劉振杰

鄉(xiāng)村治理中的問題及對策建議

劉振杰

作為社會治理體系的一個重要層次，鄉(xiāng)村治理始終處在國家建設和社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，它的有效運行構(gòu)成了整個國家順利運轉(zhuǎn)的堅實基礎(chǔ)。由于中國有著廣大的鄉(xiāng)村區(qū)域和龐大的農(nóng)民群體，鄉(xiāng)村一直以來都是社會治理的難題和薄弱環(huán)節(jié)。

一、當前中國鄉(xiāng)村治理過程中存在的主要問題

改革開放以來，由于過于追求發(fā)展速度，很多地方推行“壓縮餅干”式的改革，社會變遷巨大。在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會急遽轉(zhuǎn)型的過程中，各種矛盾和問題交互叢生。

（一）因傳統(tǒng)社會關(guān)系發(fā)生裂變而導致鄉(xiāng)村治理困境

在從熟人社會向半熟人社會乃至陌生人社會演進的過程中，社會關(guān)聯(lián)趨于松弛。傳統(tǒng)的“守望相助、患難相恤”的合作共生方式被打破，相對緊密的血緣、地緣關(guān)系逐步為松散疏離的多緣關(guān)系所取代。因鄰里之間互助機制缺失，一些村莊的治安狀況有惡化的傾向。社會聚合力明顯減低，社會控制力日漸式微，人們的思維方式及行為方式趨于松散化、個體化，治理難度大大增加。

東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村有較好的集體經(jīng)濟，村民外出較少，外來人口成為治理與服務的主要對象。在相對偏僻落后的中西部地區(qū)，農(nóng)村人口外出較為普遍，“三留守”（留守兒童、留守婦女、留守老人）早已成為普遍存在的客觀事實，并引發(fā)不少社會問題?！俺鲩T一把鎖，進屋一盞燈”成為這些群體慣常的生活樣態(tài)。在精神文化生活極度荒蕪的情況下，積極正面的文化不去占領(lǐng)，消極負面的文化必然趁虛而入。這也是近些年農(nóng)村部分地區(qū)邪教等灰暗勢力蔓延的重要原因之一。

（二）人口大規(guī)模流動導致城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)嚴重疏密不均

改革開放后，大規(guī)模城市化的出現(xiàn)，使鄉(xiāng)村人口凈流出加劇，毫無疑問其中包括了大量的鄉(xiāng)村精英。這就無可避免地導致鄉(xiāng)村治理能人的短缺，總體上加劇了鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的老化和治理能力的弱化。

城鄉(xiāng)共生要求資源的循環(huán)大體平衡。一方面，人是隨物質(zhì)流動的，比如改革開放以來的大批農(nóng)村青壯年涌進城市就是為了追求更多的物質(zhì)利益。另一方面，物質(zhì)也隨著人口的流動而流動。這些年由于優(yōu)質(zhì)的人力資源涌向城市，為城市帶來無盡繁華的同時也使得農(nóng)村日益凋敝，社會活力喪失。公共服務及設施也因此無法提供或者提供的成本過高，城鄉(xiāng)公共服務均等化嚴重受阻。

鄉(xiāng)村人口的凈流出也帶來鄉(xiāng)村治理主體的弱化。改革開放前，我國鄉(xiāng)村基本上是一個人口相對穩(wěn)定的自然封閉區(qū)域，其權(quán)力往往掌握在有道德話語權(quán)的鄉(xiāng)紳階層手中。在這個熟人社會中，以宗族制度為主體，輔之以宗教、倫理道德、村規(guī)民約的治理機制在鄉(xiāng)村社會的有效治理中發(fā)揮著重要作用。改革開放后，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)逐漸坍塌，經(jīng)濟能人的話語權(quán)擴大。由于村干部、宗族勢力、頭人們的知識技能、道德素養(yǎng)等在村民心目中權(quán)威不再，鄉(xiāng)村沒有共同的權(quán)威、公共的信仰和通行的規(guī)則，幾乎呈現(xiàn)一盤散沙狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理便無從談起。這同時也說明一個道理：一個區(qū)域的人口流失與發(fā)展滯后有著非常密切的互制、互促關(guān)系。

