策劃 / 本刊編輯部 執(zhí)行 / 徐富海 羅海平

新理念 新思路 新舉措
譜寫民政事業(yè)發(fā)展“十三五”新篇章

策劃 / 本刊編輯部 執(zhí)行 / 徐富海 羅海平

律回春輝漸，萬象始更新。在2015年“十二五”圓滿收官之后，2016年的春天帶著希望、充滿活力地姍姍而來。2016年是謀劃和執(zhí)行“十三五”規(guī)劃的重要開局之年，目前，各級民政部門都在熱烈討論民政“十三五”規(guī)劃，謀劃未來五年的發(fā)展之路。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)之時，在全面建成小康社會“第一個百年目標”沖刺之際，改革如何再發(fā)力，民政事業(yè)如何創(chuàng)新發(fā)展，民生保障如何更上一層樓，老百姓獲得感如何更加強烈……民政“十三五”規(guī)劃將繪出新期待、新希望。

目前民政部正在討論統(tǒng)籌推進“十三五”相關(guān)規(guī)劃的編制工作，大致形成了“1+4”的基本格局。其中，“1”是指民政事業(yè)發(fā)展“十三五”總體規(guī)劃；“4”是指綜合防災(zāi)減災(zāi)、養(yǎng)老服務(wù)、殯葬服務(wù)、社會福利服務(wù)四個專項規(guī)劃。為推動民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃制訂實施，我們系統(tǒng)整理黨中央對民生保障的重要指示精神，分享了民政部領(lǐng)導、司局長和省（市）民政廳局長對民政“十三五”規(guī)劃的思路建議，邀請專家探討了民政事業(yè)發(fā)展的重要問題，深入分析民政工作當前面臨的整體形勢，明確未來五年民政工作的發(fā)展戰(zhàn)略與主要任務(wù)。

保障和改善民生是民政工作的出發(fā)點和落腳點。通過編制民政“十三五”規(guī)劃，讓困難群眾受惠于社會救助舉措，鰥寡孤獨皆有所養(yǎng)，生活無后顧之憂；讓普通公眾受益于社會服務(wù)發(fā)展，社區(qū)服務(wù)更加簡捷便利，居住生活更加順心快樂；讓人民群眾得益于養(yǎng)老政策，不僅獲得全面的醫(yī)療保障，也讓老人過得更有尊嚴……從這個意義上講，民政“十三五”規(guī)劃的不僅僅是五年，其面向的是百年，實現(xiàn)的是中華民族數(shù)千年來的光輝夢想。

第一部分　新形勢 新理論——習近平總書記談“十三五”

大時代需要大格局，大格局需要大智慧。

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），為我國未來五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展描繪了一幅美好藍圖，這是舉國乃至舉世關(guān)注的重要議程?！督ㄗh》精確分析了我國“十三五”面臨的形勢：處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，但也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)；《建議》明確了未來五年社會發(fā)展的具體要求：公共服務(wù)體系基本建立、覆蓋面持續(xù)擴大，貧困人口大幅減少，人民生活水平和質(zhì)量加快提高。習近平總書記在《建議》說明中明確指出，進一步突出人民群眾普遍關(guān)心的就業(yè)、教育、社保、住房、醫(yī)療等民生指標。

為貫徹落實會議精神，民政部門全力組織“十三五”編制工作，深入研究民政工作當前面臨的基本形勢，認清機遇與挑戰(zhàn)，明確未來一段時期民政工作的發(fā)展趨向與主要任務(wù)。這對于順應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、貫徹落實黨和國家戰(zhàn)略部署、推動全面建成小康社會進程，都具有十分重大的意義。

那么，民政事業(yè)面臨什么樣的基本形勢？

“保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)”

黨中央非常關(guān)心“十三五”規(guī)劃的編制工作。早在2013年底的中央經(jīng)濟工作會議上，習近平總書記強調(diào)，要著手啟動“十三五”規(guī)劃前期準備工作，開展有關(guān)重大問題研究。可以看出，從那時起，關(guān)于未來中國前瞻性、戰(zhàn)略性、全局性的思考，已經(jīng)開始。

2014年5月，習近平總書記在考察河南的行程中第一次提及“新常態(tài)”，6個月后，在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導人峰會上，他首次系統(tǒng)闡述了“新常態(tài)”：經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級及從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。對社會建設(shè)來講，新常態(tài)意味著經(jīng)濟發(fā)展指向發(fā)生了變化，一方面是惠民生、使人民幸福的經(jīng)濟，而不僅僅是GDP增長與經(jīng)濟規(guī)模最大化；另一方面是國民生活質(zhì)量提高，老百姓的“獲得感”提升，就業(yè)率高，價格穩(wěn)，民生保障更完善。認識新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當前和今后一個時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展的大邏輯。“十三五”規(guī)劃無疑就是這大邏輯下推演出的一道中長期發(fā)展命題。

從“四個全面”戰(zhàn)略布局，讀懂中國故事

2014年年底，習近平總書記在江蘇調(diào)研時首次提出要協(xié)調(diào)推進“全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨”，即“四個全面”?！八膫€全面”這條主線，勾繪出了社會主義中國的未來圖景。當前和今后一個時期，“四個全面”使黨和國家各項工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域、主攻方向更加清晰，內(nèi)在邏輯更加嚴密，新一屆中央領(lǐng)導集體治國理政總體框架更加完整，日臻成熟。

“發(fā)展不能偏離民生‘指南針’”

2015年7月，習近平總書記在吉林調(diào)研時強調(diào)，民生是做好經(jīng)濟社會發(fā)展工作的“指南針”，要全面把握發(fā)展和民生相互牽動、互為條件的關(guān)系。以民生作為發(fā)展的“指南針”，就是要求把保障和改善民生作為一切經(jīng)濟社會發(fā)展工作的出發(fā)點和落腳點。在謀劃“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵年，讓經(jīng)濟社會發(fā)展成果更多更公平地惠及人民。這是人民群眾的期待，也是黨和政府的責任。

7月20日，習近平總書記在中共中央政治局會議上提出，研究制定“十三五”規(guī)劃，要堅持“六個必須”。而其中“第一個必須”就是“實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益是發(fā)展的根本目的，必須把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點”。由此可見民生工作在“十三五”規(guī)劃中的重要位置。

“規(guī)劃科學是最大的效益”

“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”習近平總書記在考察北京市規(guī)劃展覽館時強調(diào)。

從時間節(jié)點上看，“十三五”的最后一年是2020年，正好是我國確定的全面建成小康社會之際，“十三五”是第一個“一百年目標”的收官規(guī)劃；從現(xiàn)實要求上看，“十三五”時期，我國發(fā)展的環(huán)境、條件、任務(wù)、要求等都發(fā)生了新的變化，必須有新理念、新思路、新舉措。

制訂規(guī)劃，本身就是一個認識規(guī)律、發(fā)現(xiàn)規(guī)律、把握規(guī)律的過程。做好“十三五”規(guī)劃，就是要通過具象化的數(shù)據(jù)、指標、目標，讓新常態(tài)的各種預(yù)期、特征、表現(xiàn)扎實落地，使人們對全面建成小康社會有科學判斷和堅定信心，把以民為本落到實處、落到群眾身上，落到千家萬戶。

同時，黨和國家的一系列重大決策部署為“十三五”時期各項民政事業(yè)改革發(fā)展指明了方向。

黨的十八大提出了“兩個一百年”和到2020年全面建成小康社會的宏偉奮斗目標；十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大決定，提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”的改革目標，要求創(chuàng)新社會治理、激發(fā)社會活力，強調(diào)要進一步促進社會公平正義，保障和改善民生。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所部署的16項改革任務(wù)、60條改革舉措，幾乎所有民政工作都得到體現(xiàn)，特別是對優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置、推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度、保障退役士兵就業(yè)安置、健全防災(zāi)減災(zāi)機制等14個方面工作進行了詳細闡述，對發(fā)展基層民主、激發(fā)社會組織活力、加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系、推動軍民融合深度發(fā)展等4個方面工作作為單條或單段落表述，成為全黨的工作安排。十八屆四中全會做出了全面推進依法治國的重大決定，要求依法保障和改善民生特別是做好幫扶困難群眾工作，深化基層組織和行業(yè)依法自治，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。

以五年為一個階段，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展進行戰(zhàn)略性思考、規(guī)劃和部署，已經(jīng)成為具有鮮明中國特色的一項國家制度。

“五年計劃”始自1953年。計劃經(jīng)濟時期完成情況較好的是“一五”計劃，保證了新中國工業(yè)化戰(zhàn)略的順利推進。但在計劃經(jīng)濟年代，“五年計劃”主要是定經(jīng)濟類指標，例如規(guī)定鋼產(chǎn)量、煤炭產(chǎn)量等。據(jù)統(tǒng)計，直到“六五”計劃，經(jīng)濟類指標還占到60%。改革開放以后，從“六五”計劃到“九五”計劃，逐漸放松對經(jīng)濟指標的規(guī)定，出現(xiàn)大量的指導性計劃，以及靠市場調(diào)節(jié)的部分。轉(zhuǎn)折還出現(xiàn)于“九五”計劃——這是實行社會主義市場經(jīng)濟體制后的第一個“五年計劃”，取消了很多實物量指標，宏觀性、指導性、戰(zhàn)略性成為其主要特點。到“十一五”時，“五年計劃”正式更名為“五年規(guī)劃”。從“計劃”到“規(guī)劃”，只有一字之差，其實代表著中國發(fā)展的理念創(chuàng)新。原因在于，中國的“計劃”本身早已發(fā)生了巨大變化，社會主義市場經(jīng)濟適應(yīng)了時代要求。從“五年規(guī)劃”歷史演變中可以看出，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃越來越重視社會和民生問題。如今的“五年規(guī)劃”中，公共事務(wù)成為絕對重點。以“十二五”規(guī)劃為例，80%以上都是非經(jīng)濟類指標，包括教育、科技、生態(tài)、環(huán)境和社會保障等。

習近平總書記對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的指示，既為民政改革發(fā)展注入了無限動力，又對新時期民政事業(yè)發(fā)展提出了新的更高要求。

第二部分　新戰(zhàn)略 新思路——民政部領(lǐng)導談“十三五”

根據(jù)黨中央決策部署、習近平總書記指示精神，民政部黨組一直重視并致力于“十三五”規(guī)劃研究和編制工作。

據(jù)了解，2014年，民政部就成立了“十三五”規(guī)劃編制工作小組，開始籌備研究“十三五”的各項準備工作。2015年上半年，民政部領(lǐng)導和相關(guān)司局同志深入基層，調(diào)研“十二五”規(guī)劃實施情況，討論“十三五”主題思路和內(nèi)容。下半年伊始，廣泛邀請專家，探討民政事業(yè)發(fā)展面臨的形勢和任務(wù)。

早在2015年全國民政工作會議上，李立國部長就提出，編制“十三五”民政規(guī)劃，重點安排好政策導向、項目建設(shè)、資金預(yù)算、人才隊伍建設(shè)等4大要素。2015年3月，在十二屆全國人大三次會議剛剛閉幕之際，李立國部長在接受媒體采訪時提出，民政部正在開展調(diào)研，著手制訂“十三五”期間養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，到2020年擬實現(xiàn)每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)35～40張，日間照料服務(wù)設(shè)施將覆蓋所有的城市社區(qū)和50%以上的農(nóng)村。

