中山大學(xué)公共事務(wù)所（高雄市） 黃柏霖

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以PAM分析臺(tái)灣農(nóng)村建設(shè)之慢城認(rèn)證治理機(jī)制

中山大學(xué)公共事務(wù)所（高雄市） 黃柏霖

全球化對(duì)于國(guó)家、地方或區(qū)域都產(chǎn)生了一定的影響。目前，臺(tái)灣農(nóng)村正面臨農(nóng)村人口凋零、大部分為傳統(tǒng)社會(huì)，個(gè)體、群體流量不足等問(wèn)題。兩岸各有城鎮(zhèn)通過(guò)慢城認(rèn)證，此過(guò)程是一種重要的民眾參與。由公共事務(wù)管理架構(gòu)（PAM）檢視臺(tái)灣慢城機(jī)制之啟動(dòng)關(guān)鍵是智識(shí)教育、受良好教育之第二代與小區(qū)精英之運(yùn)作，接續(xù)關(guān)切的問(wèn)題是永續(xù)、機(jī)構(gòu)導(dǎo)入與大城市郊區(qū)是否發(fā)展合宜。

慢城認(rèn)證 PAM 兩岸農(nóng)村

1 臺(tái)灣農(nóng)村所面臨問(wèn)題

全球化浪潮對(duì)于國(guó)家、地方或區(qū)域有一定的影響，加上區(qū)域發(fā)展上，存在不均衡資源與資源輸送上的困難，使得原來(lái)在資本資源相對(duì)不豐富的地方政府或是特殊區(qū)域，被逼迫走向趨同化的發(fā)展方向。加上原有地方政府治理上的一些瓶頸，如財(cái)貨與專業(yè)人力資本缺乏，金融財(cái)貨資本與優(yōu)質(zhì)人力朝城市集中。地方或區(qū)域主要產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模太小、行政組織網(wǎng)絡(luò)的鏈接不足，民眾參與不足，包含私部門(mén)與公民社會(huì)的連接等薄弱問(wèn)題，產(chǎn)生沖擊面加劇、受害面更深的現(xiàn)象。地方治理本身就是復(fù)雜的多重層次治理（multi-level governance）關(guān)系，如結(jié)構(gòu)的變動(dòng)性、復(fù)雜性和多元性，恐怕非一般位處于相對(duì)位置不利的地方政府有獨(dú)自能力可以去面對(duì)。

臺(tái)灣的農(nóng)村正面臨農(nóng)村人口凋零，青壯年人口往城市移動(dòng)。從事農(nóng)業(yè)人口老化，農(nóng)產(chǎn)品銷售市場(chǎng)狹小，耕地因?yàn)槔^承劃分呈現(xiàn)零碎的狀態(tài)，不利大型機(jī)具利用。加上WTO的沖擊，且大部分為傳統(tǒng)社會(huì)，以社會(huì)發(fā)展矩陣（Social Development Matrix，SDM）分析，其特性如表1所示，以本質(zhì)面看，基本上個(gè)體上流量不足，以現(xiàn)象面看，群體流量亦不足，是否能夠進(jìn)階到現(xiàn)代社會(huì)都是一個(gè)存疑的問(wèn)題，遑論能進(jìn)入后現(xiàn)代社會(huì)。然而東臺(tái)灣花蓮縣的鳳林鎮(zhèn)與南臺(tái)灣嘉義縣的大林鎮(zhèn)分別在2014年與2015年，通過(guò)國(guó)際慢城組織（Cittaslow International Network ）的認(rèn)證，直接躍升接近或近似于后現(xiàn)代主義的社會(huì)的價(jià)值（后現(xiàn)代化的核心社會(huì)目標(biāo)不是加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是增加人類幸福，提高生活質(zhì)量，Inglehart 1997）。

中國(guó)大陸目前也有3個(gè)城鎮(zhèn)通過(guò)總部設(shè)在意大利的慢城組織認(rèn)證，這幾個(gè)城市分別是江蘇省南京市的高淳區(qū)、廣東省梅州市的雁洋鎮(zhèn)和山東省曲阜石門(mén)山鎮(zhèn)。兩岸各有一些城鎮(zhèn)進(jìn)入，但礙于數(shù)據(jù)搜集的時(shí)間與空間限制，本文僅選取臺(tái)灣的慢城進(jìn)行分析。又因?yàn)橥ㄟ^(guò)慢城組織之認(rèn)證屬于地方重要之公共事務(wù)，地方政府的角色扮演幾乎沒(méi)有施力點(diǎn)，亦沒(méi)有能力去積極解決衰敗農(nóng)漁村社會(huì)問(wèn)題（類似大陸之“三農(nóng)”問(wèn)題）。整個(gè)過(guò)程可以說(shuō)，民間組織或公民參與扮演極為重要的角色，因此選取以公共事務(wù)管理架構(gòu)（PAM）來(lái)檢視臺(tái)灣的慢城之一——花蓮縣鳳林鎮(zhèn)（李明軒，2015），探討在全球化沖擊之下一個(gè)衰敗貧瘠農(nóng)村社會(huì)，從名不見(jiàn)經(jīng)傳的東臺(tái)灣偏鄉(xiāng)小城成長(zhǎng)為慢城的過(guò)程。

