曹 軍

社會組織公益創(chuàng)投的實(shí)踐與思考
——基于鎮(zhèn)江的實(shí)證分析

曹 軍

近年來，隨著社會工作理念和項(xiàng)目化管理方法在民政工作中的普及，各地民政部門探索開展社會組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目資助活動。江蘇省鎮(zhèn)江市政府已連續(xù)兩年開展社會組織公益創(chuàng)投活動，每年從市福彩公益金中安排150萬元予以資助。隨著項(xiàng)目的實(shí)施，市級公益活動水平有了明顯提升，逐步從過去的慈善式捐助走向助人自助的社會工作模式。

一、鎮(zhèn)江市社會組織公益創(chuàng)投活動的主要做法與經(jīng)驗(yàn)

公益創(chuàng)投活動策劃之初，鎮(zhèn)江市民政局就委托相關(guān)學(xué)者進(jìn)行了廣泛調(diào)研，總結(jié)國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)創(chuàng)投經(jīng)驗(yàn)，促使公益創(chuàng)投活動正規(guī)化、科學(xué)化、實(shí)踐化開展。社會組織從開始的基本無社會工作理念，到中期的痛苦蛻變，最終成就了鎮(zhèn)江公益創(chuàng)投的精彩開端。

（一）構(gòu)建科學(xué)思路，完善公益項(xiàng)目管理流程

公益創(chuàng)投是采取項(xiàng)目式管理辦法，將現(xiàn)代社會工作任務(wù)分解，由專業(yè)社會組織承接，并展開競爭，優(yōu)化完成工作內(nèi)容的一種模式。自2014年，經(jīng)過政府部門、第三方組織、公益專家、社會組織的共同努力，鎮(zhèn)江市探索了一套有效的項(xiàng)目開發(fā)、項(xiàng)目申報、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目評估的流程。

該流程主要特點(diǎn)為：（1）社會組織全程參加，激發(fā)社會組織創(chuàng)新熱情；（2）政府多部門參與，為社會組織搭建便捷平臺；（3）理論、實(shí)務(wù)專家介入，提升公益項(xiàng)目專業(yè)性；（4）第三方評估組織陪伴，增能與修正同步，保證項(xiàng)目完整實(shí)施。

（二）征集項(xiàng)目有的放矢，確保公益創(chuàng)投方向

同時，鎮(zhèn)江市公益創(chuàng)投確保福彩公益金使用方向，圍繞為老服務(wù)、助殘服務(wù)、青少年服務(wù)、救助幫困、促進(jìn)社會組織發(fā)展、其他事關(guān)民生等項(xiàng)目類型進(jìn)行征集。首期資助了30個項(xiàng)目，合格率達(dá)100%，優(yōu)秀率為31%，直接受益對象達(dá)309526人；并對不同類型的服務(wù)對象人群進(jìn)行了篩選，區(qū)分其根本性發(fā)展需求，協(xié)助其自身資源體系構(gòu)建，目標(biāo)化實(shí)現(xiàn)服務(wù)對象增能。

第二次鎮(zhèn)江公益創(chuàng)投初始，主辦方引導(dǎo)社區(qū)資源與社會組織服務(wù)特色相結(jié)合，要求社會組織實(shí)地調(diào)研，確保項(xiàng)目申報來源于民生需求，為公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)建立了前提。

（三）公益創(chuàng)投項(xiàng)目鏈接“三社聯(lián)動”資源

通過社會組織公益創(chuàng)投活動，鎮(zhèn)江市社工人才增加，社會組織增能顯著，社區(qū)建設(shè)進(jìn)入新階段，走出了一條以公益創(chuàng)投為紐帶，鏈接“三社聯(lián)動”資源的道路。

公益創(chuàng)投項(xiàng)目運(yùn)行以社會工作理念為指引，旨在為服務(wù)對象提供專項(xiàng)、高效的社會服務(wù)，并對社工人才的培養(yǎng)和社工組織的培育均起到積極作用。