民政工作千頭萬緒，涉及民生保障的方方面面，李立國部長一直心系民政“十三五”，在很多場合都提到民政“十三五”規(guī)劃。

“要全力做好老齡事業(yè)發(fā)展‘十二五’規(guī)劃收官工作和‘十三五’規(guī)劃編制工作，‘十三五’規(guī)劃提出的思路要‘準’，確定的任務(wù)要‘實’，分解給部門的工作要有剛性約束?！?015年4月，在全國老齡辦主任會暨第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查動員會上，李立國部長如是說。

“民政系統(tǒng)內(nèi)外理論和實務(wù)工作者共同研討‘十三五’時期民政工作面臨的新形勢、新任務(wù)、新要求，共商‘四個全面’戰(zhàn)略布局中民政事業(yè)發(fā)展的新理念、新思路、新舉措，主題好、時機佳，意義重大?！?0月20日，李立國部長在2015年全國民政論壇上提出。

“量力而行、盡力而為，讓困難群眾享有與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的基本生活保障，是新常態(tài)下基本民生保障工作的基調(diào)。”2015年12月，李立國部長在《做好新常態(tài)下基本民生保障工作》一文中指出，既要在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上采取針對性更強、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯、政策更可持續(xù)的舉措，讓困難群眾在共享改革發(fā)展成果中有更多獲得感，也要根據(jù)經(jīng)濟運行態(tài)勢，及時適當調(diào)整保障標準、保障范圍，精準透明地引導基本民生保障預(yù)期；既要切實消除困難群眾的焦慮感，又要防止其產(chǎn)生不切實際的過高期望。可見，民政規(guī)劃并不是越高越好，而是要讓困難群眾享有與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的基本生活保障。

不僅李立國部長高度重視民政“十三五”規(guī)劃，部黨組成員無不牽掛“十三五”，為“十三五”規(guī)劃編制“鼓與呼”。

12月2日至4日，民政部召開部黨組理論學習中心組學習貫徹黨的十八屆五中全會精神擴大會議，大家圍繞貫徹落實五中全會精神，交流學習體會、探討民政使命、思考民政責任，同時圍繞科學謀劃民政“十三五”規(guī)劃，談思路、講設(shè)想、提措施。

“從民政工作履行職能的角度看，也只有正確認識經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，才能夠科學地謀劃工作，正確地推進事業(yè)。”李立國在分析民政工作面臨的大環(huán)境之后，提出從五個方面推進民政事業(yè)。第一，要正確把握四個關(guān)系，即發(fā)展經(jīng)濟與保障民生的關(guān)系、財政收支與加強幫扶的關(guān)系、增加供給與精確實施的關(guān)系、政府治理與社會自治的關(guān)系。第二，要做好困難群眾基本生活保障，提高保障效率，落實已有保障政策，穩(wěn)妥出臺新的政策、做好救急難工作，并加強精神慰藉工作。第三，要推進社會治理創(chuàng)新，發(fā)揮社會組織積極作用，增強社區(qū)自治和服務(wù)功能，搭建慈善事業(yè)發(fā)展平臺。第四，要編制好“十三五”規(guī)劃，在國家規(guī)劃綱要中納入更多的民政任務(wù)和民政事項，要下功夫做好專項規(guī)劃的編制和參與工作。第五，要進一步加強法治建設(shè)、標準化建設(shè)和人才隊伍建設(shè)。

“結(jié)合民政工作和部直屬機關(guān)的實際，加強黨的領(lǐng)導，落實全面從嚴治黨要求，要在六個方面下功夫?！痹趯W習貫徹黨的十八屆五中全會精神擴大會議上，竇玉沛副部長指出，一是加強理論學習，為制訂和實施“十三五”民政相關(guān)規(guī)劃提供有力的思想指引。二是善始善終搞好“三嚴三實”專題教育，為制訂和實施“十三五”民政相關(guān)規(guī)劃提供良好的作風。三是強化基層黨組織的整體功能，為制訂和實施“十三五”民政相關(guān)規(guī)劃提供組織保障。在目標定位上，要善于將組織運行的整體目標與黨員的個人目標有效銜接；在資源整合上，要探索突破條條、塊塊限制，積極整合單位、系統(tǒng)、區(qū)域內(nèi)黨建資源；在制度支撐上，要構(gòu)建一套系統(tǒng)完備的激勵約束機制，做到黨建責任機制和干部考核評價體系有機結(jié)合。四是深化干部人事制度改革，為制訂和實施“十三五”民政相關(guān)規(guī)劃提供人才支撐。五是嚴格落實黨建工作責任，為制訂和實施“十三五”民政相關(guān)規(guī)劃提供政治保障。六是探索推進黨建與業(yè)務(wù)融合，為制訂和實施“十三五”民政相關(guān)規(guī)劃凝聚力量。

“科學編制民政‘十三五’規(guī)劃?！?015年3月17日，在全國民政規(guī)劃財務(wù)工作會議上，宮蒲光副部長提出編制“十三五”規(guī)劃的要求。他指出，在發(fā)展思路上，要緊扣全面深化改革、推進依法治國等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略；在發(fā)展目標和指標上，要充分體現(xiàn)民政職責和發(fā)展指標的科學性；在發(fā)展主攻方向上，要突出民政工作重點任務(wù)；在規(guī)劃銜接上，要爭取將民政工作的重點任務(wù)、重大工程和重要政策納入本地總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃中安排。

“民政工作的著眼點和落腳點是社會建設(shè)，需要從大局和長遠入手，探尋社會發(fā)展規(guī)律、機理和對策，增強民政工作的針對性、科學性與可持續(xù)性?！痹趯W習貫徹黨的十八屆五中全會精神擴大會議上，顧朝曦副部長指出，一要看清位置。謀劃“十三五”社會建設(shè)與社會工作要認清大勢、把握方向，今天的中國正處于農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和信息網(wǎng)絡(luò)社會的三重交疊期，開展社會治理與服務(wù)應(yīng)該正視這三種社會形態(tài)及各自面臨的問題、風險與挑戰(zhàn)。二要找準方向。建立共建共享、良性互動的社會，對于民政工作者來說，既是光榮的任務(wù)，也是工作指針，需要一以貫之，更需要解放思想、開拓思路，消化吸收新的理念，創(chuàng)造性地推動社會建設(shè)與制度的創(chuàng)新，建立福利多元的社會、建立包容發(fā)展的社會、建立扁平化治理的社會等理念，可以在今后的工作中借鑒。三要精準發(fā)力。結(jié)合民政“十三五”規(guī)劃的研究和制訂，要重視整合面向社區(qū)的社會治理與服務(wù)資源，要加強分類管理，提升社會組織的公共服務(wù)能力，要做好城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)與協(xié)商，要狠抓社工隊伍建設(shè)，要在民政領(lǐng)域國際合作中講好中國故事，要重視大數(shù)據(jù)的管理，要重視情感管理，弘揚助人自助理念和志愿服務(wù)精神。

“快樂地生活、健康地長壽、優(yōu)雅地老去是我們追求的目標?！?015年8月，在接受新華網(wǎng)記者采訪時鄒銘副部長說，“老齡工作是一個系統(tǒng)工程，需要做好頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃。要把應(yīng)對老齡化提升為國家戰(zhàn)略，列入‘十三五’乃至更長期的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中去。”他進一步提出，“十二五”規(guī)劃綱要提出了“中國式養(yǎng)老”的一個基本格局——居家是基礎(chǔ)、社區(qū)是依托、機構(gòu)是支撐。“十三五”時期，我們將更加重視居家和社區(qū)，并列為下一步政策投放的重點。要出臺一些引導型、樞紐型的政策，讓大家能夠在居家和社區(qū)享受到更好的養(yǎng)老服務(wù)。

“積極開展應(yīng)對人口老齡化行動要著重把握三個問題?！痹趯W習貫徹黨的十八屆五中全會精神擴大會議上，民政部黨組成員王建軍指出，一要充分認識積極開展應(yīng)對人口老齡化行動的背景，二要準確把握積極開展應(yīng)對人口老齡化行動的內(nèi)涵，三要努力做好積極開展應(yīng)對人口老齡化行動的頂層設(shè)計。根據(jù)黨的十八屆五中全會把“各方面制度更加成熟、更加定型”作為全面建成小康社會新的目標要求之一，在學習貫徹黨的十八屆五中全會精神擴大會議上，民政部黨組成員詹成付提出構(gòu)建更加成熟、更加定型的社會組織制度。

民政部領(lǐng)導對“十三五”的指示和要求，為科學編制民政“十三五”規(guī)劃奠定了基調(diào)，指明了方向，勾畫了民政工作未來五年發(fā)展的藍圖。

第三部分　新理念 新對策——民政部司局長談“十三五”

站在“十二五”和“十三五”的交匯點，有不錯的成績值得驕傲，有不俗的創(chuàng)新成效惠及百姓，有不少的艱難險阻仍需闖過。過去五年，民政事業(yè)發(fā)展卓有成效，基本民生保障水平穩(wěn)步提高，基層治理能力明顯增強，社會服務(wù)領(lǐng)域不斷擴大，民政福利保障體系逐步完善。為了進一步研究民政“十三五”規(guī)劃的思路，明確未來一段時期民政工作的發(fā)展趨向與主要任務(wù)，民政部有關(guān)司局對“十三五”規(guī)劃進行了探討。

民政部辦公廳主任 張衛(wèi)星

五中全會對做好“十三五”時期民政工作的啟示

全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，對民政事業(yè)發(fā)展提出了一系列新任務(wù)新要求，最為突出的有五個方面：

一是發(fā)展理念。《建議》以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展為主線，布局了“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展?？茖W把握、自覺應(yīng)用五大發(fā)展理念，推進民政事業(yè)發(fā)展，必須按照立國部長的要求，突出創(chuàng)新驅(qū)動，增強民政發(fā)展活力；堅持問題導向，在解決問題中提升發(fā)展水平；加強科學統(tǒng)籌，促進區(qū)域城鄉(xiāng)均衡發(fā)展；注重規(guī)劃引領(lǐng)，厚植發(fā)展?jié)摿Γ玫匕l(fā)揮民政職能作用，助力小康社會的全面建成。

二是發(fā)展責任?！督ㄗh》要求在民生保障中，統(tǒng)籌救助體系，對貧困人口應(yīng)保盡保，加強對特定人群特殊困難的幫扶，應(yīng)對人口老齡化，支持慈善事業(yè)發(fā)展；在社會治理中，首次提出推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局；在服務(wù)國防軍隊建設(shè)中，要密切軍政軍民團結(jié)，推進黨政軍警民合力強邊固防；在提供公共服務(wù)中，要穩(wěn)步提高基本公共服務(wù)均等化水平。這些都豐富和完善了“一統(tǒng)四分”的民政職責定位，需要在實踐中認真領(lǐng)會落實。

三是發(fā)展水平?！督ㄗh》和習近平總書記《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》指出，要實行有利于縮小收入差距的政策，全力做好補齊短板這篇大文章，尤其是抓好民生保障、農(nóng)村貧困人口脫貧等工作。為此，在謀劃“十三五”民政工作時，要注重堅守底線、完善制度、注重公平、引導預(yù)期，突出補齊短板、縮小收入差別，科學合理地提升相關(guān)保障水平，推動各類民政服務(wù)對象共享改革發(fā)展成果，同步實現(xiàn)全面小康。