（三）村民自治真正落實起來難度不小

理論上，國家對村民自治有著明確的法律規(guī)定，農(nóng)村居民依法可充分享有民主權(quán)力，但先進的制度設計在落后的社會土壤中，往往會舉步維艱。在尚未建立起同國家治理、社會治理相對應、能夠承載社會治理功能的有效體系的情況下，傳統(tǒng)的家族式管理仍然是農(nóng)村治理的主要方式。于是，一些地方的民主選舉蛻變成了家族、宗派選舉。宗族式治理雖然有助于對農(nóng)村社會局面的控制和穩(wěn)定，但也會對那些有文化知識和致富技能的小戶人家出身的所謂能人造成排斥和擠壓。雖然在不少偏僻落后村莊面臨著找不到合適當家人的問題，但在一些集體經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)賄選情況屢見不鮮。比如一些村干部為了達到競選目的，不惜重金拉選票。部分外地務工的村民在選舉季節(jié)，放下手中活計回鄉(xiāng)投票，就是為了得到幾千元的票賄。這種情況自2010年加快推進城鎮(zhèn)化以來尤為明顯。一些經(jīng)過“民主選舉”產(chǎn)生的干部相當強勢和霸道，根本不把鄉(xiāng)干部放在眼里，有時候甚至敢于對抗鄉(xiāng)政府，相當蠻橫。特別是那些有財有勢的村干部更是氣焰囂張，作風彪悍，以至于部分村莊由于黨的領(lǐng)導缺失、群眾噤若寒蟬而處于失控狀態(tài)。在暴力征拆、環(huán)境污染等社會熱點事件背后時常有黑惡勢力的身影出現(xiàn)。他們游走在法律邊緣，以攫取利益最大化為目的，壓榨村民，加劇了農(nóng)村社會的不公，影響了黨和政府的形象。

在一些地方，村民并未從民主制度中得到錘煉而成為鄉(xiāng)村社會的治理主體。目前，在那些欠發(fā)達地區(qū)的村莊，村干部與村民之間、村民相互之間也很少有大的事務拿出來通過民主程序?qū)訉由逃?，許多事情采取簡易辦法即可得到解決，否則會得不償失。因為過分的民主表面上看起來參與意見的人多了，事情的處理顯得更加公平公正了，但制度的時間成本、經(jīng)濟成本也增大了許多。需要過多成本來支撐運轉(zhuǎn)的制度，再好也無法長期施行。

（四）鄉(xiāng)級政府工作人員生存環(huán)境復雜，壓力較大

鄉(xiāng)村工作千頭萬緒，任務繁重，尤其是維穩(wěn)壓力最大。工作人員自感責任無限大，權(quán)力無限小，工資無限低，經(jīng)常顯得力不從心。

農(nóng)村絕大部分人還是通情達理的，就是那些少數(shù)釘子戶，往往讓基層干部傷透腦筋。而且訪民之間互相攀比，得寸進尺。為了穩(wěn)住這些人，就會盡可能滿足他們無休止的要求（乘坐高鐵、飛機；購物、游玩等），再加上各級維穩(wěn)人員的補貼等，導致維穩(wěn)成本越來越高。信訪一票否決制搞得基層干部膽戰(zhàn)心驚、如履薄冰，他們?nèi)粘Ｋ媾R的都是那些“燃點”極低的社會矛盾和問題，稍有不慎就會引燃“火藥桶”。

二、國外相對發(fā)達國家和地區(qū)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗做法

（一）日本針對城鄉(xiāng)發(fā)展疏密不均的治理方式

20世紀50年代中后期，伴隨著產(chǎn)業(yè)化和城市化進程的大大加快，日本出現(xiàn)了史無前例的人口大遷徙和大流動，大量人口舉家離村進入城市，導致村落社會的“禮崩樂壞”，出現(xiàn)了類似于當前中國的“城密鄉(xiāng)疏”問題。對此，日本制定了符合自己國情的地域政策，大力投資以道路為中心的基礎(chǔ)設施建設，縮小地域間差別，形成獨具特色的地域振興模式。主要目的在于減少農(nóng)村人口外流，使過疏地域人口外流的情況得到減緩，城鄉(xiāng)發(fā)展大體均衡。