公益創(chuàng)投項(xiàng)目大多落實(shí)在社區(qū)進(jìn)行，一方面直接為社區(qū)居民提供了專項(xiàng)化社會服務(wù)，如兼愛沙龍的失獨(dú)老人關(guān)愛計劃。另一方面，公益創(chuàng)投項(xiàng)目的運(yùn)行也推動了社區(qū)自治。例如在萬科社區(qū)開展的社會組織孵化項(xiàng)目引進(jìn)北京社區(qū)行動組織的“開放空間”技術(shù)，推進(jìn)了社區(qū)議事會的實(shí)際運(yùn)作，將社會基層管理變?yōu)樯鐓^(qū)基層自治。

（四）全面優(yōu)化項(xiàng)目評估，驅(qū)動公益創(chuàng)投項(xiàng)目有序運(yùn)行

公益創(chuàng)投項(xiàng)目的有序運(yùn)行必須依靠全面化管理的推進(jìn)，鎮(zhèn)江以項(xiàng)目評估為形式，第三方評估組織全程跟蹤管理。

圖2. 鎮(zhèn)江市社會組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目評估方式結(jié)構(gòu)圖

1. 書面評估與實(shí)地評估相結(jié)合

項(xiàng)目伊始，鎮(zhèn)江德仁民生社會工作創(chuàng)新發(fā)展中心作為第三方評估組織，為社會組織提供了臺賬資料范本，指導(dǎo)項(xiàng)目資金的規(guī)范化使用。中期和結(jié)項(xiàng)評估過程中，評估組織專家對公益創(chuàng)投項(xiàng)目進(jìn)行書面評估，對社會組織提交的臺賬、資料等核實(shí)、驗(yàn)收，并隨機(jī)抽查，提出整改意見，督促完成整改目標(biāo)。

2. 中期評估與結(jié)項(xiàng)評估相結(jié)合

項(xiàng)目評估由中期評估與結(jié)項(xiàng)評估組成，分別從項(xiàng)目完成情況、財務(wù)狀況、組織管理狀況、綜合效能四個方面對項(xiàng)目進(jìn)行衡量。其中項(xiàng)目完成情況對照項(xiàng)目進(jìn)展與計劃的符合性，項(xiàng)目實(shí)際服務(wù)人數(shù)達(dá)標(biāo)率等進(jìn)行評估；項(xiàng)目財務(wù)狀況對照項(xiàng)目資金預(yù)算與實(shí)際支出，資金使用管理等情況進(jìn)行評估；項(xiàng)目組織管理狀況對照項(xiàng)目團(tuán)隊建設(shè)情況、社會動員能力、項(xiàng)目臺賬資料分類整理等情況進(jìn)行評估；項(xiàng)目綜合效能對照項(xiàng)目實(shí)施對組織的競爭力及社會影響力提升程度等進(jìn)行評估。

中期評估后，評估組織專家對滯后項(xiàng)目進(jìn)行了督促，還對已開展項(xiàng)目進(jìn)行了延展，如指導(dǎo)丹陽市云陽街道殘疾人愛心接力服務(wù)站從單純的個案服務(wù)發(fā)展到精神健康教育、家庭關(guān)愛活動、醫(yī)療健康檢查綜合服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)多層面為服務(wù)對象增能。

3. 第三方評估與社會組織自評相結(jié)合

在結(jié)項(xiàng)評估中，承接社會組織填寫《鎮(zhèn)江市公益項(xiàng)目終期自評報告書》，對項(xiàng)目實(shí)施過程中的資金支出情況、項(xiàng)目服務(wù)實(shí)施情況、宣傳總結(jié)情況進(jìn)行了匯總，并對遇到的問題和困難進(jìn)行了分析，并提出今后完善和優(yōu)化支持本社會組織項(xiàng)目的建議意見。

（五）專業(yè)社會組織陪伴成長，跟進(jìn)解決項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)際問題

公益創(chuàng)投活動啟動時，大量新設(shè)社會組織缺乏經(jīng)驗(yàn)，管理不健全；有些組織經(jīng)驗(yàn)豐富，但缺乏社會工作理念；很多組織對公益項(xiàng)目的開發(fā)和設(shè)計陌生，整體申報質(zhì)量不高。資助方除了單純的項(xiàng)目審核、資助、評估，必須延伸到對如何培養(yǎng)社會組織的創(chuàng)新能力、如何做社會調(diào)研、如何分析社會問題的根本原因和用創(chuàng)新的手法解決這些社會問題等方面進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)其申報之前的項(xiàng)目開發(fā)和策劃。

鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)榮炳留守兒童志愿服務(wù)協(xié)會公益項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行非常扎實(shí)，但項(xiàng)目管理欠缺，社會工作理念不足。經(jīng)過督導(dǎo)，該組織對于前期項(xiàng)目運(yùn)行臺賬和財務(wù)資料進(jìn)行了匯總整理，并將社會工作理念貫穿于工作中，整合組織資源，完成了從草根組織到現(xiàn)代項(xiàng)目管理的轉(zhuǎn)變，最終中選省公益創(chuàng)投項(xiàng)目。

（六）創(chuàng)新發(fā)展模式，加強(qiáng)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管

第二屆的公益創(chuàng)投明確了以社會公益創(chuàng)投項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管為出發(fā)點(diǎn)，推進(jìn)該地區(qū)的社會組織運(yùn)營監(jiān)管。鎮(zhèn)江市民政局在便民服務(wù)網(wǎng)站中開設(shè)創(chuàng)投模塊，要求社會組織將項(xiàng)目運(yùn)行情況及時上傳，由資方及其所聘第三方評估機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管，確保項(xiàng)目順利完成。

（七）項(xiàng)目實(shí)施廣泛宣傳，提高社會影響度

圖3. 公益項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模塊示意圖

實(shí)施過程中，承接組織密切聯(lián)系媒體，公益創(chuàng)投項(xiàng)目在多家報紙媒體，人民網(wǎng)、網(wǎng)易新聞、光明網(wǎng)等幾十家網(wǎng)絡(luò)媒體，江蘇省教育頻道、鎮(zhèn)江民生頻道等電臺媒體，以及省婦聯(lián)微信公眾號、鎮(zhèn)江市政府新聞辦公室官方微博等新媒體上予以報道。通過媒體對接，公益創(chuàng)投活動引起社會各界的關(guān)注，引導(dǎo)更多社會組織和個人參加服務(wù)，為項(xiàng)目承接組織奠定了良好的社會資源基礎(chǔ)，同時將創(chuàng)投活動置放于社會監(jiān)督之下，促進(jìn)承辦組織規(guī)范管理，更好的實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)。

鎮(zhèn)江公益創(chuàng)投活動全面實(shí)現(xiàn)了為民所需辦實(shí)事、激發(fā)社會組織活力、“社工+義工”相結(jié)合三個主要目標(biāo)。

二、社會組織公益項(xiàng)目支持模式創(chuàng)新啟示

（一）細(xì)化公益創(chuàng)投主題方向，打造公益品牌

經(jīng)過主辦方和社會組織的共同努力，鎮(zhèn)江公益創(chuàng)投活動涌現(xiàn)出一些優(yōu)秀項(xiàng)目，但項(xiàng)目周期屆滿，社會組織無法繼續(xù)跟進(jìn)服務(wù)對象的其他需求，甚為可惜。資助方不斷甄選出一些優(yōu)秀公益項(xiàng)目，進(jìn)一步拓展其后續(xù)的社會服務(wù)，將其已經(jīng)形成的社會服務(wù)模式拓展到其他區(qū)域，進(jìn)一步發(fā)揮公益創(chuàng)投的效能。此外，資助方還將在今后的創(chuàng)投活動中每年確定一個細(xì)化方向，每年集中資源打造一類公益創(chuàng)投精品。

（二）加強(qiáng)社會調(diào)研，挖掘服務(wù)對象需求

公益創(chuàng)投項(xiàng)目開發(fā)的核心是服務(wù)對象的需求分析，社會調(diào)研是項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)行的必要基礎(chǔ)。目前小型社會組織專職化程度低，社會調(diào)研浮于表面，將社會研究與公益創(chuàng)投項(xiàng)目結(jié)合起來可采取三種方式：一是直接提供，由專門的調(diào)研型社會組織開展社會調(diào)研，將調(diào)研數(shù)據(jù)提供給創(chuàng)投資方，由資方招標(biāo)實(shí)務(wù)型社會組織開展項(xiàng)目運(yùn)作。二是間接指導(dǎo)，由公益調(diào)研專家培訓(xùn)、指導(dǎo)社會組織開展項(xiàng)目調(diào)研，了解服務(wù)對象需求。三是混合式支持，即部分大數(shù)據(jù)由調(diào)研型社會組織提供，具體項(xiàng)目服務(wù)對象需求由指導(dǎo)后的承接社會組織自行收集。鎮(zhèn)江市民政局已經(jīng)著手打造自己的社會組織孵化基地，由此為社會組織提供更為切實(shí)的信息服務(wù)和資源鏈接。