四是發(fā)展方式。《建議》強調(diào)創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，要讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作。這需要民政部門遵循以改革促發(fā)展的基本規(guī)律，堅持底線思維和進取意識相結(jié)合、目標導向和問題導向相統(tǒng)一、全面深化改革與不斷探索創(chuàng)新相統(tǒng)籌，認真落實中央全面深化改革相關(guān)決策部署，做好改革的“自選動作”，不斷通過改革創(chuàng)新破除阻礙發(fā)展的體制機制障礙，解決人民群眾反映強烈的突出問題，推動民政事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

五是發(fā)展路徑。《建議》要求增強發(fā)展的整體性，拓展區(qū)域發(fā)展空間，推動協(xié)調(diào)發(fā)展。這要求我們既要堅持頂層設(shè)計、整體推進，發(fā)揮好引領(lǐng)、指導、推動作用，又要注重實踐探索、重點突破，尊重地方首創(chuàng)精神，形成面上推進與先行先試相互促進的發(fā)展格局；既要充分發(fā)揮民政自身的力量，又要強化部門聯(lián)動、外力驅(qū)動，充分運用社會力量與市場機制，增強合力；既要用好傳統(tǒng)管理服務(wù)手段，又要加強現(xiàn)代信息技術(shù)等新工具的使用，創(chuàng)新方式方法，確保各項工作任務(wù)有效落實。

民政部救災(zāi)司司長龐陳敏

認真謀劃未來五年防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作

“十三五”時期，是我國第一個百年目標實現(xiàn)的時間節(jié)點和順利邁向第二個百年目標的銜接點，也是推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期。我們要將五中全會精神內(nèi)化于心，外化于行，堅持目標導向、需求導向和問題導向，認真總結(jié)分析“十二五”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的經(jīng)驗教訓，找準問題、厘清思路、設(shè)定目標，統(tǒng)籌謀劃好今后五年防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作發(fā)展的基本任務(wù)。

一是以法治建設(shè)引領(lǐng)和規(guī)范防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)發(fā)展。開展以過程為重點的綜合防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)研究論證，推動國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)立法工作，進一步完善國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案體系，指導和推進地方減災(zāi)救災(zāi)法規(guī)建設(shè)。

二是健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制。按中央要求牽頭推進健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革方案論證起草及實施工作，明確中央和地方應(yīng)對自然災(zāi)害的事權(quán)劃分、資源和信息統(tǒng)籌共享、涉災(zāi)部門業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動配合等體制機制問題。

三是提升綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。

按照五中全會關(guān)于“加強防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)”的戰(zhàn)略部署，開展以縣為單位的自然災(zāi)害綜合風險普查，創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)，推進全國救災(zāi)物資儲備體系和應(yīng)急避難場所建設(shè)，完善災(zāi)害救助項目和標準，強化各項綜合防范防御措施。

四是發(fā)揮社會力量和市場機制作用。按照五中全會提高公共服務(wù)共建能力和創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式的要求，完善支持引導社會力量參與救災(zāi)的政策和機制，進一步擴大農(nóng)房保險覆蓋面，有效發(fā)揮社會力量和市場主體在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中的積極作用。

五是深化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)國際交流合作。按照中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局的要求，積極開展“減災(zāi)外交”，加強與有關(guān)國家和國際災(zāi)害管理機構(gòu)的雙邊和多邊合作，不斷拓展交流領(lǐng)域，積極參與救災(zāi)演練，開展對外災(zāi)害援助，進一步提高我國在國際防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域的影響力。

民政部區(qū)劃地名司司長柳拯

扎實推進空間治理背景下的區(qū)劃地名工作

十八屆五中全會的一個重大亮點是將“空間”與“治理”相聯(lián)系，并將“空間治理”確立為“十三五”時期推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重大方略，標志著我們黨對國家治理體系建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和社會主義建設(shè)規(guī)律的認識達到了一個新的高度和深度?？臻g治理是政府與社會通過制度、地理與技術(shù)等手段修復(fù)優(yōu)化各類空間，以實現(xiàn)空間的有效、公平和可持續(xù)利用的實踐活動。區(qū)劃地名與界線管理是空間治理的重要制度安排，通過“點”“線”“面”三個維度為空間治理提供定位支持、邊界管束與行政架構(gòu)?！笆濉眳^(qū)劃地名工作，要系統(tǒng)深入領(lǐng)會全會精神實質(zhì)，以空間治理新方略為引領(lǐng)，進一步明確發(fā)展方位、發(fā)展方向與工作重點，強化空間思維、著力空間修復(fù)、推進空間優(yōu)化、促進空間正義，充分發(fā)揮自身在空間治理中的重要作用。

一是強化空間思維。要培養(yǎng)空間意識，增強空間戰(zhàn)略思維能力，主動適應(yīng)新時期新階段社會主義事業(yè)在發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展思維、發(fā)展重點等方面的空間轉(zhuǎn)向要求，主動服務(wù)實施國家戰(zhàn)略和區(qū)域規(guī)劃、保護日益增多的海外利益等現(xiàn)實需要，進一步優(yōu)化不同尺度、不同層面、不同種類的空間。要提高把握大勢能力，從國內(nèi)外整體和全局高度把握區(qū)劃地名工作發(fā)展趨勢，既要有大局觀念、全局意識，又要立足定位，找準工作切入點和著力點，服從服務(wù)好國家戰(zhàn)略和發(fā)展大計。

二是著力空間修復(fù)。要圍繞東中西和東北“四大板塊”，有區(qū)別地推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與城市功能疏解，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，解決空間失衡問題，促進區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要逐步撤并規(guī)模較小縣市區(qū)，重點解決一市一區(qū)、市縣同城、縣包圍市等結(jié)構(gòu)問題，均衡政區(qū)規(guī)模，優(yōu)化行政層級，進一步打破區(qū)域發(fā)展行政壁壘，破除不必要的空間邊界限制，暢通流通渠道，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展空間格局，實現(xiàn)要素資源在不同尺度空間的合理配置。要綜合考慮城市承載能力和空間生態(tài)格局，依托山水地貌和脈絡(luò)，合理確定城市建制、規(guī)模和布局，解決好生態(tài)空間問題，增強可持續(xù)發(fā)展能力。要堅持先進文化引領(lǐng)，在政區(qū)調(diào)整、地名命名中體現(xiàn)歷史文脈，清理整治“大、洋、怪、重”等地名亂象，避免文化割裂，增進文化認同，保護和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。

三是推動空間優(yōu)化。要積極順應(yīng)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對城市日益增長的發(fā)展需求和行政體制改革的總體要求，通過設(shè)市設(shè)區(qū)，進一步增加城市數(shù)量、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、拓展區(qū)域發(fā)展空間，培育新的經(jīng)濟增長點、增長極，推動形成經(jīng)濟發(fā)展新高地，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供平臺載體和制度空間。要以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)國家戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以沿邊沿海沿線“三沿”為主軸，拓展沿海重要城市發(fā)展空間，設(shè)置一批沿邊口岸城市，深入挖潛、保護與弘揚國家戰(zhàn)略沿線地名文化，打造對外開放新高地與軟實力。要以城市群為主體形態(tài)，調(diào)整優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，提升城市群內(nèi)部協(xié)同發(fā)展能力和對外輻射帶動作用。

四是促進空間正義。要兼顧公平和效率，推進基本公共服務(wù)均等化，逐步修復(fù)城鄉(xiāng)之間、市民農(nóng)民之間在公共服務(wù)品質(zhì)、公民權(quán)利行使等方面的不平衡、不對等，實現(xiàn)空間融合和空間正義。要健全城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展體制機制，拓寬區(qū)劃地名信息服務(wù)渠道，豐富服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量。設(shè)市設(shè)區(qū)標準要綜合考量公共服務(wù)水平，落實公共服務(wù)要求，引導提升公共服務(wù)能力，實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。要大力促進邊界地區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展，逐步消弭“行政區(qū)經(jīng)濟”產(chǎn)生的邊界地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的邊緣化、分割化，促進區(qū)域合作、融合和均衡。要突出區(qū)劃地名服務(wù)的基礎(chǔ)性、公益性和可及性，確保區(qū)劃地名服務(wù)成效讓百姓看得見、摸得著、用得上。

民政部社會事務(wù)司司長 王金華

以新的發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)民政事業(yè)改革發(fā)展

黨的十八屆五中全會提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，既是對我國以往經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)驗教訓的總結(jié)，也是對現(xiàn)有一些工作思路和發(fā)展理念的矯正，更是如期全面建成小康社會和順利邁入現(xiàn)代化的行動指南。這些新的發(fā)展理念對指導推動民政事業(yè)改革發(fā)展，尤其是專項社會事務(wù)改革發(fā)展提供了動力和方向。

第一，推動民政事業(yè)發(fā)展離不開創(chuàng)新發(fā)展理念。民政事業(yè)從無到有，從小到大，很多成就得益于“因時而變、隨事而制”，得益于改革創(chuàng)新的推動。我們要做好當下的民政工作，也必須用創(chuàng)新的理念指導工作，用改革的精神推動工作，把握新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，圍繞全面建設(shè)小康社會決勝階段這個目標，推動民政事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。重點是四個方面的創(chuàng)新：一是政策制度創(chuàng)新，既要全面落實依法行政的要求，又要著力頂層設(shè)計和制度安排，及時制定或修訂完善民政領(lǐng)域的法律、法規(guī)和政策。二是體制機制創(chuàng)新，要按照“四個全面”總體布局和創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式的要求，創(chuàng)新民政事業(yè)發(fā)展體制機制，引導和支持各類市場主體和社會組織參與和承接相關(guān)民政事務(wù)的管理和服務(wù)。三是方式方法創(chuàng)新，要加快“互聯(lián)網(wǎng)+”與民政事業(yè)的融合發(fā)展，通過引入社會資本、政府購買服務(wù)、行業(yè)監(jiān)管等方式創(chuàng)新基本公共服務(wù)提供方式，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。四是理論研究創(chuàng)新，通過加強“智庫”建設(shè)、借用專家學者力量、加強政策咨詢、強化專業(yè)研究能力等方式，加強前瞻性研究，深化對策性研究，做好國際比較研究，推動民政事業(yè)在思想理論、發(fā)展理念、功能定位等方面的創(chuàng)新發(fā)展。

第二，推動民政事業(yè)發(fā)展離不開協(xié)調(diào)發(fā)展理念。民政工作在社會事業(yè)發(fā)展等方面承擔著重要職責，要真正把短板補齊，必須運用協(xié)調(diào)發(fā)展理念，著力解決工作發(fā)展不平衡、區(qū)域差別較大等問題。一是推動民政事業(yè)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元分割的思維慣性和體制束縛，推動民政事業(yè)在政策制度、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)標準、服務(wù)體系等方面的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是推動民政事業(yè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，通過政策傾斜、資源整合、對口支援等方式，適時掌握各地推進民政事業(yè)發(fā)展的重點、難點和節(jié)奏，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，精準施策、精準發(fā)力。三是推動民政事業(yè)在管理和服務(wù)方面協(xié)調(diào)發(fā)展，在管理上依法行政，著力提高效率和規(guī)范化水平，在服務(wù)上提檔升級，著力提高服務(wù)效能和專業(yè)化水平。通過城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)、管理服務(wù)協(xié)調(diào)，做到既體現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、社會群體之間的合理差別，又體現(xiàn)社會公平和機會公平。