而且，通過對日本的農(nóng)村工業(yè)化研究發(fā)現(xiàn)，構(gòu)成農(nóng)民從事非農(nóng)職業(yè)的渠道有相當部分（約三分之一）屬于政府所提供的農(nóng)村公共服務職位，比如農(nóng)村的教師、警察、消防員、農(nóng)機員、社會保障機構(gòu)人員、農(nóng)協(xié)干部等，這些都是和城市體系一樣，通過國家財政雇傭的人員，而且基本都由農(nóng)民自己出任。對此，我們可以設想，當前在中國，完全有必要將政府購買公共服務的領(lǐng)域、范圍擴大到服務十分短缺的農(nóng)村。

日本還非常重視對自己民俗文化的保護。日本多數(shù)鄉(xiāng)村設有自己的博物館。幾乎每個鄉(xiāng)村都有幾座或十幾座古老的民居被政府認定為保護單位，政府給予民居主人以資助，以便對民居進行修繕保護。把鄉(xiāng)村里在工藝技術(shù)上或表演藝術(shù)上有“絕技”“絕藝”“絕活兒”的老藝人認定為“人間國寶”。

（二）美國阿拉斯加州具有多元文化與充權(quán)色彩的鄉(xiāng)村治理模式

人所共知，在美國這樣一個多元族裔共存的社會，必然孕育著不同的文化價值、生活習慣與認知體系。因此，鄉(xiāng)村治理不僅考慮到地方權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，更需強調(diào)“多元文化主義”的特色與“社會充權(quán)”的行動能力。1998年，阿拉斯加州率先成立了“鄉(xiāng)村治理與充權(quán)委員會”，州政府賦予該委員會直接向州長與議會負責的權(quán)力，并增加對地方自主的權(quán)限以及鼓勵尊重不同主張、傳統(tǒng)與文化的特色。

（三）加拿大紐布朗斯維克省充滿實驗性質(zhì)的“新鄉(xiāng)村地區(qū)治理模式”

鄉(xiāng)村治理必然要涉及到一系列鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。加拿大紐布朗斯維克省自從1995年“地方自治法案”通過以來，便積極籌備一個由9人組成的“自治法審查咨詢委員會”去監(jiān)督檢驗現(xiàn)在地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)與服務內(nèi)容。該省提出了一種嶄新且具實驗性質(zhì)的鄉(xiāng)村地區(qū)治理模式，以謀求相互之間達到共贏的局面。新鄉(xiāng)村治理模式并不是要推翻現(xiàn)有的地方行政機構(gòu)，而是要鼓勵地方政府積極演變成為更具效率且彼此相互依賴的新鄉(xiāng)村政府。

（四）韓國的新鄉(xiāng)村運動

20世紀60年代，韓國工農(nóng)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的發(fā)展嚴重失衡，社會分配不公，社會動蕩不安，成為影響社會發(fā)展的最主要障礙。在韓國政府主導下，經(jīng)過科學論證，從1970年開始發(fā)起了新鄉(xiāng)村運動，把經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民倫理道德建設緊密結(jié)合起來，并設計實施了一系列的開發(fā)項目，以政府支援、農(nóng)民自主和項目開發(fā)為基本動力和紐帶，帶動農(nóng)民自發(fā)參與家鄉(xiāng)建設活動。

從上述發(fā)達國家和地區(qū)的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗中可以發(fā)現(xiàn)：加強城鄉(xiāng)交流，實現(xiàn)政府與民間互動，而非孤立、單向、簡單、機械、靜止的治理方式。加強鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施建設、落實地方分權(quán)、尊重多元文化、增強地方居民參與基層決策的凝聚力，動員鄉(xiāng)村社區(qū)資本參與基層治理等一系列鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整都是十分必要的。

