◎ 永盛

北京：京冀、京蒙實現(xiàn)跨區(qū)域碳排放權(quán)交易

◎ 永盛

北京作為全國7個碳排放權(quán)交易試點省市之一，2013年11 月28日正式開市交易，現(xiàn)已構(gòu)建起碳排放權(quán)交易的基本制度，順利完成了兩個年度的履約工作，試點建設(shè)取得了明顯成效。為更好地總結(jié)推廣試點建設(shè)經(jīng)驗，充分挖掘區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理潛力，推動京津冀協(xié)同發(fā)展及北方地區(qū)低碳發(fā)展，在全國率先探索開展跨區(qū)域交易試點建設(shè)，北京市相繼與河北省承德市及內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市、鄂爾多斯市正式啟動了跨區(qū)域碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。

1　碳排放跨區(qū)交易的背景和業(yè)務(wù)推動

碳排放權(quán)交易是基于市場機(jī)制的溫室氣體減排措施，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、破解碳排放約束的重要舉措。通過設(shè)定總量排放目標(biāo)，向企業(yè)等控排主體發(fā)放碳排放配額，強(qiáng)制履約，鼓勵配額盈余企業(yè)和配額不足企業(yè)間買賣配額，從而達(dá)到有效控制溫室氣體排放總量、為企業(yè)提供靈活的減排方式以及使減排成本趨向最低化的目的，充分發(fā)揮市場機(jī)制對碳排放權(quán)資源的優(yōu)化配置作用。另外，由于溫室氣體和大氣污染物同根同源，主要都來自于化石燃料燃燒，因此碳排放權(quán)交易也是推進(jìn)污染物協(xié)同控制的有效手段，有助于從源頭控制大氣污染物排放。

當(dāng)前碳市場納入的正是電力、鋼鐵、有色金屬、水泥、化工等去產(chǎn)能、去庫存任務(wù)重的高耗能、高排放企業(yè)，目的就是通過碳市場，以控制碳排放為約束手段，倒逼企業(yè)升級轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)投資方向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極穩(wěn)妥化解落后產(chǎn)能。同時推動發(fā)展低碳新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加低碳投資和低碳供給，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。為了進(jìn)一步加快推動全國碳市場建設(shè)，2014年12月10日，國家發(fā)改委發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡稱“ 《管理辦法》 ”），明確提出未來建立全國碳排放權(quán)交易市場的相關(guān)要求。

北京環(huán)境交易所作為深化碳排放權(quán)交易試點，逐步形成區(qū)域碳排放權(quán)交易體系，充分發(fā)揮碳排放權(quán)交易試點的示范引領(lǐng)作用與政策溢出效應(yīng)，推動華北區(qū)域聯(lián)動控制溫室氣體排放及大氣污染協(xié)同治理，根據(jù)北京市人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于北京市在嚴(yán)格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點工作的決定》及其相關(guān)規(guī)定，結(jié)合國家發(fā)改委關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的有關(guān)要求，北京市發(fā)改委在北京碳排放權(quán)交易試點工作基礎(chǔ)上，積極推動開展跨區(qū)碳交易研究，建立跨區(qū)域碳排放權(quán)交易市場。

2013年11月28日，北京會同天津、河北、內(nèi)蒙古等地簽訂了關(guān)于開展跨區(qū)域碳排放權(quán)交易合作研究的框架協(xié)議，北京市發(fā)改委委托國家氣候戰(zhàn)略中心會同清華大學(xué)、北京環(huán)境交易所等機(jī)構(gòu)，一起承擔(dān)跨區(qū)排放權(quán)交易政策體系和制度建設(shè)研究。目前，北京已經(jīng)先后與河北省承德市以及內(nèi)蒙古自治區(qū)的呼和浩特市、鄂爾多斯市分別實現(xiàn)了跨區(qū)碳排放權(quán)交易。

2　開展跨區(qū)域碳排放權(quán)交易的意義

開展跨區(qū)域碳排放權(quán)交易是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的一項重要制度創(chuàng)新。京津冀協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略，破解首都城市發(fā)展難題要以京津冀的視野加以考量。目前，京冀兩地在合力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面已取得了積極成效，啟動跨區(qū)域碳排放權(quán)交易試點建設(shè)，不僅可以擴(kuò)大碳市場覆蓋范圍，拓寬參與主體，提高市場容量和活躍度，還可以充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，挖掘兩地不同的節(jié)能減排潛力、利用兩地在節(jié)能減排方面的成本差異，通過碳交易市場手段，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，控制溫室氣體排放，協(xié)同推進(jìn)區(qū)域大氣污染治理，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的率先突破。

開展跨區(qū)域碳排放權(quán)交易是建立全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的有益探索。《管理辦法》計劃建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場。京冀、京蒙在全國率先啟動跨區(qū)域碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，將建立跨區(qū)域統(tǒng)一的核算方法、核查標(biāo)準(zhǔn)、配額核定方法、交易平臺等，是落實《管理辦法》的有益實踐，可以積極發(fā)揮北京市作為先行試點在應(yīng)對氣候變化工作中的領(lǐng)導(dǎo)力，探索建立區(qū)域級或國家級碳金融創(chuàng)新中心，利用碳排放權(quán)交易試點城市的政策溢出效應(yīng)，推動華北地區(qū)試點以外的省、市、區(qū)盡快開展碳排放權(quán)交易相關(guān)工作，加強(qiáng)碳排放權(quán)交易能力建設(shè)，為建立全國統(tǒng)一碳市場發(fā)現(xiàn)問題、探索解決之道，通過跨區(qū)域研究建立碳交易試點和全國統(tǒng)一市場之間的過渡和接口，為建立全國統(tǒng)一碳市場探索發(fā)展模式，提供具有可操作性和問題導(dǎo)向性的建議，支撐全國碳市場的頂層設(shè)計。