第三，推動民政事業(yè)發(fā)展離不開綠色發(fā)展理念。推動民政事業(yè)發(fā)展必須堅持以綠色發(fā)展理念為指導，堅持綠色惠民、綠色民政，為群眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。為此，要重點做好兩方面工作：一是將綠色發(fā)展理念體現(xiàn)在每個干部職工的工作和生活中，不管是在政策創(chuàng)制，還是在日常工作中，都要牢固樹立綠色發(fā)展理念。二是在推進相關(guān)工作時要加大人民健康、環(huán)境質(zhì)量、綠色發(fā)展等權(quán)重和指標的分量。如在殯葬改革和殯葬管理中加大節(jié)地生態(tài)、大氣污染物排放等方面的要求。

第四，推動民政事業(yè)發(fā)展離不開開放發(fā)展理念。推動民政事業(yè)大發(fā)展，必須順應(yīng)我國深化改革開放的新形勢，以國際視野和世界眼光研究推動相關(guān)工作。這就決定了我們必須開門辦民政，開門辦事業(yè)：一是要學習借鑒西方發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家在社會建設(shè)和民生保障方面的經(jīng)驗和做法；二是要加強對外交流與合作，多開展一些國際交流，多做一些合作項目，多進行一些比較研究，推動民政事業(yè)大進步、大發(fā)展。

第五，推動民政事業(yè)發(fā)展離不開共享發(fā)展理念。推動民政事業(yè)改革發(fā)展的根本目的是保障和改善基本民生，維護人民群眾基本權(quán)益，促進人民群眾共享改革發(fā)展成果，使全體人民，特別是社會弱勢群體在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。要增加基本社會服務(wù)供給，著力做好增加基本殯葬服務(wù)、加大臨時救助力度、推動落實并提高殘疾人兩項補貼和基本養(yǎng)老補貼標準、完善特困人員供養(yǎng)制度、加強重大疾病醫(yī)療救助、完善優(yōu)待撫恤制度、建立困境兒童分類保障等重點工作，全面提升“十三五”時期基本社會服務(wù)供給水平。著力體現(xiàn)社會公平正義，提供平等的起點和機遇。

“十三五”規(guī)劃建議對專項社會事務(wù)提出了許多新任務(wù)、新要求，貫徹落實五中全會精神，必須將這些新的發(fā)展理念貫穿專項社會事務(wù)改革發(fā)展全過程，真抓實干，見諸行動。

民政部社會工作司司長呂曉莉

奮力開創(chuàng)專業(yè)社會工作和志愿服務(wù)新局面

黨的十八屆五中全會通過了“十三五”規(guī)劃的建議，提出了全面建成小康社會決勝階段的指導思想、目標要求、基本原則和發(fā)展理念，是指導“十三五”乃至今后更長一個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的總綱領(lǐng)，也為專業(yè)社會工作和志愿服務(wù)發(fā)展指明了方向。

“十三五”期間專業(yè)社會工作和志愿服務(wù)要以“五大發(fā)展理念”為指引，進一步找準發(fā)展定位。

一是堅持傳承與創(chuàng)新相結(jié)合，以創(chuàng)新為驅(qū)動。在總結(jié)我國專業(yè)社會工作和志愿服務(wù)發(fā)展成果和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，聚焦發(fā)展瓶頸問題，積極推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、方法創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，加快建構(gòu)本土化、現(xiàn)代化的專業(yè)社會工作和志愿服務(wù)工作體系。

二是堅持重點突破與協(xié)調(diào)推進相結(jié)合，以全面發(fā)展為目標。要通過政策傾斜、資金引導等措施，解決我國專業(yè)社會工作和志愿服務(wù)發(fā)展存在的不平衡、不協(xié)調(diào)問題，支持后發(fā)地區(qū)和緊缺領(lǐng)域?qū)I(yè)社會工作發(fā)展。

三是堅持政府主導與社會參與相結(jié)合，以志愿服務(wù)推動綠色發(fā)展。堅持綠色發(fā)展理念，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，充分發(fā)揮志愿者組織在推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式、培養(yǎng)公民環(huán)境保護意識、形成綠色消費自覺等方面的重要作用。

四是堅持開放借鑒與發(fā)展本土優(yōu)勢相結(jié)合，以中國特色為統(tǒng)領(lǐng)。

既要采取開放包容態(tài)度，加強國際交流合作，吸收借鑒優(yōu)秀成果，也要立足中國文化和社會主義核心價值體系，立足本土服務(wù)經(jīng)驗與技巧，建構(gòu)有中國特色的專業(yè)社會工作和志愿服務(wù)理論和實踐體系。

五是堅持共建與共享相結(jié)合，以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。要在黨委政府領(lǐng)導、民政部門具體負責框架下，多部門聯(lián)動、多主體參與、多領(lǐng)域推進，通過壯大社會工作專業(yè)人才隊伍和志愿者隊伍，進一步健全社會服務(wù)體系，提升社會服務(wù)水平，增強社會服務(wù)的可及性，推動形成共建共享的社會治理新格局。

“十三五”時期要緊緊圍繞全面建成小康社會奮斗目標，進一步明確專業(yè)社會工作和志愿服務(wù)工作的重點任務(wù)。

強化四個服務(wù)。一是服務(wù)社會治理。充分發(fā)揮專業(yè)社會工作優(yōu)勢，堅持立足基層和貼近群眾，大力推進“三社聯(lián)動”，更好地提供精細化服務(wù)，滿足群眾心理疏導、情緒撫慰、能力提升、社會融入等深層需求，深化社會服務(wù)內(nèi)涵，拓展社區(qū)服務(wù)空間，補齊社會治理短板。二是服務(wù)民生福祉。支持發(fā)展扶貧、社會救助、社區(qū)建設(shè)、家庭服務(wù)等領(lǐng)域社會工作；加快實施農(nóng)村留守人員社會關(guān)愛服務(wù)、城市流動人口社會融入服務(wù)等，促進更多困境人群共享發(fā)展成果。三是服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展。把對困難群體的救助保障和社會服務(wù)結(jié)合起來，完善社會支持網(wǎng)絡(luò)，強化人文關(guān)懷；把解決困難群體的生存問題與促進能力發(fā)展結(jié)合起來，帶動就業(yè)創(chuàng)業(yè)，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。四是服務(wù)精神文明建設(shè)。建立健全社會工作者、志愿者“協(xié)同服務(wù)”機制，推動形成自覺支持志愿服務(wù)、踴躍參與志愿服務(wù)的社會氛圍。

建立工作體系。一是夯實制度基礎(chǔ)。推動出臺志愿服務(wù)條例和社會工作專業(yè)人才管理條例，加快研究制訂促進社會工作發(fā)展的意見、社會工作專業(yè)崗位開發(fā)與人才激勵保障的意見、支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織的意見等。二是壯大人才隊伍。實施社會工作服務(wù)人才職業(yè)能力建設(shè)工程、社會工作管理人才綜合素質(zhì)提升工程、社會工作教育與研究人才培養(yǎng)引進工程等重點工程，力爭到“十三五”末期，我國社會工作專業(yè)人才占總?cè)丝诒戎剡_到1‰，注冊志愿者占總?cè)丝诒戎剡_到13%。三是搭建組織平臺。深化城鄉(xiāng)社區(qū)、社會服務(wù)類事業(yè)單位和社會組織社會工作崗位開發(fā)設(shè)置，積極發(fā)展民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)和志愿服務(wù)組織，加強社會工作和志愿服務(wù)行業(yè)組織建設(shè)，建立健全覆蓋各領(lǐng)域、各行業(yè)的專業(yè)社會工作和志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

民政部規(guī)劃財務(wù)司司長馮亞平

統(tǒng)籌推進民政“十三五”規(guī)劃編制工作

“十三五”期間，我國經(jīng)濟社會發(fā)展前景廣闊，同時面臨不少困難和挑戰(zhàn)，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促發(fā)展任務(wù)仍然艱巨。編制民政“十三五”相關(guān)規(guī)劃，必須深入研究民政工作面臨的基本形勢，分析發(fā)展態(tài)勢。一是民政“十二五”相關(guān)規(guī)劃的順利實施，使得民政工作在保障基本民生、創(chuàng)新社會治理、服務(wù)國防和軍隊建設(shè)、提供專項社會事務(wù)管理水平等方面邁上了新的臺階，為“十三五”規(guī)劃編制打下了堅實基礎(chǔ)。二是中央的系列重大決策部署和中央領(lǐng)導同志的重要批示精神，為民政改革發(fā)展指明了方向。三是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、人口老齡化、新型城鎮(zhèn)化等經(jīng)濟社會發(fā)展新態(tài)勢，對民政工作提出了新的更高要求。四是民政事業(yè)發(fā)展的瓶頸制約，為編制民政“十三五”相關(guān)規(guī)劃確立了新的突破口。可以說，“十三五”時期，民政事業(yè)發(fā)展機遇前所未有，面臨的挑戰(zhàn)亦前所未有。

編制民政“十三五”相關(guān)規(guī)劃，既要利用好民政事業(yè)發(fā)展的有利條件，為民政事業(yè)發(fā)展描繪好藍圖，又要以問題為導向，破解民政事業(yè)發(fā)展的難題。同時，要將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的發(fā)展理念貫穿于規(guī)劃編制工作的全過程。

五大發(fā)展理念的提出是黨的十八屆五中全會的突出貢獻和亮點，實現(xiàn)了對既有發(fā)展模式和發(fā)展理論的超越。堅持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革，是“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展思路、發(fā)展方式、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。

五大發(fā)展理念與民政工作息息相關(guān)。堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，就是要在民政領(lǐng)域不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，不斷深化民政事業(yè)體制改革，推進民政部門轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提升服務(wù)效能。堅持協(xié)調(diào)發(fā)展理念，就是要促進民政事業(yè)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民政公共服務(wù)內(nèi)容和標準，深度推進軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，不斷增強發(fā)展整體性。堅持綠色發(fā)展理念，就是要實施殯儀館火化爐改造和公益性骨灰安放設(shè)施建設(shè)工程，推行綠色殯葬，促進生態(tài)文明建設(shè)。堅持開放發(fā)展理念，就是要在民政領(lǐng)域加大對外交流力度，引進先進的理念、管理和技術(shù)，提升民政公共服務(wù)的能力和水平。堅持共享發(fā)展理念，就是要全面提升民政在保障和改善民生中的兜底作用，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。

在明確規(guī)劃思路的前提下，下一步要圍繞部里確定的到2020年每千名老年人養(yǎng)老床位達到千分之三十五至四十、火化率達到53.5% 等16個規(guī)劃指標，以及積極應(yīng)對人口老齡化、健全社會救助體系、提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力、支持社會福利和慈善事業(yè)發(fā)展、加強優(yōu)撫安置工作、創(chuàng)新社區(qū)治理、發(fā)展基層民主、激發(fā)社會組織活力、加快推進專業(yè)社會工作和科學設(shè)置行政區(qū)劃等十項重點任務(wù)，進行深入研究謀劃。在中央層面，重點推進《民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》《殯葬基本公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》《社會福利服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》等四個專項規(guī)劃，統(tǒng)籌編制城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、民政標準化、福利彩票、民政立法等規(guī)劃。指導地方民政部門做好規(guī)劃編制工作，充分發(fā)揮地方的主動性，在中央層面規(guī)劃的基礎(chǔ)上，地方規(guī)劃在數(shù)量上要做加法，質(zhì)量上增加含金量，要與中央層面的規(guī)劃有機銜接，保證中央層面規(guī)劃有依據(jù)、有支撐、能落地。

