楊德煥

（河南省固始縣國(guó)土資源局石佛店鎮(zhèn)國(guó)土資源所，河南 固始 465200）

關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的觀察與思考

楊德煥

（河南省固始縣國(guó)土資源局石佛店鎮(zhèn)國(guó)土資源所，河南 固始 465200）

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐漸提升，城市化步伐逐漸加快，在城市建設(shè)過(guò)程中建設(shè)用地的問(wèn)題也日益緊張，相反地農(nóng)村在土地利用上出現(xiàn)嚴(yán)重閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策主要是用來(lái)解決這一問(wèn)題。本文主要從問(wèn)題和建議兩方面進(jìn)行論述對(duì)增減掛鉤政策的觀察與思考。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤政策；土地資源

引言

從上世紀(jì)50年代開(kāi)始全球的城市化進(jìn)程在逐漸加快，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家且人口大國(guó)，目前我國(guó)的城市化進(jìn)程也在逐漸加快，進(jìn)入快速發(fā)展期，這就使得城市化進(jìn)程與建設(shè)用地兩者之間的矛盾日益突出。在上世紀(jì)初我國(guó)就首次對(duì)于城市化建設(shè)提出了“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”（簡(jiǎn)稱(chēng)：增減掛鉤政策），通過(guò)之后幾年在天津、江蘇、四川等等省份的試行，有些專(zhuān)家對(duì)該政策進(jìn)行了跟蹤調(diào)查和論證分析，雖然政策在穩(wěn)步的實(shí)施，但在政策實(shí)施的過(guò)程中仍然出現(xiàn)了資金籌集、土地規(guī)劃等問(wèn)題，之后專(zhuān)家提出將城市的建設(shè)與農(nóng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，指出了掛鉤政策給耕地、農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)所帶來(lái)的“利”與“弊”，本文較為全面地分析了增減掛鉤政策在實(shí)踐過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題及解決策略。

一、 增減掛鉤政策在實(shí)踐過(guò)程中所存在的問(wèn)題

對(duì)農(nóng)村和城市實(shí)施增減掛鉤政策主要目的是通過(guò)不同區(qū)域內(nèi)的土地在空間位置上的轉(zhuǎn)換，從而實(shí)現(xiàn)城市化建設(shè)所必需的土地資源，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，使得整體的資源相對(duì)較為集中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。目前在該政策的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了四大問(wèn)題：占優(yōu)補(bǔ)劣、亂用建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃不協(xié)調(diào)、侵犯農(nóng)民權(quán)益，這些問(wèn)題的出現(xiàn)已經(jīng)嚴(yán)重影響到該政策的實(shí)施及效果。

（一）占優(yōu)補(bǔ)劣。所謂的“占優(yōu)補(bǔ)劣”就是以次充好，在我國(guó)城市建設(shè)所選的地區(qū)都是一些土質(zhì)和水源都是相對(duì)比較好的地方，而且地勢(shì)不能陡峭，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較平緩，這樣就使得城市建設(shè)所用土地的質(zhì)量是比較好的，而城市周邊水土的質(zhì)量也是比較優(yōu)質(zhì)的，這些土地被用作城市擴(kuò)展用地。另有一些被整理后用來(lái)增減掛鉤的土地大多數(shù)是之前的宅基地和磚廠等復(fù)墾地，然而復(fù)墾地的質(zhì)量難以與被占用的耕地的質(zhì)量相媲美。目前雖然我國(guó)有提出“提高耕地質(zhì)量”的規(guī)定，但是由于缺乏相對(duì)應(yīng)的土地質(zhì)量測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)，所以在該政策實(shí)施過(guò)程中在很多地方出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問(wèn)題，在進(jìn)行掛鉤政策之后使得農(nóng)民所獲得耕地面積在逐漸減少，不能夠達(dá)到保護(hù)公共利益的目標(biāo)，也不利于增加有效耕地面積目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）亂用建設(shè)用地指標(biāo)。在該政策進(jìn)行實(shí)行試點(diǎn)之后，我國(guó)的國(guó)土資源部在項(xiàng)目申報(bào)上放松了申報(bào)程序，不再要求地方政府按照項(xiàng)目程序進(jìn)行申報(bào)，而是將指標(biāo)直接分配給地方政府，然后由地方政府自己安排項(xiàng)目進(jìn)行增減掛鉤試行工作。如此這樣就會(huì)導(dǎo)致地方政府在進(jìn)行分配掛鉤試點(diǎn)工作時(shí)盲目地分配指標(biāo)，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這樣對(duì)于一些土地供需矛盾不是很緊張的地方來(lái)說(shuō)就會(huì)輕易的取得建設(shè)用地的指標(biāo)，這與集約用地的目的相違背，助長(zhǎng)了亂用建設(shè)用地指標(biāo)的苗頭，浪費(fèi)了我國(guó)緊張的土地資源，城市建設(shè)出現(xiàn)了盲目化，與我國(guó)實(shí)行的增減掛鉤政策的要求是相違背的。