開展跨區(qū)域碳排放權(quán)交易是建立資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的具體實踐。黨的十八大提出，要實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度和責(zé)任追究制度。京冀、京蒙開展跨區(qū)域碳交易試點，三省市的重點排放單位可以通過買賣配額等有償方式，履行碳排放控制責(zé)任。京冀、京蒙的發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，開展跨區(qū)域交易，承德、呼和浩特、鄂爾多斯的重點排放單位可以通過挖掘減排潛力，出售富裕配額和碳匯項目產(chǎn)生的碳減排量獲得收益，進(jìn)而實現(xiàn)橫向的生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)河北和內(nèi)蒙生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

3　跨區(qū)域碳排放權(quán)交易進(jìn)展

2014年12月18日，京冀兩地宣布率先啟動跨區(qū)域碳排放交易試點。市場交易主體為京承兩地的重點排放單位、符合條件且自愿參與交易的其他機(jī)構(gòu)和自然人等。根據(jù)河北省承德市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和碳排放實際情況，承德市先期將水泥行業(yè)納入跨區(qū)域碳排放權(quán)交易體系。兩市的市場交易主體可自由買賣碳排放配額和經(jīng)審定的碳減排量并可用于履約。承德市重點排放單位參照《北京市企業(yè)（單位）二氧化碳核算和報告指南（2014）版》進(jìn)行碳排放核算工作；利用北京市溫室氣體排放數(shù)據(jù)填報系統(tǒng)報送企業(yè)年度碳排放報告；委托北京市第三方核查機(jī)構(gòu)目錄庫中的第三方核查機(jī)構(gòu)開展核查工作；利用北京市碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)做好配額的管理及履約工作；在北京環(huán)境交易所進(jìn)行配額和經(jīng)審定的碳減排量交易。通過建立跨區(qū)域統(tǒng)一的核算方法、核查標(biāo)準(zhǔn)、配額核定方法、交易平臺等，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，也為建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場鋪路。

作為合作的起點，承德首批將水泥行業(yè)納入跨區(qū)域碳排放權(quán)交易體系，在參照北京已有配額分配方法的基礎(chǔ)上，使用相同的配額計算方法，利用北京碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)做好配額的核發(fā)和管理。同時優(yōu)先開發(fā)林業(yè)碳匯項目，京承兩地的重點排放單位可使用經(jīng)審定的碳減排量來抵消其排放量，使用比例不得高于當(dāng)年核發(fā)碳排放配額量的5%。目前，承德市6家水泥企業(yè)已經(jīng)納入了北京的碳排放交易系統(tǒng)。初步測算，這6家企業(yè)占承德市碳排放的近60%。目前承德的林業(yè)碳匯項目，在北京的環(huán)交所掛牌后，累計成交量已經(jīng)達(dá)到7.05萬噸。承德通過碳匯交易獲得了一定的經(jīng)濟(jì)效益。

2016年3月24日，北京市發(fā)改委、內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委、呼和浩特市人民政府及鄂爾多斯市人民政府聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于合作開展京蒙跨區(qū)域碳排放權(quán)交易有關(guān)事項的通知》，確定了北京市與內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市、鄂爾多斯市聯(lián)合開展跨區(qū)域碳排放權(quán)交易的有關(guān)事項，同時公布了呼和浩特、鄂爾多斯兩市26家重點排放單位名單，全部為水泥行業(yè)與電力行業(yè)企業(yè)。

此次京蒙跨區(qū)域碳排放權(quán)交易機(jī)制，將在國家政策、機(jī)制框架內(nèi)，按照北京碳排放權(quán)交易市場現(xiàn)行政策施行。在碳排放報告報送與第三方核查方面，呼和浩特市、鄂爾多斯市重點排放單位應(yīng)當(dāng)按照《北京市企業(yè)（單位）二氧化碳核算和報告指南（2015）版》開展碳排放核算，利用北京市溫室氣體排放數(shù)據(jù)填報系統(tǒng)報送企業(yè)年度碳排放報告，委托北京市第三方核查機(jī)構(gòu)開展核查工作。呼和浩特市、鄂爾多斯市重點排放單位的碳排放配額核定，按照北京市碳排放權(quán)交易試點配額核定方法執(zhí)行。京蒙兩地碳排放權(quán)交易主管部門建立碳排放配額分配協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌兼顧兩地特點和實際需求，共同開展配額分配，并保障配額分配科學(xué)、合理。

目前，在國內(nèi)碳市場建設(shè)過程中，北京碳市場是唯一實現(xiàn)實質(zhì)性跨區(qū)碳排放權(quán)交易的試點碳市場。京冀、京蒙的跨區(qū)碳交易合作，不但為全國碳市場建設(shè)積累了寶貴的跨區(qū)經(jīng)驗，也為將北京建設(shè)成為全國碳交易中心市場打下了堅實的基礎(chǔ)。