第四部分　新舉措 新任務(wù)——民政“十三五”包含什么理念和內(nèi)容

“大家普遍希望，通過制定建議明確‘十三五’時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本思路、主要目標，特別是要以新的發(fā)展理念推動發(fā)展，提出一些具有標志性的重大戰(zhàn)略、重大工程、重大舉措，著力解決突出問題和明顯短板，確保如期全面建成小康社會，保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。”習近平總書記對《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》說明中的這段闡釋，為民政“十三五”規(guī)劃編制指明了方向。

從某種意義上講，新的發(fā)展理念是“十三五”規(guī)劃的“靈魂”，重大戰(zhàn)略、重大工程、重大舉措是“十三五”規(guī)劃的“體魄”。

編制“十三五”規(guī)劃，首先要厘清貫穿其中的“靈魂”。

黨的十八屆五中全會在研判國內(nèi)外大環(huán)境、大趨勢的基礎(chǔ)上，確定了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。這五大發(fā)展理念，即是“十三五”規(guī)劃的“魂”。這個“魂”，將指引中國未來5年乃至更長時間的發(fā)展思路、發(fā)展方式和發(fā)展著力點；這個“魂”，是指導民政事業(yè)創(chuàng)新的新指引、新導向，是民政各項工作的指明燈。

民政“十三五”規(guī)劃，在五大發(fā)展理念的指導下，以“以民為本”為基本原則，以切實保障困難群眾基本生活、積極提升困難群眾發(fā)展能力為根本出發(fā)點和落腳點，以培育發(fā)展社會力量、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為重要支撐和重要著力點，全面深化民政領(lǐng)域改革，充分發(fā)揮民政在社會建設(shè)中的骨干作用，全面提升民政在保障和改善民生中的兜底作用、在加強和創(chuàng)新社會治理中的基礎(chǔ)作用、在國防和軍隊建設(shè)中的支持作用、在提供和強化基本社會服務(wù)中的支撐作用，努力開創(chuàng)民政事業(yè)發(fā)展新局面，為全面建成小康社會、加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢貢獻力量。

新理念和新思路，最終都要體現(xiàn)在新舉措上。

“精心以圖之，實心以行之”。唯有付諸行動，理念方可實現(xiàn)。這些具有標志性的重大戰(zhàn)略、重大工程、重大舉措，即“十三五”規(guī)劃建議的“體”，構(gòu)成了五大理念這一“魂”的具體內(nèi)容。

據(jù)民政部有關(guān)部門分析，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化改革、深化社會組織管理制度改革、提升行政區(qū)劃管理能力和水平、完善基層政權(quán)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制機制、培育慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境、加強困境兒童分類保障、提高殘疾人社會保障和福利水平等等，是在圍繞民政事業(yè)發(fā)展總體思路和主要目標的基礎(chǔ)上，需要列入“十三五”的民政事業(yè)重大改革政策。

在新時代背景下，民政“十三五”有很多項重大任務(wù)，主要體現(xiàn)在四個方面：一是鞏固發(fā)展托底性民生保障體系，加強減災(zāi)救災(zāi)體系建設(shè)，完善城鄉(xiāng)社會救助體系，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，促進公益慈善事業(yè)健康發(fā)展，從而增強保障和改善民生的效能，繼續(xù)發(fā)揮民政在保障和改善民生工作中的重要作用；二是深化基層群眾自治，積極推進社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新，推動社會組織管理體制創(chuàng)新，促進社會工作和志愿服務(wù)全面深入發(fā)展，重點做好社會組織培育、社區(qū)建設(shè)和社會工作發(fā)展的“三社聯(lián)動”，實現(xiàn)“三社”資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進，形成政府與社會之間互聯(lián)、互動、互補的社會治理新格局；三是強化優(yōu)撫安置工作，構(gòu)建優(yōu)待、撫恤、褒揚、安置和服務(wù)五項基本制度，實現(xiàn)保障機制由現(xiàn)行相對獨立滯后向“普惠”加“優(yōu)待”轉(zhuǎn)變，優(yōu)撫保障制度由現(xiàn)行城鄉(xiāng)有別向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變，待遇標準由現(xiàn)行解困型優(yōu)待向補償型優(yōu)待轉(zhuǎn)變，服務(wù)體系由現(xiàn)行零亂單一向規(guī)范統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，適應(yīng)新形勢下國防和軍隊建設(shè)需要；四是增強區(qū)劃管理服務(wù)效能，加強地名管理服務(wù)，完善專項社會事務(wù)管理服務(wù)，加強生活無著人員救助管理，創(chuàng)新救助管理工作運行機制，健全未成年人監(jiān)護制度，推動建立公民婚姻信息數(shù)據(jù)庫，重點加強老年人福利制度、殘疾人福利制度、兒童福利制度等各項制度。同時，還要進一步加強民生保障工作程序規(guī)范化和民生保障標準規(guī)范化，充分調(diào)動民生保障社會資源。

“十三五”規(guī)劃離不開一系列具體指標。據(jù)了解，在民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中，初步計劃設(shè)立16個指標。比如，在養(yǎng)老服務(wù)方面，“每千名老年人口擁有養(yǎng)老床位數(shù)”是一個重要指標，到2020年，要實現(xiàn)每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)35～40張。在社會救助方面，“城鄉(xiāng)低保標準年均增長率”反映了城鄉(xiāng)低保標準每年的增長幅度和水平?！笆濉逼陂g，城鄉(xiāng)居民人均消費支出的年均增長率分別為10.1%和13.5%，預(yù)計“十三五”期間也將保持10%左右的增幅。只有將低保標準增長幅度設(shè)定為不低于10%，才有可能確保低保對象基本生活水平與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。除此之外，農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)集中供養(yǎng)能力、醫(yī)療救助重點對象年人均籌資增長率也被納入了研究的視野。在殯葬管理方面，全年遺體火化率是考量遺體火化和違規(guī)土葬的管理程度的重要指標，近年來一直被社會關(guān)注。除此之外，為了推行殯葬改革，強化政府對基本殯葬公共服務(wù)的保障職能，節(jié)地生態(tài)安葬率和公益性骨灰安放設(shè)施（含公益性公墓）縣級行政區(qū)域也有可能被納入考慮范圍。同時，由于受現(xiàn)有殯儀設(shè)施總量不足且分布不均，殯葬設(shè)備陳舊老化，公益性骨灰安放設(shè)施較為缺乏，以及人口老齡化進程加快，死亡人口逐年增加等因素影響，“十三五”期間，民政部也將進一步加大基本殯葬公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度。在減災(zāi)救災(zāi)方面，我國是自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、損失巨大的國家，一定時期內(nèi)因災(zāi)直接經(jīng)濟損失與同期內(nèi)國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比值，將被考慮作為測量災(zāi)害損失程度的一個具體指標。在社區(qū)建設(shè)方面，黨的十八大報告明確提出“增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2012—2020年）》提出“到2020年，城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率達到100%”“加快公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋”的目標，所以城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率和農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率、城市社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺覆蓋率和農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺覆蓋率也將順理成章地被納入考慮范圍。發(fā)揮社會力量在國家治理中的重要作用是黨的十八大提出的重要任務(wù)，所以，每萬人社會組織數(shù)、經(jīng)常性社會捐助站點和慈善超市數(shù)量、社會工作專業(yè)人才占總?cè)丝诒壤?、注冊志愿者人?shù)占居民人口的比例等指標，均有可能成為測量發(fā)揮社會力量參與民政事業(yè)發(fā)展的重要指標。

通過確定民政“十三五”規(guī)劃的理念和原則，明確各項重大任務(wù)和發(fā)展指標，不僅要把民政“十三五”規(guī)劃制訂好，而且更重要的是落實到具體行動上，讓“規(guī)劃”生根于實踐，讓“夢想”變成現(xiàn)實。

第五部分　新特點 新行動——省市民政廳局長談“十三五”

“十三五”規(guī)劃被賦予多項重大使命的同時，也面臨錯綜復(fù)雜的局面。目前，各省市已啟動了民政“十三五”規(guī)劃的編制工作。在新形勢下，如何與國家和民政部規(guī)劃相銜接？如何將規(guī)劃做深做實？民政事業(yè)未來發(fā)展主要集中在哪些領(lǐng)域？讓我們看看省市民政廳局長怎么說。

北京市民政局局長李萬鈞

科學謀劃首都民政事業(yè)發(fā)展

新一屆黨中央提出了“四個全面”戰(zhàn)略布局和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，北京要率先全面建成小康社會，必須踐行共享的發(fā)展理念，確保所有困難群體同步實現(xiàn)小康；建設(shè)“四個中心”和國際一流和諧宜居之都是北京的新定位和新目標，京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，民政部門必須以此為根本遵循，在城市管理、社會治理和建設(shè)公共服務(wù)體系中發(fā)揮基礎(chǔ)作用；居民消費需求升級、人口老齡化、新型城鎮(zhèn)化、國防和軍隊改革要求民政部門必須創(chuàng)新供給模式，豐富服務(wù)產(chǎn)品，提高服務(wù)質(zhì)量，滿足社會公眾多元化的需求。

面對新形勢、迎接新挑戰(zhàn)，“十三五”期間，首都民政將立足首都“四個中心”新定位和建設(shè)國際一流和諧宜居之都的新目標，以全面深化民政事業(yè)改革為主題，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，按照“鞏固兜底保障，發(fā)展積極民生，激勵多元參與，促進協(xié)同發(fā)展”的思路，全面推進民政社會化、產(chǎn)業(yè)化、信息化和體系化發(fā)展，全面促進首都民政工作轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)民政事業(yè)現(xiàn)代化。

規(guī)劃的總體思路是“圍繞一個核心，瞄準四個目標，推進七大任務(wù)”。

“一個核心”就是完成民政事業(yè)社會化、產(chǎn)業(yè)化、信息化、體系化的“四化”改革，實現(xiàn)民政工作的全面轉(zhuǎn)型升級，在民生保障和社會治理中發(fā)揮不可替代的基礎(chǔ)性作用。

“四個目標”就是要率先形成高效順暢的民政體制機制，使整個系統(tǒng)的組織決策、統(tǒng)籌規(guī)劃、工作運行效能得到顯著提升；率先構(gòu)建普惠均等的民生保障格局，基本民生保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距縮小，讓民政服務(wù)產(chǎn)品極大豐富，群眾多樣化服務(wù)需求基本得到滿足；率先實現(xiàn)民政社會治理的現(xiàn)代化，基本形成現(xiàn)代化的首都民政社會治理格局；率先建成首都特色的法治民政，使法治成為履行職能、推動工作、治理社會的基本遵循和主要手段。

為實現(xiàn)上述目標，將重點做好七個方面的主要任務(wù)：

一、構(gòu)建具有首都特色的養(yǎng)老服務(wù)體系。抓住和用好“十三五”這個窗口期，及時、科學、綜合應(yīng)對人口老齡化，健全社會養(yǎng)老保障、社會養(yǎng)老服務(wù)、老齡社會管理和老齡政策法規(guī)四大體系。健全居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，深化養(yǎng)老機構(gòu)改革，完善養(yǎng)老服務(wù)體系。實施養(yǎng)老幸福工程，實現(xiàn)福利政策、養(yǎng)老助餐、精神關(guān)愛、適老宜居環(huán)境全面升級。推進養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新，力爭在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”和養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)等方面實現(xiàn)突破，構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、專業(yè)服務(wù)為引領(lǐng)、社會保障制度為支撐的首都特色養(yǎng)老服務(wù)體系。