（三）規(guī)劃不協(xié)調(diào)。所謂的規(guī)劃不協(xié)調(diào)主要是指增減掛鉤項(xiàng)目與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的不協(xié)調(diào)，在實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃時(shí)并沒(méi)有實(shí)行增減掛鉤政策。然而目前進(jìn)行增減掛鉤政策的試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)并不是進(jìn)行全面綜合的考量的，而是以我國(guó)土地利用中規(guī)劃中的某一章節(jié)為依據(jù)的，有斷章取義的嫌疑，這就使得實(shí)行增減掛鉤的試點(diǎn)地區(qū)在進(jìn)行土地規(guī)劃上與城市地方建設(shè)和土地利用的總規(guī)劃是不協(xié)調(diào)的。

（四） 侵犯農(nóng)民權(quán)益。在實(shí)施增減掛鉤政策時(shí)會(huì)使城市、農(nóng)村、農(nóng)民之間的利益關(guān)系會(huì)發(fā)生巨大的變化，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在土地的經(jīng)營(yíng)承包權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也失去了自己曾經(jīng)賴(lài)以生存和發(fā)展的土地，同時(shí)獲得了相對(duì)應(yīng)的賠償，而對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，獲得了建設(shè)用地的指標(biāo)，一定程度上解決了土地使用緊張的問(wèn)題?？傮w來(lái)看，這一利益關(guān)系的轉(zhuǎn)變是符合我國(guó)農(nóng)村和城市整體發(fā)展的要求，但實(shí)際上在加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)地同時(shí)，是以犧牲農(nóng)民和農(nóng)村的利益為前提的，而增減掛鉤政策中明確提出要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保障農(nóng)民的利益。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的建議

（一）完善監(jiān)督管理機(jī)制。一個(gè)政策的順利實(shí)施離不開(kāi)監(jiān)督和管理，增減掛鉤政策也不例外，首先要加強(qiáng)對(duì)各地違規(guī)土地操作的監(jiān)督力度，二是要建立健全增減掛鉤項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)價(jià)體系，可以參照“先補(bǔ)后占”的規(guī)定實(shí)施土地之間的等量交換，三是加強(qiáng)土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行政策中所規(guī)定的歸還日期，此外各地各級(jí)國(guó)土資源部設(shè)立清晰明確的臺(tái)賬，對(duì)土地進(jìn)行周轉(zhuǎn)時(shí)需要進(jìn)行明確的登記和管理，從而確保土地周轉(zhuǎn)的安全性。

（二）清楚界定農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。目前我國(guó)農(nóng)民的土地和房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)利從法律層面上來(lái)說(shuō)標(biāo)注的還不是很清楚，這就給土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利帶來(lái)了一定的困擾，無(wú)法從法律上進(jìn)行清楚地裁決，從而在土地產(chǎn)權(quán)方面產(chǎn)生了一定的糾紛。故國(guó)家應(yīng)該全面清除的界定土地所有權(quán)的歸屬，同時(shí)頒發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，這樣就明確了農(nóng)民是土地使用權(quán)的主體，當(dāng)遇到土地財(cái)產(chǎn)糾紛時(shí)，農(nóng)民可以通過(guò)該證書(shū)來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利，從而減少了土地產(chǎn)權(quán)糾紛，保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益。

（三）建立健全農(nóng)民社會(huì)保障制度。農(nóng)民的社會(huì)保障制度目前主要是以土地保障為核心的一種非正式的保障制度，而建立健全農(nóng)民社會(huì)保障制度就是要改變這一制度形成農(nóng)村社會(huì)保障體系，這包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，最低生活保障制度以及合作醫(yī)療制度等等。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，增減掛鉤政策是一項(xiàng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，雖然目前該政策的實(shí)施無(wú)論在理論研究，還是實(shí)踐工作上都處于探索階段，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可談，但在政策的實(shí)踐過(guò)程中要嚴(yán)格遵守掛鉤政策的首要目的和主要要求，之后再詳細(xì)制定一些列的監(jiān)管機(jī)制和土地產(chǎn)權(quán)的確定，進(jìn)而來(lái)完善掛鉤政策的實(shí)施，建立健全農(nóng)民社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。

［1］朱琳. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策研究［J］. 農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)， 2012， 01.

［2］王振波. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策觀察與思考［J］. 中國(guó)人口.資源與環(huán)境. 2012， 02.

F321.1

A

1671-864X（2016）08-0067-01

楊德煥（1970.09-），男，漢族，河南固始人，助理工程師，大專(zhuān)學(xué)歷，河南省固始縣國(guó)土資源局石佛店鎮(zhèn)國(guó)土資源所，研究方向：城建。