浙江省的開化縣、嘉興市和德清縣，列入了國家28個試點市縣的名單。

到目前為止，開化已從眾多的試點縣市中脫穎而出，成為了規(guī)劃改革“走在前列”的典范。打開作為“多規(guī)合一”成果的《開化縣發(fā)展總體規(guī)劃》，在對開化全域的國土空間進行綜合評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合該縣中長期發(fā)展趨勢研判和縣域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，結(jié)合一定的自然邊界，將開化全域劃分為城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護三大類空間，形成了統(tǒng)領(lǐng)縣域發(fā)展的空間總體布局。然后，再按照“生態(tài)優(yōu)先、全域美化、資源整合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“的原則，相應(yīng)推進各功能區(qū)的布局調(diào)整。

于是，我們很自然地就觀察到一個規(guī)劃延展的邏輯關(guān)系：以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，推進“多規(guī)合一”，理順我國空間規(guī)劃體系的關(guān)系。主體功能區(qū)規(guī)劃是空間規(guī)劃體系中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的規(guī)劃。它的編制，必須依靠國土、城鄉(xiāng)和環(huán)境（“準(zhǔn)空間規(guī)劃”）三大規(guī)劃的前期成果，這是“源于”三大規(guī)劃；但在其編制過程中，又必須和發(fā)展規(guī)劃緊密銜接，將發(fā)展規(guī)劃謀劃的“做什么事”和空間規(guī)劃的“在哪里做”合二為一，疊加在一張統(tǒng)一的空間地圖上，這又是“高于”三大規(guī)劃。而這個邏輯關(guān)系，恰恰是去年秋天黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃《建議》所昭示的論斷：“發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎(chǔ)制度的作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃”，“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一’”。