二、健全基本民生保障制度。按照民政基本公共服務(wù)均等化的思路，加快建成覆蓋城鄉(xiāng)、水平適當?shù)幕久裆Ｕ象w系，兜住兜好基本民生保障的底線，確保民政服務(wù)對象同步實現(xiàn)小康。完善社會救助制度，解決因病致貧和因病返貧問題，加強流浪乞討人員、上訪人員、征地超轉(zhuǎn)人員等特殊群體的救助保障，提升社會防災(zāi)減災(zāi)能力，加快發(fā)展慈善公益事業(yè)。健全兒童福利制度，完善兒童服務(wù)保障體系，將各類兒童納入服務(wù)保障范圍。完善殘障人福利保障政策，深化福利企業(yè)改革，健全殘障人服務(wù)保障體系。完善優(yōu)撫雙擁機制，深化退役士兵安置改革，推進軍休社會化，完善優(yōu)撫安置對象服務(wù)保障體系。

三、推進社會治理現(xiàn)代化。以建立現(xiàn)代社會治理體系為目標，深化社會組織管理體制改革，創(chuàng)新培育扶持方式，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系，實現(xiàn)社會組織發(fā)展理念、規(guī)模數(shù)量、培育扶持、形象能力“四個領(lǐng)先”；深化街道社區(qū)管理體制改革，建設(shè)區(qū)街級市民中心，推進社區(qū)減負和民主協(xié)商，提升基層治理水平；深化社工人才管理體制改革，健全社會工作服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，壯大專業(yè)社工人才隊伍；推動“三社”聯(lián)動，完善聯(lián)動機制，拓展聯(lián)動內(nèi)容，創(chuàng)新聯(lián)動模式，全面提升民政部門社會治理能力。

四、推進社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動民政領(lǐng)域業(yè)態(tài)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，打造養(yǎng)老、社區(qū)、殯葬、婚姻等服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群，滿足群眾多樣化、個性化的需求。創(chuàng)新養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融資方式和養(yǎng)老服務(wù)組織運營模式，培育壯大養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)主體，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。推進社區(qū)服務(wù)中心社會化改革，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)投入運營模式，探索采用政府與社會資本合作（PPP）、財政補貼、股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)基金等多種融資手段發(fā)展社區(qū)服務(wù)。創(chuàng)新婚姻家庭服務(wù)模式，規(guī)范婚姻家庭服務(wù)市場。推進殯葬事業(yè)單位轉(zhuǎn)型，規(guī)范殯葬服務(wù)市場，實行基本殯葬服務(wù)免費和生態(tài)殯葬優(yōu)惠，提升殯葬服務(wù)水平。

五、推動京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展。強化首都核心功能，做好疏解非首都功能相關(guān)工作，探索跨區(qū)域異地養(yǎng)老模式，整合部分福利企業(yè)，優(yōu)化配置民政資源和服務(wù)布局。建立完善三地協(xié)同發(fā)展機制，促進三地民政在養(yǎng)老服務(wù)、救災(zāi)捐贈、社會組織、社區(qū)建設(shè)、社工人才、婚姻登記、軍休安置等方面協(xié)同發(fā)展。

六、建設(shè)法治民政。全面落實依法治國戰(zhàn)略部署，統(tǒng)籌推進民政立法、執(zhí)法、守法、普法建設(shè)，基本形成完備的民政法律規(guī)范體系、高效的民政法律實施體系、嚴密的民政法治監(jiān)督體系、有力的民政法治保障體系。加強社會領(lǐng)域立法，嚴格依法行政，推進民政事權(quán)規(guī)范化，機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化、公開化。推進民政標準化建設(shè)。堅持法治與德治相結(jié)合，充分發(fā)揮民政在法治社會建設(shè)、德治社會中的基礎(chǔ)性作用。

七、建設(shè)智慧民政。加大現(xiàn)代信息技術(shù)手段在民政事業(yè)中的運用，改善管理服務(wù)模式，提升管理服務(wù)效率，逐步實現(xiàn)民政事業(yè)信息化、智能化。建設(shè)電子政務(wù)中心和綜合性便民服務(wù)中心，完善“96156”社區(qū)服務(wù)平臺，開發(fā)手機APP，充分利用網(wǎng)站、微博、微信、呼叫中心等渠道，面向所有城鄉(xiāng)居民提供綜合性便民服務(wù)。整合各類救助、福利、獎勵、補貼等服務(wù)保障內(nèi)容，打造民政“市民卡”。完善民政對象、單位法人、空間信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提高數(shù)據(jù)資源利用率。優(yōu)化行政運行體系，升級辦公自動化系統(tǒng)，提升辦公效率。

天津市民政局局長曲孝麗

民政“十三五”規(guī)劃的思路和三大重點任務(wù)

“十三五”民政事業(yè)發(fā)展思路。緊緊圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局，認真貫徹落實安全天津、美麗天津、繁榮天津的建設(shè)部署要求，以完善基本民生保障和創(chuàng)新社會治理為核心任務(wù)，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托平臺，以社會組織為重要載體，以社會工作為專業(yè)手段，以志愿者為重要力量，以深化改革為主線，推進民政事業(yè)發(fā)展法治化、社會化、專業(yè)化、標準化、信息化、精細化。

“十三五”民政事業(yè)主要目標。構(gòu)建制度更加完備、體系更加健全、覆蓋更加廣泛、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的現(xiàn)代化民政事業(yè)體系，實現(xiàn)保障和改善民生的效能明顯增強、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)作用全面拓展、社會服務(wù)的支撐作用顯著提高。

“十三五”民政事業(yè)重點任務(wù)。一是鞏固發(fā)展托底性民政保障體系，增強保障基礎(chǔ)民生效能。構(gòu)筑“4+4”社會救助格局（市、區(qū)、街道、社區(qū)“四級聯(lián)動”+部門協(xié)同救助、民間公益救助、社區(qū)拓展救助、企業(yè)慈善救助“四網(wǎng)一體”），逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助標準，全面建立低收入家庭經(jīng)濟狀況核對機制，強化社會救助監(jiān)督管理；推進適度普惠型兒童福利制度和未成年人社會保護機制建設(shè)。加強自然災(zāi)害救助管理體系建設(shè)，擴大救災(zāi)物資儲備規(guī)模，全面建立四級災(zāi)害信息員隊伍，加強防災(zāi)減災(zāi)科技支撐。健全優(yōu)待、撫恤、褒揚、安置和服務(wù)基本制度，逐步建立城鄉(xiāng)一體的定期撫恤補助機制，推進退役士兵安置市場化，開展“雙擁在基層，雙擁促發(fā)展”活動。實施“津門公益行動”，依法規(guī)范慈善捐助行為，打造“慈善天津”。

二是加強和創(chuàng)新社會治理，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。深化美麗社區(qū)建設(shè)，完善社區(qū)多元治理機制，推進基層協(xié)商民主制度化，完善社區(qū)辦公服務(wù)設(shè)施功能，加快建設(shè)智慧社區(qū)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系，深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，打造1000個美麗社區(qū)。實施社會組織孵化培育工程，深化社會組織公益創(chuàng)投機制建設(shè)，完善社會組織綜合監(jiān)管體系，健全社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進社會組織評估。實施社工人才聚集工程，建立社工引領(lǐng)志愿者服務(wù)機制。

三是完善社會服務(wù)體系，努力發(fā)揮支撐作用。進一步加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，繼續(xù)加大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)困難老人政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。加快基本殯葬公共服務(wù)體系建設(shè)，加大基礎(chǔ)殯葬服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施提升改造，完善便民殯葬服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，豐富文明祭掃內(nèi)容和形式，推廣海葬等生態(tài)安葬方式。繼續(xù)推動婚姻收養(yǎng)登記機關(guān)信息化、標準化建設(shè)，建立收養(yǎng)家庭評估制度。增強區(qū)劃管理服務(wù)效能，繼續(xù)穩(wěn)妥做好部分市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作。

湖北省民政廳廳長彭軍

以五大新理念謀劃“十三五”民政工作

“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，經(jīng)濟、政治、文化、社會各領(lǐng)域的深刻變化給民政事業(yè)發(fā)展帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。我們要按照十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，做好民政“十三五”規(guī)劃編制工作，使之成為民政工作適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的規(guī)劃。

——樹立創(chuàng)新發(fā)展理念，打造增進民主、共建共享的基層精細化社會治理平臺。一是強化社區(qū)服務(wù)功能。依托現(xiàn)有社區(qū)網(wǎng)格化管理工作平臺，建立社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)體系，梳理社區(qū)公共服務(wù)事項，將公共服務(wù)落實到社區(qū)、細化到網(wǎng)格、延伸到家庭。探索社區(qū)社會組織、外來人口、駐區(qū)單位和社區(qū)居民參與社區(qū)管理的有效途徑，進一步健全以黨組織為核心、群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型社區(qū)管理服務(wù)機制。二是善待善用善管社會組織。落實四類社會組織直接登記和雙重管理相結(jié)合的登記制度。向社會組織讓渡更多的公共資源和社會空間，完善財稅支持政策，拓寬協(xié)商民主渠道。強化監(jiān)督管理，加強事中事后監(jiān)管，全面建立聯(lián)合執(zhí)法機制。建立健全社會組織第三方評估制度，優(yōu)化社會組織年檢制度，建設(shè)統(tǒng)一的信息平臺，確保社會組織既發(fā)展得好，又管控得住。三是積極發(fā)展基層民主。推廣“參與式協(xié)商”社區(qū)自治模式，將“為民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅褡鲋鳌?。不斷完善以村（居）民會議和村（居）代表會議為主要形式的民主決策制度，健全以公共事務(wù)和公益事業(yè)為主要內(nèi)容的民主管理制度，落實以村（居）務(wù)公開和民主評議為主要形式的民主監(jiān)督制度。四是加強社工工作。加快推進政府購買社會工作服務(wù)，努力促進社會工作與社會治理融合發(fā)展，建立健全“三社聯(lián)動”機制，形成三者之間資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進的社會管理服務(wù)新格局。

——樹立協(xié)調(diào)發(fā)展理念，完善保障有力、充滿活力的民政事業(yè)發(fā)展體制機制。一是大力完善民政工作的管理服務(wù)體制和運行機制。針對民政工作的特點，著力推進由民政部門的“單打一”工作模式，轉(zhuǎn)變到黨委、政府領(lǐng)導下的部門協(xié)作、社會協(xié)同、公眾參與的管理和運行模式。進一步加強系統(tǒng)上下聯(lián)動，推進廳廳合作、廳市合作，注重系統(tǒng)內(nèi)外合作互動，形成民政工作整體合力。加快推進民政法治建設(shè)和標準化建設(shè)。二是完善重點民政工作的內(nèi)部推進機制。要從社會建設(shè)的大局審視民政工作整體，著力改變以往由于民政工作業(yè)務(wù)多元帶來的“條塊分割、資源分散、各自為陣”的問題，梳理民政領(lǐng)域性質(zhì)任務(wù)接近、關(guān)聯(lián)度較強、對經(jīng)濟社會發(fā)展作用相近的業(yè)務(wù)，挖掘每項業(yè)務(wù)的共同屬性和內(nèi)在關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)民政工作由“單項化、分散推進”向“關(guān)聯(lián)化、整體聯(lián)動”的轉(zhuǎn)變，收到“1+1＞2”的功效。三是建立民政資源投入整合利用機制。搶抓國家鼓勵公共服務(wù)設(shè)施投資建設(shè)的政策機遇，特別是最近出臺的萬億專項金融債支持地方基建和民生項目建設(shè)的政策，加緊謀劃并儲備一批民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目，分年度滾動實施，逐步使之形成規(guī)模效應(yīng)、綜合效應(yīng)。