（三）打造社工人才隊伍，為公益創(chuàng)投項(xiàng)目夯實(shí)基礎(chǔ)

公益項(xiàng)目最大的支出是人力成本，一般占到整個機(jī)構(gòu)支出的60%～75%，但基層社工生存狀況堪憂，在同年開展的《鎮(zhèn)江市社工人才隊伍調(diào)研報告》中顯示，社工的社會認(rèn)同度低、基層社區(qū)工作繁雜、薪酬偏低、缺乏職業(yè)上升渠道等。目前，鎮(zhèn)江市政府已經(jīng)意識到自己是社工人才培養(yǎng)及發(fā)展的重要引導(dǎo)者，將資助方向由物質(zhì)轉(zhuǎn)向人力，通過公益創(chuàng)投項(xiàng)目及其衍生品，幫助社會組織留住人才、發(fā)展人才。

（四）建全公益創(chuàng)投資金綜合管理機(jī)制

公益創(chuàng)投項(xiàng)目連接了資方、社會組織和服務(wù)對象，依靠來源于各方的公益創(chuàng)投資金開展專業(yè)化社會服務(wù)，專項(xiàng)滿足服務(wù)對象公益需求，資方對于公益資金的管理貫穿始終。對于開展的政府性公益創(chuàng)投，需要分期管理，資金管理與項(xiàng)目運(yùn)行聯(lián)動。鎮(zhèn)江在創(chuàng)投資金撥付上采取了分期撥付，立項(xiàng)后撥付首期啟動資金60%，結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收后撥付剩余部分。同時，嚴(yán)格財務(wù)管理，在項(xiàng)目啟動之初就由評估機(jī)構(gòu)制定財務(wù)管理制度并培訓(xùn)推廣，評估的每個步驟均對賬簿及時核對，抽查其真?zhèn)巍?/p>

圖4. 公益創(chuàng)投資金運(yùn)行示意圖

為確保按項(xiàng)目規(guī)劃完成內(nèi)容并保持進(jìn)度，資方還應(yīng)當(dāng)保留創(chuàng)投項(xiàng)目剩余資金回收權(quán)，在項(xiàng)目任務(wù)未全面完成、項(xiàng)目進(jìn)度無正當(dāng)理由延遲、任意篡改服務(wù)內(nèi)容等嚴(yán)重違約情況下收回創(chuàng)投資金，并對項(xiàng)目評估不合格的社會組織取消第二年的申報權(quán)。建立起一套由資方、社會組織、服務(wù)對象、社會公眾共同參與的公益項(xiàng)目資金管理體系。

結(jié)語

社會組織公益創(chuàng)投活動引導(dǎo)社會組織持續(xù)以服務(wù)對象為主體，以公益需求為導(dǎo)向，精心打造項(xiàng)目環(huán)節(jié)，鏈接各方資源，創(chuàng)造項(xiàng)目品牌。項(xiàng)目運(yùn)行帶動了社區(qū)社會工作專業(yè)化、社會組織內(nèi)部建設(shè)以及社會工作人才培養(yǎng)等相關(guān)領(lǐng)域，促進(jìn)了社會公益事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。鎮(zhèn)江地區(qū)從開始甄選的程序公開、公平、公正，到精準(zhǔn)的契約化項(xiàng)目管理，科學(xué)的評估體系和嚴(yán)格的評估程序，面向承辦組織的全程增能培訓(xùn)和社會工作專業(yè)指導(dǎo)，無一不是確保入選項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)行的必要條件。

（作者系江蘇省鎮(zhèn)江市民政局副局長）