三、我國加強鄉(xiāng)村治理的政策建議

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理、協(xié)調(diào)發(fā)展的步子不斷加快，以及新農(nóng)村建設的全面深化，要求下沉治理舉措，強化底層治理的呼聲不斷高漲。對此，筆者著重從以下幾個方面提出建議：

（一）加快農(nóng)村社區(qū)化建設

在保護好現(xiàn)有的鄉(xiāng)村特色文化前提下，將生動活潑的城市生活與恬靜清新的農(nóng)村圖景相結(jié)合，融匯成一種新的文明——“田園城市”。推動城市社會治理、社區(qū)建設、公共服務、基礎(chǔ)設施向下延伸。進一步健全適應新農(nóng)村建設需要的農(nóng)村社區(qū)組織體系，促成新的更高級的社會聯(lián)組形式。打破城鄉(xiāng)分治，促進城鄉(xiāng)互動，推動農(nóng)村基本實現(xiàn)社區(qū)化管理與服務，做到共建、共治、共享、共生、共榮。全面完成以城鄉(xiāng)結(jié)合部、治安重點地區(qū)、城中村、相鄰街鄉(xiāng)邊界為重點的公共服務、基層警務、社區(qū)矯正等設施標準化建設，增強公共安全和社會治安保障能力。

（二）建構(gòu)新農(nóng)村合作治理共同體

農(nóng)村社會治理要更多地考慮到當?shù)仫L土人情、傳統(tǒng)習慣、家族勢力、血脈關(guān)系等。既包含血緣、地緣等內(nèi)生性因素，又有業(yè)緣、政治、文化、經(jīng)濟、法律等內(nèi)置性因素。可以預見的是，根據(jù)中國的國情，無論城鎮(zhèn)化的程度多么高，仍會有大量的農(nóng)民繼續(xù)生活在農(nóng)村。正如習近平總書記所要求的那樣，農(nóng)村絕對不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。因此，激勵農(nóng)民成為鄉(xiāng)村治理的主體力量乃理所當然。未來，村民、政府與社會力量共同參與村區(qū)治理，重塑鄉(xiāng)村社會規(guī)范，推進鄉(xiāng)村文化建設，進而形成新的社會共同體，便成為必然應然之事。

（三）注重引導社會力量的介入

在村民自治中培育多元主體力量，引入?yún)f(xié)商民主，保護鄉(xiāng)村民主和村民利益。除了村黨組織和村委會這兩個鄉(xiāng)村自治組織外，鄉(xiāng)村社會還存在著其他多種組織形式，它們雖然不是鄉(xiāng)村治理的正式組織，而是屬于鄉(xiāng)村社會演發(fā)出來的草根性組織，但在維護鄉(xiāng)村秩序、優(yōu)配社會資源等方面的支持作用不可低估。比照正式的社會組織，它們?nèi)鄙賴乙?guī)定下的組織形式和內(nèi)容，基本上沒有納入民政部門的社會組織管理系統(tǒng)之中。鑒于此，作為鄉(xiāng)村治理的亞文化因素，政府要合理引導這些組織發(fā)揮正面積極作用。

（四）適當增加鄉(xiāng)村干部薪酬待遇，激發(fā)其為群眾辦事的熱情

改善鄉(xiāng)村干部工作的政治生態(tài)環(huán)境，充分理解鄉(xiāng)村干部的生活難處，解決好他們的待遇問題。在過去，不少村級主要干部到了一定年齡，都會千方百計轉(zhuǎn)變身份，躋身于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而成為體制內(nèi)真正“吃皇糧的”。但目前來看，這條路子基本上走不通了。為了調(diào)動這些基層干部的工作積極性，必須盡快建立和完善村級干部管理體制，建立帶有激勵性質(zhì)的半體制化的工資保障機制和社會保障制度，以解決他們的后顧之憂，并使他們在日常工作事務中有明顯的獲得感。

作者單位：（民政部政策研究中心）