——樹立綠色發(fā)展理念，構(gòu)建綠色惠民、優(yōu)質(zhì)高效的社會服務(wù)體系。順應(yīng)“四化同步”發(fā)展趨勢，科學合理、適時適度調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置，優(yōu)化區(qū)域結(jié)構(gòu)和空間布局，優(yōu)化資源配置，增強城市輻射帶動作用，發(fā)揮區(qū)劃調(diào)整對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。加強地名文化建設(shè)，保護好老地名、起好新地名、管好用好現(xiàn)有地名，促進地名文化的保護與傳承。統(tǒng)籌地名文化與地名普查、地名管理、地名服務(wù)，搭建地名文化活動、地名文化產(chǎn)業(yè)和地名文化宣傳三個平臺，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。針對農(nóng)村空心化的時代特征，探索銜接城鎮(zhèn)發(fā)展、保留鄉(xiāng)村特色、符合農(nóng)民需求的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，實現(xiàn)“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。以發(fā)揮黨員干部帶頭作用帶動全社會共同推進殯葬改革，鞏固提高火化區(qū)遺體火化率，大力推進節(jié)地生態(tài)殯葬，大力倡導綠色低碳祭掃、文明節(jié)儉辦喪事。加強自然災(zāi)害綜合預(yù)警能力建設(shè)，完善綜合減災(zāi)救災(zāi)信息體系，提高減災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急保障能力。加快救災(zāi)物資儲備庫體系建設(shè)，建立常態(tài)化的儲備目錄和補充機制。探索開展巨災(zāi)保險試點，發(fā)揮市場在災(zāi)害風險轉(zhuǎn)移中的作用。健全完善重大自然災(zāi)害綜合評估機制，加強災(zāi)后恢復(fù)重建能力建設(shè)。

——樹立開放發(fā)展理念，善于跳出民政看民政、跳出民政抓民政。要加強民政救助政策與社會保障、殘疾人服務(wù)、就業(yè)等相關(guān)政策的銜接，最大程度地發(fā)揮疊加效應(yīng)，讓民政對象受益最大化。要全面放開“?；尽敝獾酿B(yǎng)老服務(wù)市場，采取土地優(yōu)惠、運營補貼、購買服務(wù)等方式支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給。培育養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)組織和隊伍，支持多元主體參與居家養(yǎng)老服務(wù)，提供助餐、助潔等各類便捷服務(wù)，發(fā)展老年人文體娛樂服務(wù)。弘揚敬老、養(yǎng)老、助老社會風尚，推動社會互助式養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。發(fā)展政府向社會力量購買社會救助、災(zāi)害救助等服務(wù)，通過委托、承包、采購等方式，把適合社會力量提供的民政工作轉(zhuǎn)移給社會力量承擔。通過建立協(xié)調(diào)服務(wù)中心、數(shù)據(jù)庫和信息平臺等多種方式，引導社會力量參與民政工作的組織協(xié)調(diào)、信息記錄、行動評估等工作。拓展慈善領(lǐng)域，創(chuàng)新社會力量參與公益慈善的方式，鼓勵社會力量參與各種形式的慈善救助，形成慈善事業(yè)與社會救助、社會福利有效銜接和功能互補的新格局。

——樹立共享發(fā)展理念，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體、普惠均衡的基本民生保障網(wǎng)絡(luò)。要按照“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預(yù)期”的要求，全面提升在保障基本民生中的兜底作用，強化對基本民生、基本權(quán)益的保障職能，為困難群體、孤老孤殘孤兒等特殊群體兜住保障底線。加強農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接，對因病致貧的提供醫(yī)療救助保障，對喪失勞動能力、無力脫貧的對象，全部納入低保覆蓋范圍，實現(xiàn)低保政策兜底脫貧。探索“支出型”貧困救助，全面實施臨時救助制度，妥善解決困難群眾遭遇的急難問題。全面開展重特大疾病醫(yī)療救助，逐步擴大救助對象范圍，合理確定救助標準，分類分段設(shè)置救助比例和年度最高救助限額。按照普惠加優(yōu)待的原則，把優(yōu)撫對象分類優(yōu)先納入基本醫(yī)療保障體系和保障性住房供給范圍。完善孤殘兒童集中供養(yǎng)辦法，落實孤兒最低養(yǎng)育制度，探索建立困境兒童基本生活分類保障制度，提高孤殘兒童社會福利水平。全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，提高殘疾人社會保障和福利水平。加強精神衛(wèi)生社會福利機構(gòu)建設(shè)，為特殊精神障礙者提供基本保障和服務(wù)。

海南省民政廳廳長苗建中

“十三五”發(fā)力改革 做實民政暖民心

“十二五”期間，海南民政事業(yè)在諸多方面進行了一系列改革創(chuàng)新，解決了一大批制約民政事業(yè)發(fā)展的重點難點問題。但一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革還沒有完全到位；民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)產(chǎn)品短缺；民政法規(guī)政策還不夠健全……這些，都需要海南民政在“十三五”以更大勇氣和更高智慧大力推進改革，以更扎實的舉措夯實民政事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，從而做到知民情解民憂暖民心。

“十三五”期間，海南民政將堅持服務(wù)大局、保障基本、深化改革等基本原則，圍繞保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會治理、支持和服務(wù)國防軍隊建設(shè)、發(fā)展和提供社會服務(wù)，以法治方式推動民政事業(yè)改革發(fā)展。到2020年，要初步形成數(shù)量適當、分布合理、設(shè)施健全、功能完善、方便可及的民政公共服務(wù)體系，基本民生保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，基層社會治理能力明顯增強，服務(wù)國防和軍隊建設(shè)更加有效，專項社會事務(wù)管理服務(wù)水平繼續(xù)提升，基層民政能力建設(shè)有新突破，為實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局、建設(shè)海南國際旅游島貢獻力量。

根據(jù)《海南省民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，“十三五”期間，海南民政主要完成如下任務(wù)。

保障和改善民生方面：“十三五”期間，計劃投入約50億元用于城鄉(xiāng)低保，計劃投入約20億元用于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，計劃投入約4.8億元用于臨時救助。

巨額資金的有效使用，需要完善社會救助制度體系。未來五年，海南將綜合構(gòu)建包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助以及社會力量參與在內(nèi)的社會救助制度體系，實現(xiàn)各項制度之間的有效銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。

防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面：完善“政府主導、社會參與、分級管理、協(xié)同推進”的綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)管理體制和協(xié)調(diào)機制，加強防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)實施和救災(zāi)物資儲備保障能力的建設(shè)。海南是災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，“十三五”期間，海南民政規(guī)劃建設(shè)3個防災(zāi)減災(zāi)項目，其中計劃總投資4720萬元，開展農(nóng)村住房保險工作；計劃總投資300萬元，創(chuàng)建30個全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)；計劃總投資775萬元，在全省自然災(zāi)害頻發(fā)或交通不便、運輸不暢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建設(shè)救災(zāi)物資儲備室31個，確保自然災(zāi)害發(fā)生后12小時內(nèi)受災(zāi)群眾得到初步救助；計劃總投資1000萬元，繼續(xù)完善海南省減災(zāi)應(yīng)急指揮中心項目，實現(xiàn)移動設(shè)備和災(zāi)情直報等功能，提高災(zāi)害應(yīng)急救助科學決策水平。

社會福利方面：海南是長壽島，平均60歲以上老齡人口多，80歲以上老人占比超過全國平均水平?！笆濉逼陂g，海南將大力發(fā)展社會養(yǎng)老事業(yè)，健全與人口老齡化進程相適應(yīng)、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，推進機構(gòu)為支撐，服務(wù)方式多元化、投資主體多樣化、居家養(yǎng)老普及化、服務(wù)隊伍專業(yè)化，具有海南特色的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。進一步完善養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)準入、服務(wù)標準、運行機制和監(jiān)管制度，鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。積極推進智能養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵支持市場主體進入智能養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，進一步提高養(yǎng)老服務(wù)水平。到2020年，全省90%的城市社區(qū)、50%的農(nóng)村社區(qū)建成居家養(yǎng)老服務(wù)中心，新建社區(qū)老年人日間照料中心150個；擴大社區(qū)居家養(yǎng)老政府購買服務(wù)覆蓋人群，政府購買服務(wù)老年人數(shù)達30000人；養(yǎng)老護理服務(wù)專業(yè)工作者培訓率達100%，持證上崗率達100%，形成市縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

兒童福利事業(yè)方面：以健全孤兒保障制度為主線，適時提高孤兒基本生活養(yǎng)育標準，全面落實孤兒保障政策，建立困境兒童分類保障制度。繼續(xù)實施兒童福利設(shè)施建設(shè)項目，配備必要的撫育、康復(fù)、特殊教育設(shè)備器材和救護車等，強化兒童福利機構(gòu)兜底功能并推動其向社區(qū)開放和提供輻射服務(wù)，重點支持在孤兒數(shù)量較多的市縣建設(shè)一批兒童福利機構(gòu)或社會福利機構(gòu)兒童部（未成年人保護中心）。加強孤殘兒童護理隊伍培訓，提高兒童福利機構(gòu)管理技能。充分發(fā)揮兒童福利機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，為親屬撫養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)孤兒提供指導和服務(wù)。加強對流浪乞討未成年人的救助保護，維護困境兒童生存發(fā)展權(quán)益。計劃總投資5000萬元，在全省尚未建設(shè)兒童福利院和未成年人保護中心的10個市縣，分別建設(shè)一所綜合性兒童福利機構(gòu)或社會福利機構(gòu)兒童部（未成年人保護中心）。

加強和創(chuàng)新社會治理方面：在重點發(fā)展基層群眾民主自治的基礎(chǔ)上，“十三五”期間，海南還將改進城鄉(xiāng)社區(qū)治理方式、大力發(fā)展社會組織在社會治理和服務(wù)中的積極作用。主要改革措施包括：完善社會組織直接登記制度、適當實行一業(yè)多會、鼓勵大學生和社會工作專業(yè)人才創(chuàng)辦社會組織、推動建立省級社會組織孵化基地，加快社會組織培育發(fā)展。建立政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和社會組織自律相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系。

第六部分　新思索 新發(fā)展——專家談民政“十三五”

“思深方益遠，謀定而后動?！?/p>

面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)，未來中國將呈現(xiàn)怎樣的發(fā)展態(tài)勢？如何破解民生發(fā)展難題？怎樣更快推動民政事業(yè)發(fā)展？讓我們看看專家如何說。

中央黨校馬克思主義學院教授李海青

社會建設(shè)：全面建成小康的重頭戲

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，而社會建設(shè)則是全面建成小康社會的重頭戲。黨的十八屆五中全會強調(diào)共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，提出要“按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預(yù)期，注重機會公平，保障基本民生，實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會”。“十三五” 規(guī)劃建議對于未來五年的社會建設(shè)做出了較為系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計，提出了明確的推進思路。以下，結(jié)合“十三五”規(guī)劃建議的相關(guān)內(nèi)容，談一下未來五年社會建設(shè)尤需關(guān)注的三個方面的問題。

