許　閑　復(fù)旦大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)安全研究中心

“一帶一路”戰(zhàn)略下的區(qū)域間防災(zāi)減災(zāi)合作

許閑復(fù)旦大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)安全研究中心

本文為2015年度中國(guó)保監(jiān)會(huì)部級(jí)研究重點(diǎn)課題“美國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管行政審批制度研究”的階段性成果。

許閑，復(fù)旦大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)安全研究中心主任、復(fù)旦-加州大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心（Fudan-UC Center）中方主任；中國(guó)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)高級(jí)會(huì)員、財(cái)政部全國(guó)會(huì)計(jì)領(lǐng)軍學(xué)術(shù)（后備）人才、上海市保險(xiǎn)學(xué)會(huì)中青年學(xué)術(shù)委員會(huì)主任；兼任德國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)研究中心（ZEW）研究員、韓國(guó)成均館大學(xué)（SKKU）訪問(wèn)教授、留德華人經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)海外顧問(wèn)、美國(guó)圣地亞哥加州大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者等。

一、“一帶一路”國(guó)家的自然災(zāi)害分布

從防災(zāi)減災(zāi)的視角提出推動(dòng)“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展的呼聲較少，但卻不代表并不重要?！薄耙粠б宦贰毖鼐€地區(qū)，尤其是亞洲地區(qū)，一直以來(lái)都是自然災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)的區(qū)域，且沿線國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家，在防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)方面經(jīng)驗(yàn)不足、重視不夠、投入不高，共同造成了自然災(zāi)害發(fā)生后的嚴(yán)重?fù)p失。而一旦不能圓滿解決災(zāi)害這把懸在頭頂?shù)摹斑_(dá)摩克利斯之劍”，勢(shì)必將影響“一帶一路”的實(shí)施效果和推進(jìn)。我國(guó)《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》提出“一帶一路”合作重點(diǎn)是“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”，有效地防災(zāi)減災(zāi)影響著其中任何一個(gè)合作重點(diǎn)，并且尤其在民心相同上容易實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破。

復(fù)旦大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)安全研究中心對(duì)當(dāng)前“一帶一路”所涵蓋的65個(gè)國(guó)家進(jìn)行災(zāi)害數(shù)據(jù)的搜集與匯總分析，發(fā)現(xiàn)“一帶一路”國(guó)家自然災(zāi)害均比較嚴(yán)重。1980-2015年，“一帶一路”國(guó)家共有超過(guò)一定損失的自然災(zāi)害4581例，包括了干旱、地震、極端天氣、洪水、泥石流、野火、火山等等。在這些自然災(zāi)害的分布中，發(fā)生在中國(guó)的自然災(zāi)害為758例，東南亞的“一帶一路”國(guó)家發(fā)生1348例，南亞1120例，亞洲中西部509例，中東與非洲263例，中歐與東歐583例。在以上自然災(zāi)害分布中，“一帶一路”國(guó)家所面臨的最主要的三大自然災(zāi)害是洪水、臺(tái)風(fēng)和地震。其中洪水占所有災(zāi)害的比例為39.14%，臺(tái)風(fēng)占比23.55%，地震占比11.22%。

二、區(qū)域聯(lián)動(dòng)打造防災(zāi)減災(zāi)聯(lián)盟

推動(dòng)“一帶一路”國(guó)家在災(zāi)害管理上合作，應(yīng)當(dāng)充分考慮到國(guó)家間的互補(bǔ)性和共通性，著眼于國(guó)與國(guó)之間共同的興趣和利益，形成多元化的、開(kāi)放而包容的態(tài)度。在新常態(tài)的大背景下，“一帶一路”地區(qū)國(guó)家應(yīng)該充分考慮在區(qū)域?qū)用嫔辖⒁粋€(gè)防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)這一機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)多方參與，避免在泛國(guó)界災(zāi)害發(fā)生過(guò)程中缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制、忽視災(zāi)害防范、延誤災(zāi)害救援的情況頻頻出現(xiàn)。

對(duì)于現(xiàn)有的一些區(qū)域合作，則需要進(jìn)行進(jìn)一步的鞏固和發(fā)展，建立一個(gè)更為公開(kāi)透明、系統(tǒng)性更強(qiáng)、協(xié)調(diào)性更好的戰(zhàn)略合作區(qū)域。具體而言，可以將“一帶一路”沿線國(guó)家分為多個(gè)區(qū)域，在一個(gè)地區(qū)區(qū)域中根據(jù)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)分布和救災(zāi)能力情況選擇某一核心區(qū)域，以該核心區(qū)域承擔(dān)救災(zāi)核心職能，并向周?chē)卣钩鋈舾纱渭?jí)區(qū)域，使次級(jí)區(qū)域能夠圍繞核心區(qū)域開(kāi)展防災(zāi)救災(zāi)工作，通過(guò)大區(qū)域綜合協(xié)調(diào)的布局，根據(jù)不同區(qū)域的救災(zāi)物資、救災(zāi)能力布局統(tǒng)籌制定聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害，提高區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)能力。

