馮再麟

【摘要】本文從PPP模式的概念及對(duì)國(guó)家政策的解讀入手，深入淺出地分析了PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中的優(yōu)缺點(diǎn)和對(duì)參與企業(yè)自身?xiàng)l件的潛在要求，為企業(yè)提供在項(xiàng)目類型、合作模式和合作伙伴選擇機(jī)制方面的建議。

【關(guān)鍵詞】 PPP 智慧城市 理論研究

一、PPP模式

1.1 概述

PPP模式是指公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)提供公共服務(wù)，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享收益。PPP模式的適用范圍非常廣泛，從簡(jiǎn)單的、短期的管理合同到長(zhǎng)期合同，包含資金、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維修和轉(zhuǎn)移等內(nèi)容。

1.2 PPP模式對(duì)智慧城市建設(shè)的意義

伴隨新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快和財(cái)政、金融系統(tǒng)改革的深化，地方政府將面臨較大資金缺口和更復(fù)雜的債務(wù)難題。面對(duì)涉及多個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)的智慧城市建設(shè)，采用PPP模式引入社會(huì)資本，將在多個(gè)方面產(chǎn)生重大意義。

首先，PPP模式有助于有效降低當(dāng)前智慧城市建設(shè)或新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府負(fù)債，減輕政府資金缺口及公共服務(wù)效率低下問(wèn)題；

其次，有利于轉(zhuǎn)換政府職能；以往的政府和社會(huì)資本合作，多處在個(gè)別項(xiàng)目層面，合作不夠深入，合作范圍也相對(duì)狹窄。PPP模式需要政府部門(mén)轉(zhuǎn)變工作思路，認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下政府和社會(huì)資本合作的重要性，推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，提升政府公共服務(wù)水平；

第三，為私人部門(mén)（企業(yè)）開(kāi)啟了新的可能。通過(guò)與政府間的合作，原先無(wú)法涉足的領(lǐng)域，可以借助這一模式參與進(jìn)入；而政府又可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助等方式讓企業(yè)可以獲得收入；

最后，PPP模式應(yīng)用范圍廣泛，可用于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如高速公路、污水、橋梁、供電等，為加快各地的智慧城市建設(shè)發(fā)揮積極作用。

二、企業(yè)以PPP模式參與智慧城市建設(shè)的條件分析

PPP模式受到政府的力推和社會(huì)的熱議，但作為社會(huì)資本主體的企業(yè)對(duì)其卻反應(yīng)平靜。PPP模式的確具有很多優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮空間巨大，但不是解決智慧城市建設(shè)的萬(wàn)能工具，它所存在的缺陷和不足，阻礙著這一模式在我國(guó)的推廣運(yùn)用。

2.1 實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中的缺陷

案例分析——

成功案例：澳大利亞阿德萊德水務(wù)PPP項(xiàng)目

澳大利亞聯(lián)合水務(wù)公司于1995年10月中標(biāo)，與公共部門(mén)簽訂項(xiàng)目合同，約定了公司接手并負(fù)責(zé)南澳大利亞阿德萊德地區(qū)的水務(wù)及污水處理的相關(guān)管理。

水務(wù)公司指標(biāo)完成率超過(guò)99%；推動(dòng)聯(lián)合污水公司將業(yè)務(wù)擴(kuò)展到了維多利亞州和新西蘭等國(guó)家和地區(qū)；該項(xiàng)目為政府節(jié)約了近2億美金的成本；同時(shí)建立了世界級(jí)的研發(fā)中心，對(duì)科技發(fā)展具有積極意義。

失敗案例：蘭州水污染事件

蘭州某水務(wù)集團(tuán)公司檢測(cè)出水苯含量，自流溝苯含量嚴(yán)重超標(biāo)，導(dǎo)致蘭州主城區(qū)的居民生活用水停供4天，后查明是蘭州石化管道泄漏所致。

