程熙玥

（中央民族大學(xué)，北京 100081）

霧霾治理的行政法分析
——基于公民環(huán)境權(quán)保障角度

程熙玥

（中央民族大學(xué)，北京 100081）

霧霾治理是當(dāng)今社會(huì)討論的一個(gè)熱點(diǎn)話題，霧霾治理的主體雖然是政府，但環(huán)境作為公共物品，其所有權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)屬于全體公民，因此，基于公民環(huán)境權(quán)保障角度對霧霾治理進(jìn)行行政法分析是十分有必要的。從公民環(huán)境權(quán)保障角度探討霧霾治理時(shí)，可以從三個(gè)部分進(jìn)行闡述，首先可以對公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行法理基礎(chǔ)分析，其次對公民環(huán)境權(quán)的學(xué)界觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，最后對霧霾治理的行政法建設(shè)提出建議：一要對公民環(huán)境實(shí)體性權(quán)利進(jìn)行行政法保障，二要對公民環(huán)境程序性權(quán)力進(jìn)行行政法保障。

霧霾治理；公民環(huán)境權(quán)；行政法保障環(huán)境權(quán)

對于霧霾治理的行政法分析，可以從多角度進(jìn)行深入探討。而現(xiàn)代社會(huì)是公民意識覺醒的時(shí)代從公民主體角度對霧霾治理進(jìn)行行政法分析更能突出公民權(quán)力的重要性，體現(xiàn)公共利益和公共物品的所有權(quán)歸屬問題。環(huán)境權(quán)在我國并不是一個(gè)已經(jīng)由法律確認(rèn)的公民權(quán)利，環(huán)境權(quán)的提出也是為了明確公民對作為公共財(cái)產(chǎn)的環(huán)境所享有的正當(dāng)?shù)臋?quán)益。因此，構(gòu)建和完善公民環(huán)境權(quán)的行政法體系對于霧霾治理也是至關(guān)重要的。

一、公民環(huán)境權(quán)的法理基礎(chǔ)分析——“公共信托理論”

有學(xué)者認(rèn)為公共信托理論來源于英國的“信托制度”。按照這種制度的規(guī)定，信托財(cái)產(chǎn)的受托人享有該特定財(cái)產(chǎn)普通法上的所有權(quán)，而信托財(cái)產(chǎn)的受益人享有該特定財(cái)產(chǎn)衡平法上的所有權(quán)，將信托財(cái)產(chǎn)上的權(quán)力一分為二。這種信托制度的實(shí)質(zhì)在于受托人并不能按照自己的意志對信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行隨意的處置，而只能根據(jù)受益人的利益或特定的目的對其進(jìn)行管理；受益人則擁有對受托財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)。這種信托制度的設(shè)立最初是為了解決土地繼承當(dāng)中的收益問題，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，信托制度開始擴(kuò)展到不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)、金融等等社會(huì)領(lǐng)域當(dāng)中。而當(dāng)這種信托制度擴(kuò)展到公共領(lǐng)域當(dāng)中，就形成了公共信托理論。公共信托理論的核心是國家是一切公共物品，包括空氣、水、環(huán)境等的受托人，國家只擁有基于公共物品的特定權(quán)力，即國家必須根據(jù)公民的意志和公共利益對公共物品進(jìn)行管理，而公民則是公共物品的受益人，享有對公共物品的收益權(quán)?；诖耍駥参锲肪哂袑?shí)質(zhì)上的所有權(quán)，是公共物品的所有者，公民享有環(huán)境權(quán)；作為受公民委托授權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)，應(yīng)保護(hù)公民的公共財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和收益。環(huán)境作為公共物品的一部分，其所有權(quán)屬于公民，并且基于公民意志由國家代為處置。

二、公民環(huán)境權(quán)的界定

目前學(xué)界對于環(huán)境權(quán)尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，法律也沒有針對環(huán)境權(quán)的特定法律解釋。針對環(huán)境權(quán)定義的分歧，主要可以概括為兩個(gè)方面：一是針對環(huán)境權(quán)主體的討論。一種理論認(rèn)為環(huán)境權(quán)的主體是公民個(gè)人，而不包括其他國家機(jī)關(guān)或法人組織；另一種理論認(rèn)為環(huán)境權(quán)的主體是多元的，應(yīng)廣泛的包括公民個(gè)人、國家機(jī)關(guān)、法人組織等個(gè)人和單位的總和。二是針對環(huán)境權(quán)內(nèi)容的討論。一種理論認(rèn)為環(huán)境權(quán)的內(nèi)容僅包括環(huán)境主體能夠針對環(huán)境本身所享有的權(quán)利，即實(shí)體性權(quán)利；另一種理論認(rèn)為環(huán)境權(quán)除了包括實(shí)體性權(quán)利之外，還包括保護(hù)環(huán)境主體針對環(huán)境本身獲取權(quán)益的權(quán)利。

