蘇州健雄職業(yè)技術學院 周曉娟 王海燕

上海自貿區(qū)運行的創(chuàng)新經驗及推廣路徑研究①

蘇州健雄職業(yè)技術學院 周曉娟 王海燕

作為中國改革開放的新高地、自貿試驗區(qū)的“領頭羊”，上海自貿區(qū)在正式運營的三年多來，始終堅持以制度創(chuàng)新為核心任務，簡政放權、優(yōu)化服務，在投資、貿易、金融、事中事后監(jiān)管等領域積極探索，積累了一批可復制可推廣的創(chuàng)新經驗，初步形成與國際投資貿易規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系。本文總結了上海自貿區(qū)建設在制度創(chuàng)新方面的實踐與成效，并述評了目前主要的創(chuàng)新經驗復制推廣模式，指出各地在復制推廣上海自貿區(qū)建設經驗的過程中，需把握科學的復制原則和精準的復制方法，推出與地方社會經濟發(fā)展相適應的創(chuàng)新制度，釋放“制度紅利”，形成新的經濟增長極。

上海自貿區(qū) 制度創(chuàng)新 經驗 推廣

上海自貿區(qū)是2013年8月經國務院批準設立的區(qū)域性自由貿易園區(qū)，地域上涵蓋外高橋保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)及浦東機場綜合保稅區(qū)等4大海關特殊監(jiān)管區(qū)域，面積為28.78平方公里。上海自貿區(qū)是我國在經濟新形勢下，為適應全球經濟重構面臨的新挑戰(zhàn)與新要求做出的重大戰(zhàn)略舉措，試圖探索中國經濟開放的新模式，并通過開放來倒逼制度創(chuàng)新與政府職能轉變，對接日新月異的國際經濟新格局。

2014年12月底，上海自貿區(qū)擴區(qū)草案獲準通過，涵蓋區(qū)域面積擴展至陸家嘴金融貿易區(qū)、金橋開發(fā)區(qū)、張江高新技術園區(qū)等，總面積為 120.72平方公里。與此同時，為推廣其試點經驗，新設的中國(廣東)、中國(天津)、中國(福建)3個自貿試驗區(qū)也于2015年4月正式掛牌運行。2016年9月，黨中央、國務院決定在遼寧省、浙江省等地新設7個自貿試驗區(qū)，這意味著我國自貿區(qū)建設進入了試點探索的新航程。

1 上海自貿區(qū)制度創(chuàng)新的實踐與成效

作為中國改革開放的新高地、自貿試驗區(qū)的“領頭羊”，上海自貿區(qū)在正式運行的3年多來，始終堅持以制度創(chuàng)新為核心任務，簡政放權、優(yōu)化服務，在投資、貿易、金融、事中事后監(jiān)管等領域積極探索，積累了一批可復制可推廣的創(chuàng)新經驗，初步形成與國際投資貿易規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系。

1.1 投資管理體制持續(xù)深化

(1)以“負面清單”為核心，構建開放透明的投資管理制度。2013年10月，上海自貿試驗區(qū)率先在外商投資的準入領域實行了“負面清單”制度，成為制度創(chuàng)新的重要亮點，其中共包含190條管理措施。2014年6月，上海市人民政府對該清單進行修訂，按國際通行的內外資一致原則制定并發(fā)布了2014負面清單修訂版，將管理措施縮減為139條，進一步提高開放度、增加透明度，并與國際通行規(guī)則更銜接。2015年4月，國務院辦公廳頒發(fā)第三版負面清單，適用范圍擴展到福建、廣東、天津和擴區(qū)后的上海四地自貿區(qū)，由最初的190條減少至122條，徹底解除部分行業(yè)的限制，但將金融業(yè)的負面清單從第一版的5條擴展為10大類26小條，同時新增兩項“禁止”規(guī)定，而文化娛樂行業(yè)的負面清單，則從2013年的12條擴充至24條。

(2)創(chuàng)新外商投資備案制度，增強市場活力。上海自貿區(qū)借鑒國際通行規(guī)則，對外商投資試行準入前國民待遇。依據內外資一致的原則及國際有關規(guī)定，對“負面清單”之外的領域，將外商投資項目由“核準制”、外商投資企業(yè)合同章程審批分別改為“備案制”及備案管理，并深化商事登記制度，完善企業(yè)準入“單一窗口”制度，優(yōu)化審批流程，逐步形成了與國際接軌的外商投資管理制度。

1.2 貿易監(jiān)管制度創(chuàng)新成效顯著

(1)實行國際貿易“單一窗口”制度。上海自貿區(qū)著力建設與海關、檢驗檢疫、海事等口岸監(jiān)管部門的聯動機制，構建區(qū)內業(yè)務綜合管理服務平臺，實現監(jiān)管、運輸和物流等部門聯合的信息共享、監(jiān)管互聯和執(zhí)法互助的“單一窗口”管理運作模式，企業(yè)只需在網上平臺一次性注冊登記，便可辦理國際貿易及運輸相關手續(xù)，極大方便了區(qū)內企業(yè)，并有利于海關監(jiān)管部門有效監(jiān)管。