由于蘭州水價(jià)4年未漲。該公司處于長(zhǎng)期虧損狀態(tài)，該項(xiàng)目公司每年投入的預(yù)算有限，技術(shù)設(shè)備疏于維護(hù)保養(yǎng)，幾乎無(wú)法維持供水系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)對(duì)能力差，造成居民、政府、項(xiàng)目公司多輸?shù)慕Y(jié)果。

阿德萊德項(xiàng)目中，創(chuàng)新的措施和方案，穩(wěn)定的財(cái)務(wù)資金來(lái)源，公共部門(mén)的大力支持都推動(dòng)項(xiàng)目的成功；蘭州水務(wù)PPP項(xiàng)目中，未詳細(xì)考慮相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，合同中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制未涉及，導(dǎo)致企業(yè)不愿承擔(dān)虧損，降低了服務(wù)質(zhì)量。這些需要企業(yè)和公共部門(mén)的共同反思。

兩個(gè)案例均為水務(wù)PPP項(xiàng)目，產(chǎn)生截然相反的結(jié)果，主要由于PPP模式自身因素所導(dǎo)致的在應(yīng)用過(guò)程中的優(yōu)缺點(diǎn)，包括：

首先，PPP項(xiàng)目投資金額大，投資回報(bào)周期長(zhǎng)，社會(huì)資本無(wú)法準(zhǔn)確估量回報(bào)預(yù)期值；其次，有合同無(wú)法律，企業(yè)的利益沒(méi)有得到有力保護(hù)，在與政府合作中處于弱勢(shì)地位；第三，由于社會(huì)資本希望從消費(fèi)者身上盡早收回投資，勢(shì)必會(huì)增加產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)，最終導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的消費(fèi)者從公共產(chǎn)品和服務(wù)中享受的福利減少；第四，地方政府領(lǐng)導(dǎo)換屆、新政策出臺(tái)等，都可能讓承諾好的合作、簽好的合同突然之間化為泡影。

以上PPP模式在應(yīng)用過(guò)程中的缺陷，導(dǎo)致很多企業(yè)在是否參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的問(wèn)題上持觀望態(tài)度，也導(dǎo)致許多參與了PPP項(xiàng)目的企業(yè)顧慮重重，過(guò)多關(guān)注于自身利益的保護(hù)，從而影響了PPP模式有效地發(fā)揮作用。

2.2 參與PPP項(xiàng)目的自我評(píng)估要素

PPP模式的成功，企業(yè)、公共部門(mén)和社會(huì)環(huán)境等條件有著必然的聯(lián)系。作為社會(huì)資本很難影響公共部門(mén)的行為與決策，但其自身卻可以在決策之前利用自我評(píng)估體系來(lái)減少失敗的機(jī)率，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

案例中作為社會(huì)資本的聯(lián)合水務(wù)公司，在參與該項(xiàng)目之前就已經(jīng)具備了促成最終理想成果的重要因素：

聯(lián)合水務(wù)在全球擁有眾多成功案例和分支機(jī)構(gòu)，具備強(qiáng)大社會(huì)關(guān)系網(wǎng)；公司故有的大量市政水務(wù)成功案例，與公共部門(mén)建立溝通默契。

公司匯聚一流綜合人才，帶來(lái)創(chuàng)新方案和計(jì)劃確保項(xiàng)目降低風(fēng)險(xiǎn)，合理化的營(yíng)運(yùn)管理，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定現(xiàn)金流入。

案例說(shuō)明，成功以PPP模式參與城市建設(shè)的企業(yè)需要具備以下素質(zhì)：

首先，企業(yè)要具備良好的社會(huì)資源和政府關(guān)系。

2016年伊始，財(cái)政部公布《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》指出，PPP模式的合作期限要求一般不少于25年。長(zhǎng)時(shí)間合作關(guān)系中，涉及多個(gè)單位、部門(mén)、多個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)彼此關(guān)系和合作誠(chéng)信度都提出了巨大挑戰(zhàn)。因此，企業(yè)需要擁有良好的社會(huì)資源和政府關(guān)系，有利于項(xiàng)目順利開(kāi)展，并迅速解決項(xiàng)目進(jìn)程中的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，企業(yè)要有雄厚的財(cái)務(wù)和融資能力，具有良好的銀行資信及相應(yīng)的償負(fù)債能力。