其一，政府要盡快提升社會政策的法制化水平。社會建設(shè)的有效法制化是國家治理體系現(xiàn)代化的一個重要內(nèi)涵。目前我國社會政策法制化程度較低、政策之間配套性較差。法制化水平的這種狀態(tài)表明社會政策長期以來在我國的發(fā)展中并沒有得到足夠的重視，從而導致其不成熟、不穩(wěn)定、不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)。而隨著改革的深入，當社會建設(shè)推進到一定程度，社會政策發(fā)展到一定程度，就應(yīng)該及時提升其法制化水平，以便更好地構(gòu)建社會政策的基本制度框架。法制化有利于增強社會政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，有利于公民各項社會權(quán)利得到更為明確的確認和更為有效的保障。正如有學者指出的：“新時期的社會政策應(yīng)該加強法制建設(shè)，一方面通過法律程序確定社會政策的基本制度框架，包括各級政府……在社會政策和社會福利體系中的職責和地位，各級政府的責任關(guān)系，社會政策的資源保障方式等方面都應(yīng)該通過法律加以確認。另一方面，各項社會政策的制定、頒布和實施也應(yīng)該盡可能通過立法程序?！敝挥腥绱?，中國才能盡快經(jīng)過公共產(chǎn)品短缺時代而真正步入以社會公正理念普遍確立、社會政策普遍形成并被制度化有效實施為特征的，被我國學者王思斌所稱的“社會政策時代”。

其二，政府要以穩(wěn)步提高基本公共服務(wù)均等化水平為重點，創(chuàng)新公共服務(wù)體制。基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)?；竟卜?wù)的這種均等化有助于為社會弱勢群體提供基礎(chǔ)性的保障，是緩解收入差距、解決基本公共產(chǎn)品短缺的有效途徑。當前，政府需要加強義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護等方面的基本公共服務(wù)，努力實現(xiàn)全覆蓋，有效保障廣大社會成員的社會權(quán)利。以基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高為重點的公共服務(wù)體制創(chuàng)新包括：在進一步加大資源投入力度的基礎(chǔ)上著手在全國范圍內(nèi)進一步明確基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃和實施策略；明確基本公共服務(wù)的范圍、種類、標準以及實施進度和保障措施；健全中央與地方各級政府財權(quán)與事權(quán)相匹配的體制；統(tǒng)一制度安排，加快建立城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制，實行基本公共服務(wù)跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)的對接；改變公共服務(wù)多部門分頭管理的格局，建立統(tǒng)一的社會政策決策、實施和管理的協(xié)調(diào)機構(gòu)，以使各項社會政策相互協(xié)調(diào)、相互配合，充分發(fā)揮其綜合效益；積極培育以政府為主導的，政府、企業(yè)、社會組織與公眾共同參與公共服務(wù)供給的模式，充分發(fā)揮各參與主體的優(yōu)勢；加快建立健全公共服務(wù)的績效評估機制和監(jiān)管、問責機制，適當擴大民生指標在政府政績考核中的比重、明確量化的考核標準；等等。

其三，在完善補償性社會政策的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮發(fā)展型社會政策的作用。補償性社會政策旨在維護弱勢群體的基本生存權(quán)利，對于因病、因災(zāi)或因年齡原因等喪失工作能力的群體進行針對性的社會保障與救助，保障他們的基本生活不受影響。而發(fā)展型社會政策則傾向于將社會政策看成是一種社會投資行為，其旨在通過增進社會公眾與弱勢群體的參與機會與發(fā)展能力來推進整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，如教育公平政策與促進就業(yè)政策等。與補償性政策相比，發(fā)展型社會政策注重挖掘社會公眾尤其是弱勢群體自身的人力資本潛能，強調(diào)增強勞動者素質(zhì)，提高其就業(yè)能力與機會，而不是在風險成為事實后再向他們提供生活保障。在這個意義上，社會政策的作用不再只是再分配，其本身成為了生產(chǎn)力的構(gòu)成要素。這種“優(yōu)先投資于人”的社會政策之實施有利于實現(xiàn)社會成員的起點公平，而這對于縮減社會收入差距，促進經(jīng)濟發(fā)展、提升社會成員的向上流動能力具有極為重要的意義。就此而言，必須要充分地發(fā)揮發(fā)展型社會政策的作用。

北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院副院長張強

治理轉(zhuǎn)軌：從民生保障走向韌性社會建設(shè)

“十三五”時期將成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，如何圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革、創(chuàng)新社會治理體制也將成為民政“十三五”規(guī)劃的重中之重。隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，不僅信息化、網(wǎng)絡(luò)化、城鎮(zhèn)化以及流動性帶來的社會復(fù)雜性加強，氣候變化、金融危機、恐怖襲擊等新興風險也在加劇。這就更加要求民政部門不僅作為民生保障的重要樞紐協(xié)同其他政府機構(gòu)與私營部門、社會組織等通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等進行多元化的社會服務(wù)遞送，而且要主動開展風險管理，建設(shè)具有韌性的社會安全網(wǎng)。

近年來，民政系統(tǒng)按照中央精神，整合社會資源發(fā)展民政服務(wù)時，利用政府購買服務(wù)等方式，引導多元主體在社會治理中發(fā)揮了一定程度的協(xié)同協(xié)作、互動互補、相輔相成作用。但現(xiàn)有民生保障體系建設(shè)在認識上重在救助和從上而下的福利覆蓋，而非物質(zhì)手段的抗風險能力培育不夠；構(gòu)建民生保障網(wǎng)的思維方式是保險公司式的，重在尋找脆弱性的分布，忽略用強化社會抗逆力的方法來抵御風險。這樣的政策框架上就會呈現(xiàn)“能促性”不足，不能深入激發(fā)每個社會單元的參與和能力，更不能通過促進這些單元能力的成長實現(xiàn)社會服務(wù)以及相應(yīng)的治理目標。為此，在“十三五”規(guī)劃建設(shè)中，需要從對社會服務(wù)體系的關(guān)注向韌性社會的全面建設(shè)轉(zhuǎn)型，即民生保障與風險管理并重，不僅關(guān)注民生保障的精準性、耦合性和各項福利政策實施的有效性，還要注重基于風險治理和社會文化的韌性社會建設(shè)。

實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型就要求“十三五”規(guī)劃目標和路徑的轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃目標上，不僅有數(shù)量型的民生保障目標，還要有面向未來的韌性指標體系。社會服務(wù)需求的多元化、動態(tài)性決定了社會服務(wù)的精準化實施并不能依靠從上而下的政策瞄準，而是有賴于多元利益主體的動態(tài)參與。為此，這就需要創(chuàng)新突破既有的政府、企業(yè)和社會組織的傳統(tǒng)壁壘，要創(chuàng)新應(yīng)用多元政策工具，發(fā)揮公共資源的杠桿效能。如何充分反映這一成效，不僅需要有傳統(tǒng)的民生發(fā)展基礎(chǔ)性指標，如社會服務(wù)供給總量變化、民生保障支出比重等，還要有協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性以及風險管理指標。協(xié)調(diào)性指標主要反映如區(qū)域之間、經(jīng)濟增長與民生保障之間的協(xié)調(diào)性等；可持續(xù)性指標，主要是從實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所必需的要素和動力角度，涉及民生保障資源的供給、社會力量參與比重、PPP發(fā)展情況等方面；反映社會風險管理的指標，主要是從人口結(jié)構(gòu)和社會公平公正的角度來選取比較性社會福利指標。

第二，規(guī)劃執(zhí)行路徑要注重制度學習?！笆濉币?guī)劃的成功落地不僅有賴于科學編制、有效執(zhí)行和嚴格監(jiān)督，更為重要的是完善制度學習體系。民政系統(tǒng)職能涉及面廣，人們常常擔心的就是在規(guī)劃內(nèi)容“最后一公里”上演形形色色的“變形記”，以致于人民不能充分享受改革和規(guī)劃帶來的紅利。決策者往往容易從一個簡單的“自上而下”過程來看，認為規(guī)劃及相關(guān)政策執(zhí)行就是怎樣使各級政府官員更有效地遵照指揮被動執(zhí)行的問題，強調(diào)執(zhí)行的簡單一致性以及外部的監(jiān)督作用。但實際中，規(guī)劃的執(zhí)行本身就會是一個動態(tài)的復(fù)雜過程，問題的復(fù)雜性、地情（政情、經(jīng)情和社情）的差異性都會使得再英明的國家政策也需要進行本土化的再詮釋。為此，地方政府和基層民政干部也就成為政策執(zhí)行中的關(guān)鍵節(jié)點，不再是一個簡單的被動復(fù)制者，而是一個具有主觀能動性的學習者、創(chuàng)新者。有鑒于此，政策執(zhí)行不變形的關(guān)鍵在于提升執(zhí)行者的適應(yīng)性能力，即能夠充分理解政策目標并根據(jù)各地實情采取因地制宜的辦法落實“十三五”規(guī)劃。

那么，怎樣能夠促進這一過程的形成呢？在經(jīng)濟學家諾斯提出的分析制度變遷的理論框架中，認知和學習是影響制度變遷的重要因素，也就是競爭迫使組織持續(xù)不斷地在技能和知識方面進行投資以求生存，而這些技能和知識在被個人和組織習得后，將進一步改進他們對機會和選擇的感知，克服原有的制度路徑依賴，進而逐漸地改變制度。這就給了我們一個很有益的啟發(fā)?！笆濉币?guī)劃的執(zhí)行過程實質(zhì)上也是一種知識構(gòu)建過程，要杜絕執(zhí)行的變形現(xiàn)象，最重要的是優(yōu)化政策執(zhí)行主體對新規(guī)劃的制度學習過程。具體就是，要通過執(zhí)行主體對制度知識（相關(guān)規(guī)劃目標）進行有選擇地學習、詮釋、利用，通過執(zhí)行者創(chuàng)造性的學習過程使得外在的制度安排及其實施，即制度變遷真正成為符合執(zhí)行主體內(nèi)在的利益需求的自組織行為。相應(yīng)的舉措不是通過高壓式實現(xiàn)政策的被動實施，而是要激發(fā)執(zhí)行者的活力，形成上下左右對政策主旨的高度共識，并主動依據(jù)地情實事求是地尋求改革路徑，在不斷修正的基礎(chǔ)上最終形成穩(wěn)定有效的政策變遷。

為此，在規(guī)劃設(shè)計中，一是應(yīng)該盡可能明確地提出政策目標以及各個目標間的優(yōu)先順序。如果需要給出具體的政策工具，那就要清楚說明其理由。二是要給規(guī)劃的執(zhí)行留有足夠的空間和預(yù)算，并附有明確的程序以供執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)行政策時嚴格遵照；三是創(chuàng)造一定的競爭環(huán)境，以激發(fā)執(zhí)行主體的創(chuàng)新能力。

“十三五”規(guī)劃的設(shè)計和實施時刻都會面臨沖破既有體制、機制和文化積習的挑戰(zhàn)，必須始終堅持從人民群眾的需求出發(fā)并激發(fā)全社會的創(chuàng)造能力。正如習近平總書記指出：“我們必須處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，以更大的政治勇氣和智慧，進一步解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、增強社會創(chuàng)新活力。”

結(jié) 語

以五年為一個階段，對民政事業(yè)發(fā)展進行戰(zhàn)略性思考、規(guī)劃和部署，已經(jīng)成為民政部的一項重大工作。民政工作多年的發(fā)展經(jīng)驗和戰(zhàn)略智慧，將深深鐫刻在第十三個五年規(guī)劃的字里行間。隨著2016年的到來，讓我們共同期待這個充滿新理念新思路新舉措的規(guī)劃，為民生保障奠基，為未來發(fā)展領(lǐng)航。