(2)建立“一線放開、二線安全高效管住”的新型海關監(jiān)管制度?！耙痪€放開”是指海關對境外入區(qū)的貨物實行備案管理，允許貨物在區(qū)、港之間自由流通。 “二線管住”是指海關必須依據海關法的規(guī)定，對區(qū)內與境內區(qū)外流通的貨物征收相應的稅款，并對出區(qū)貨物實行嚴格監(jiān)管，防止走私。同時，海關與檢驗檢疫聯動，對流通貨物實施“一次申報、一次查驗、一次放行”監(jiān)管試點，簡化手續(xù)，促進區(qū)內人員與貨物的高效流動，有利于對外經濟貿易的發(fā)展。

(3)探索貨物狀態(tài)分類監(jiān)管制度。海關通過制定監(jiān)管方案和操作規(guī)范，針對生物材料、易燃易爆等高風險物品，為確保貿易安全，實行企業(yè)分類、產品分級、安全評估的動態(tài)監(jiān)管制度，最大限度地消除安全隱患，確保貿易安全。為有效防御貿易風險，將逐批審批的管理模式調整為年度審批，主要以單個項目或單類產品為審核對象，企業(yè)提交材料的周期調整為一年。此外，上海自貿區(qū)開展“國際中轉集拼監(jiān)管”及國際中轉集拼業(yè)務試點，并積極準備國際船舶登記業(yè)務試點，有利于推動上?！皣H航運中心”建設。

1.3 金融開放創(chuàng)新舉措穩(wěn)步推出

(1)金融制度創(chuàng)新框架體系基本形成。2013年上海自貿試驗區(qū)成立以來，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，為持續(xù)推動上海自貿區(qū)金融開放創(chuàng)新、增強金融服務功能，構建宏觀審慎、風險可控的金融制度框架和監(jiān)管模式，包括自由貿易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨境使用等5方面制度，為自貿區(qū)的金融創(chuàng)新提供了寬松適宜的環(huán)境。2015年10月以來，為具體明確上海自貿區(qū)金融開放的重點方向和領域，上海市人民政府與一行三會共發(fā)布了進一步推進自貿試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新的40條意見及相關細則3個。

(2)金融服務功能初步顯現。三年來，區(qū)內金融機構根據實體經濟需求，先后發(fā)布了涉及自由貿易賬戶功能拓展、跨境金融服務創(chuàng)新、綜合金融服務模式創(chuàng)新等各個領域的六批共65個金融創(chuàng)新案例，并將金融改革的經驗，復制推廣至廣東、天津、福建三個自貿區(qū)。數據顯示，在自貿區(qū)強化輻射作用下，2015年浦東新區(qū)的金融業(yè)增加值為2055.89億元，同比增長24.9%；浦東新區(qū)金融業(yè)增加值占全市的比重高達50.7%，占新區(qū)生產總值的26%，極大地促進了上海國際金融中心的逐步形成。

(3)金融監(jiān)管與風險防范機制不斷推進。上海自貿區(qū)積極探索適應新形勢的金融風險管理模式和操作方法，針對自由貿易賬戶，實行自貿區(qū)分賬核算業(yè)務風險審慎合格評估工作機制，并針對區(qū)內銀行業(yè)建立相對獨立的統計和檢測體系，定期從自貿區(qū)業(yè)務和機構兩個維度采集數據和監(jiān)管信息。同時，為維護自貿區(qū)平穩(wěn)健康發(fā)展，為金融開放保駕護航，建立了自貿區(qū)金融機構反洗錢、反恐怖融資工作機制。

1.4 嚴密高效的事中事后監(jiān)管體系逐步形成

為加快政府職能轉變，上海自貿區(qū)轉變事前監(jiān)管模式，率先實行事中事后監(jiān)管機制，通過執(zhí)行安全審查、反壟斷審查、社會信用體系、企業(yè)年度報告公示和經營異常名錄、信息共享和綜合執(zhí)法、社會力量參與市場監(jiān)管等6項制度，維護市場交易安全，降低制度性交易成本。該監(jiān)管制度創(chuàng)新了政府管理模式，有利于營造符合國際通行慣例的經營環(huán)境，增強對高端企業(yè)及人才的吸引力，進一步激發(fā)上海自貿區(qū)市場的發(fā)展活力，提高影響力。

2 上海自貿區(qū)制度創(chuàng)新經驗推廣的路徑分析

2016年11月，國務院最新發(fā)布的《國務院關于做好自由貿易試驗區(qū)新一批改革試點經驗復制推廣工作的通知》(國發(fā)〔2016〕63號)指出“自貿試驗區(qū)可復制、可推廣的新一批改革試點經驗將在全國范圍內復制推廣”，其中在全國范圍內復制推廣的主要有投資管理領域3項、貿易便利化領域7項及事中事后監(jiān)管措施2項，另包括“大宗商品現貨保稅交易”、“海關特殊監(jiān)管區(qū)域間保稅貨物流轉監(jiān)管模式”等7項在海關特殊監(jiān)管區(qū)域復制推廣的改革事項。