PPP模式下的智慧城市建設(shè)項(xiàng)目主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施類和公共服務(wù)類，這些項(xiàng)目具備建設(shè)周期長(zhǎng)、品質(zhì)要求高、利于民生的特點(diǎn)。一旦建設(shè)過(guò)程中企業(yè)的財(cái)務(wù)能力不足、融資狀況不佳或資金鏈斷裂等，將給自身聲譽(yù)造成損失，給地方政府帶去更大的財(cái)政壓力。

最后，企業(yè)必須具備專業(yè)知識(shí)與卓越技術(shù)力量，具備專業(yè)PPP人才、技術(shù)人才、金融人才及管理人才。

PPP項(xiàng)目對(duì)工程、專業(yè)技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律、金融、項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng)管理等有綜合性的要求，人才匱乏是潛在參與企業(yè)將要面對(duì)的最大挑戰(zhàn)。策劃PPP項(xiàng)目采購(gòu)前的實(shí)施方案、預(yù)先制定采購(gòu)文件中的各類合同、如何進(jìn)行項(xiàng)目管理等，都需要具有既懂工程又懂法律、既懂金融又懂運(yùn)營(yíng)管理的復(fù)合型人才或團(tuán)隊(duì)來(lái)完成。

三、對(duì)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目過(guò)程中選擇機(jī)制的建議

首先，在項(xiàng)目選擇方面，要選擇市場(chǎng)需求強(qiáng)、可經(jīng)營(yíng)性的合作項(xiàng)目。

為確保PPP項(xiàng)目的成功，企業(yè)可首先選擇那些市場(chǎng)需求強(qiáng)烈，又具經(jīng)營(yíng)性高的項(xiàng)目來(lái)作為自己的首選項(xiàng)目。供水、供電、污水處理、高速公路等PPP項(xiàng)目都是不錯(cuò)的開(kāi)始。

其次，在合作伙伴選擇方面，要選擇強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作伙伴。

PPP項(xiàng)目中，投標(biāo)人大多組成聯(lián)合體投標(biāo)，以增強(qiáng)整體競(jìng)標(biāo)和項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)力，分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。合作伙伴選擇將直接關(guān)系到競(jìng)爭(zhēng)的最終實(shí)力和項(xiàng)目成敗，是項(xiàng)目公司發(fā)起人運(yùn)作PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵步驟之一。如下原則可為選擇合作伙伴的參考：

能力互補(bǔ)和戰(zhàn)略協(xié)同原則。綜合分析和考慮各個(gè)成員對(duì)整體項(xiàng)目的貢獻(xiàn)，包括能力優(yōu)勢(shì)和PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)運(yùn)作和運(yùn)營(yíng)管理能力。目的是一方面增加中標(biāo)概率；另一方面保障PPP項(xiàng)目協(xié)議的順利執(zhí)行。

誠(chéng)信為本和文化相融原則。當(dāng)聯(lián)合體成員之間出現(xiàn)難以避免的利益沖突時(shí)，合作伙伴的誠(chéng)信狀況和文化價(jià)值觀對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展起著關(guān)鍵作用。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，一旦企業(yè)確認(rèn)參與PPP項(xiàng)目，就要在項(xiàng)目選擇、融資模式選擇和合作伙伴選擇三個(gè)方面進(jìn)行周密論證和謹(jǐn)慎評(píng)估，進(jìn)一步減少風(fēng)險(xiǎn)、保障收益。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 孟春，郭上，吳昺兵. 《澳大利亞阿德萊德PPP模式加強(qiáng)水務(wù)建設(shè)》. 中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào). 2014（9）

[2] 周蘭萍.《項(xiàng)目管理評(píng)論》.2015（10）

[3] 伏虎.《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的PPP模式：實(shí)施路徑與保障機(jī)制》.經(jīng)濟(jì)天地.2014（11）