1980-2015年，“一帶一路”國(guó)家共有超過(guò)一定損失的自然災(zāi)害4581例，包括了干旱、地震、極端天氣、洪水、泥石流、野火、火山等等。

三、提高民間機(jī)構(gòu)參與災(zāi)害管理

“一帶一路”災(zāi)害合作中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)政府、社會(huì)組織、國(guó)際組織和國(guó)際社會(huì)充分發(fā)揮各自的作用，尤其是提高民間機(jī)構(gòu)對(duì)災(zāi)害管理的參與度。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步鞏固政府在防災(zāi)減災(zāi)工作中的核心作用。在外交上，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)與其他國(guó)家和組織的協(xié)同合作；在立法上，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步填補(bǔ)保險(xiǎn)方面的空白，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)工具在法律層面的有據(jù)可依；在經(jīng)濟(jì)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)保險(xiǎn)公司走出去，在“一帶一路”地區(qū)廣泛布局，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)的整體提振。

民間社會(huì)組織包括學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、非政府組織、社區(qū)組織、信仰機(jī)構(gòu)等不同的類型，它們的本質(zhì)并不是營(yíng)利機(jī)構(gòu)，也和政府等政治實(shí)體有別，擁有自己獨(dú)特的作用。民間組織應(yīng)當(dāng)更多地參與政府的決策咨詢過(guò)程，在防災(zāi)救災(zāi)的過(guò)程中，扮演信息傳遞和社會(huì)監(jiān)督的角色，推動(dòng)災(zāi)害管理范式的轉(zhuǎn)變，并在一定程度上確保當(dāng)?shù)卣_地行使自己的職能。目前來(lái)看，人們對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)水平有所提高，社會(huì)組織和社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)的熱情高漲，社會(huì)力量在救災(zāi)工作中的參與呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)出臺(tái)一些機(jī)制、制度鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，掃清社會(huì)組織在參與防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程中的障礙，為它們的發(fā)展提供一定的支持和支撐。

四、重視區(qū)域巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)合作

更好地使用保險(xiǎn)行業(yè)的力量也能夠幫助“一帶一路”沿線國(guó)家更好地管理自然災(zāi)害。當(dāng)前，無(wú)論是保險(xiǎn)密度還是保險(xiǎn)深度均顯示，大部分“一帶一路”國(guó)家還不善于使用保險(xiǎn)作為防災(zāi)減災(zāi)、風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段，這些國(guó)家和地區(qū)中大部分的保費(fèi)占GDP比重均不足1%，保險(xiǎn)這一工具還沒(méi)有得到較好的運(yùn)用。不僅對(duì)于企業(yè)和個(gè)人，對(duì)于政府而言，保險(xiǎn)的介入也同樣能夠加強(qiáng)政府抗擊巨災(zāi)的能力，減輕政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，實(shí)現(xiàn)政府和民眾的雙贏局面。因此，對(duì)于保險(xiǎn)公司而言，需要積極把握保險(xiǎn)業(yè)在“一帶一路”沿線的發(fā)展機(jī)遇，通過(guò)與各國(guó)政府和國(guó)際性機(jī)構(gòu)合作來(lái)規(guī)避發(fā)展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，并且與其他國(guó)家的保險(xiǎn)公司和相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分的合作，加快進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程。

早期預(yù)警能夠減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)使得人員和財(cái)產(chǎn)快速轉(zhuǎn)移，降低災(zāi)害帶來(lái)的危害。但災(zāi)害仍然是不可完全規(guī)避的，因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)顯得尤為重要。對(duì)于大型災(zāi)難，單一的商業(yè)保險(xiǎn)無(wú)法承擔(dān)目前經(jīng)濟(jì)和人員高度集中下的損失，勢(shì)必因?yàn)槌^(guò)承保能力而引發(fā)保險(xiǎn)行業(yè)的大幅震蕩，也使得受災(zāi)人群無(wú)法得到及時(shí)的保障，災(zāi)后重建工作無(wú)法快速開(kāi)展。因此，“一帶一路”戰(zhàn)略下的區(qū)域間防災(zāi)減災(zāi)合作需要一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)商業(yè)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、全球保險(xiǎn)市場(chǎng)和各國(guó)財(cái)政的保障機(jī)制，推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度刻不容緩。就目前情況而言，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)有關(guān)國(guó)家進(jìn)行制度的設(shè)計(jì)與協(xié)商，加強(qiáng)保險(xiǎn)公司之間的合作，探討推進(jìn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的建設(shè)，嘗試推動(dòng)巨災(zāi)債券、巨災(zāi)保險(xiǎn)等，更好地保障“一帶一路”地區(qū)間的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。