三、基于公民環(huán)境權(quán)保障角度的霧霾治理行政法建設(shè)建議

目前，中國對公民環(huán)境權(quán)的行政法保障還處于比較低的水平，也尚未形成完整的法律體系對這一權(quán)利進(jìn)行系統(tǒng)的保障。而正因?yàn)楝F(xiàn)在缺乏對公民環(huán)境權(quán)的具體法律制度保障，政府對霧霾治理的責(zé)任才沒有法理基礎(chǔ)作為支撐，政府的行政不作為以及不積極的行政作為才難以真正遏制，公民對政府環(huán)境治理的監(jiān)督以及公民正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)才沒有可靠的法律根據(jù)。政府“依法行政”的前提是政府“有法可依”，現(xiàn)在社會(huì)面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)倒逼立法機(jī)關(guān)對公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)法律制度進(jìn)行建立和完善。

（一）公民環(huán)境實(shí)體性權(quán)利的行政法保障。

對霧霾的治理無論從法律角度來看還是從公共管理角度來看，政府都應(yīng)是治理的主體，在治理的過程中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)主要責(zé)任。因此，從行政立法角度來看，保護(hù)公民環(huán)境實(shí)體權(quán)利首先應(yīng)該完善行政法規(guī)當(dāng)中對政府行政行為規(guī)范的相關(guān)法律法規(guī)。規(guī)定政府治理霧霾的行政行為，明確政府不當(dāng)行政行為的責(zé)任，明確政府在治理過程中的權(quán)利和義務(wù)。規(guī)范政府的責(zé)任與義務(wù)能夠使促進(jìn)政府積極行政、合法行政，從而在實(shí)質(zhì)上維護(hù)公民對環(huán)境的實(shí)體性權(quán)利。

（二）公民環(huán)境程序性權(quán)力的行政法保障。

公民環(huán)境程序權(quán)力應(yīng)當(dāng)是行政法保障公民環(huán)境權(quán)的核心。只有對公民參與政府環(huán)境治理的正當(dāng)權(quán)利、途徑、有效性等進(jìn)行明確的法律確認(rèn)，公民的行為才能夠以法律為出發(fā)點(diǎn)，得到真正的保障，公民作為的積極性才能夠被激發(fā)出來。

1.完善行政法對公民環(huán)境知情權(quán)的保障。

目前公民對所處環(huán)境的質(zhì)量好壞并沒有準(zhǔn)確認(rèn)知的途徑，同樣，公民對政府環(huán)境治理的方向、手段、效果也缺乏正當(dāng)?shù)耐緩竭M(jìn)行了解和把握。公民的環(huán)境知情權(quán)是公民程序性環(huán)境權(quán)利的重要內(nèi)容，保證公民知情權(quán)是公民對政府行政行為進(jìn)行監(jiān)督的法理和實(shí)踐基礎(chǔ)。

保障公民環(huán)境知情權(quán)必須保證公民擁有暢通的知情渠道。因此，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善行政法中對公民知情權(quán)的渠道建設(shè)，要盡量拓寬公民的知情渠道。同時(shí)，需要以法律來保障政府行政的結(jié)果對公眾公示，透明結(jié)果使知情權(quán)能發(fā)揮真正的作用。

2.建立行政法對公民環(huán)境參與權(quán)的保障。

公民環(huán)境參與權(quán)是公民作為治理主體主動(dòng)與政府互動(dòng)，參與到環(huán)境治理過程中所享有的權(quán)利。因此，行政法應(yīng)當(dāng)保障公民參與治理的范圍，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大參與的領(lǐng)域，同時(shí)規(guī)范參與的方式、途徑，明確參與的內(nèi)容，約束政府對公民參與的過分制約。最重要的是規(guī)范公民參與的程序，如對公民的訴訟制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度、復(fù)議制度，對政府的處罰制度、賠償制度等，加強(qiáng)程序性的保障，同時(shí)完善對公民參與方式的行政法保障，拓寬公民參與政府決策的渠道，從而從實(shí)質(zhì)上保障公民的環(huán)境參與權(quán)。

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1671-864X（2016）08-0083-01

程熙玥，中央民族大學(xué)管理學(xué)院2014級研究生。