縱觀上海自貿區(qū)成立以來的各類文件，可發(fā)現其創(chuàng)新經驗復制推廣主要采用 “以點帶面，點面結合”的模式，此處的“點”是指“自貿區(qū)”本身或海關特殊監(jiān)管區(qū)域等經濟園區(qū)，“面”指全國范圍或自貿區(qū)及經濟園區(qū)所在的城市區(qū)域，主要模式可概括為4種：第一種模式是以上海自貿試驗區(qū)試點整體為樣本進行復制推廣，即將上海自貿區(qū)的經驗在第二批自貿區(qū)中進行復制推廣。二是全國復制推廣模式，即在自貿區(qū)先行先試，成熟后在全國范圍內推廣復制，以服務于國家整體開放戰(zhàn)略與經濟結構轉型調整的需要，比如，由上海自貿區(qū)試行、短期內即快速推向全國的注冊資本認繳制度。三是特定區(qū)域復制推廣模式，即有些政策具有一定的特殊性，不適合在全國范圍推廣，但可以在海關特殊監(jiān)管區(qū)等符合要求的特殊區(qū)域先行復制、推廣。四是上海本區(qū)域復制推廣模式，即在金融等特定領域承擔國家先試先行職能，而必須與上海“四個中心”建設緊密結合，只能在上海全市區(qū)域內復制推廣的，不適合在全國范圍推廣。比如2014年3月，小額外幣存款利率上限放開先在上海自貿試驗區(qū)落地試點，隨后于6月擴圍至整個上海市實施。

此外，依據中國“園區(qū)經濟”的歷史與現實特征，為進一步提升和發(fā)揮各地經濟園區(qū)(主要包括經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、邊境合作區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)等多種類型)的載體作用，可實施“梯度對接戰(zhàn)略”模式，即由上海自貿區(qū)接軌國際標準，進行制度改革創(chuàng)新，先行先試，由各地經濟園區(qū)為載體對接上海自貿區(qū)，進行模仿創(chuàng)新，試行實施，形成相對成熟的經驗模式后在全國范圍復制推廣，實現自貿區(qū)創(chuàng)新經驗的梯度復制，有效防范風險。在復制過程中，各經濟園區(qū)可根據各自比較優(yōu)勢發(fā)揮戰(zhàn)略載體作用。如海關特殊監(jiān)管區(qū)域可直接復制自貿區(qū)制度創(chuàng)新成果，而經濟開發(fā)區(qū)與高新區(qū)等其他類型經濟園區(qū)，依據各自的歷史基礎和現實優(yōu)勢，重點復制投資管理制度、金融創(chuàng)新制度等方面經驗。

3 結語

上海自貿區(qū)在運行三年多來，取得有目共睹的諸多成績，積累了在貿易管制制度、金融創(chuàng)新制度等方面的創(chuàng)新經驗，有利于構建一個更為開放、公平和公正且符合國際投資貿易新規(guī)則的企業(yè)運行環(huán)境，但作為中國改革開放的“試驗田”，有其政策及地域上的特殊性。因此，各地在復制推廣上海自貿區(qū)建設經驗的過程中，必須對其進行全面檢視，把握科學的復制原則和精準的復制方法，在吸收上海自貿區(qū)“四項制度創(chuàng)新”的基礎上，結合自身實際，推出與地方社會經濟發(fā)展相適合的創(chuàng)新制度，釋放“制度紅利”，形成新的經濟增長極。

[1] 陳麗芬.中國(上海)自貿區(qū)運行分析及復制推廣路徑[J].商業(yè)時代,2014(30)．

[2] 李魯,張學良.上海自貿試驗區(qū)制度推廣的“梯度對接”戰(zhàn)略探討[J].外國經濟與管理,2015(2)．

[3] 沈開艷,徐琳.中國上海自由貿易試驗區(qū):制度創(chuàng)新與經驗研究[J].廣東社會科學,2015(3).

[4] 竺彩華,李鋒.上海自貿區(qū)建設的主要成就與問題分析[J].亞太經濟,2016(1)．

F127

：A

：2096-0298(2016)12(c)-102-02

江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目“創(chuàng)新驅動視角下蘇州加快對接上海自貿區(qū)的對策研究”(2015SJD607)。

周曉娟(1982-)，女，浙江永康人，副教授，碩士，蘇州健雄職業(yè)技術學院，主要從事高職教育、區(qū)域經濟方面的研究；

王海燕(1977-)，女，江蘇太倉人，副教授，碩士，蘇州健雄職業(yè)技術學院，主要從事高職教育、物流管理方面的研究。