表1 臺(tái)灣農(nóng)村社會(huì)SDM分析

2 基于PAM架構(gòu)的分析

如上所述，慢城認(rèn)證的過(guò)程是一種重要的公民參與（標(biāo)準(zhǔn)為須達(dá)到能源與環(huán)境政策、基礎(chǔ)設(shè)施政策、現(xiàn)代生活素質(zhì)政策、農(nóng)業(yè)、觀光與藝術(shù)政策、游客招待與相關(guān)訓(xùn)練政策、小區(qū)凝聚力、伙伴關(guān)系共七大項(xiàng)、78個(gè)細(xì)項(xiàng)，以計(jì)分評(píng)分卡上取得一半分?jǐn)?shù)為通過(guò)）。且不論慢城認(rèn)證是否為一個(gè)解決地方困境的最佳方案，仍可視其為不追求GDP增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)發(fā)展契機(jī)，但又不類似不丹之GHP導(dǎo)向。

2.1 載體

“載體”又稱為條件面，研究場(chǎng)域（花蓮縣鳳林鎮(zhèn)）與一般臺(tái)灣農(nóng)村相類，因?yàn)檗r(nóng)地農(nóng)用政策關(guān)系，土地利用大多為農(nóng)地，公有土地居多（臺(tái)灣糖業(yè)公司用地為多數(shù)，目前土地利用型態(tài)為平地造林居多，土地使用權(quán)非民間私有）。自然生態(tài)條件較佳，但社會(huì)條件較弱，特別在加入WTO之后，糧食生產(chǎn)的存廢爭(zhēng)議問(wèn)題，一直困擾農(nóng)政當(dāng)局。即使有一些相關(guān)的政策如“農(nóng)村再生條例”等，仍無(wú)法解決目前農(nóng)村凋敝問(wèn)題。存在人口嚴(yán)重老化現(xiàn)象，老化指數(shù) （是以65歲以上人口數(shù)除以14歲以下人口數(shù)，所得出的比率）竟高達(dá)103.08（2015年，嘉義縣老化指數(shù)最高，達(dá)137.26%，澎湖縣次之，為117.04%，云林縣為115.66%）。在臺(tái)灣區(qū)域發(fā)展計(jì)劃中位階屬于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、非區(qū)域中心或副區(qū)域中心，基礎(chǔ)設(shè)施一般，屬于文化移轉(zhuǎn)及社會(huì)發(fā)展存量不足區(qū)域。若再?zèng)]有任何政策作為，恐成為自然衰敗的地理小區(qū)，最后并入其他行政區(qū)域從地圖上消失。

2.2 個(gè)體本質(zhì)

“個(gè)體本質(zhì)”又稱為本質(zhì)面，探討的是個(gè)體，基本上本研究場(chǎng)域，若為一般的想象會(huì)認(rèn)為是認(rèn)知水平與認(rèn)知判斷基礎(chǔ)薄弱，而傳統(tǒng)社會(huì)也的確如此。但是這個(gè)城鎮(zhèn)卻具備 PAM架構(gòu)中的啟動(dòng)關(guān)鍵（智識(shí)教育），進(jìn)一步也具備移轉(zhuǎn)考驗(yàn)的價(jià)值判斷。由于該小鎮(zhèn)與臺(tái)灣高雄市美濃區(qū)相似，為一從新竹、苗栗移民至此客家聚落，重視下一代教育文化，使得無(wú)形的知識(shí)資本或文化教育資本得以再制?？梢暈橐婚_(kāi)始的路徑就與臺(tái)灣一般農(nóng)村以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或培養(yǎng)一種明星農(nóng)特產(chǎn)品的方式不同，嚴(yán)格講就是沒(méi)有基本生產(chǎn)條件。而這些受過(guò)良好教育的人才，在家鄉(xiāng)也未必能找到工作，但借助當(dāng)代信息數(shù)據(jù)應(yīng)用，成立一些網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)，傳播永續(xù)生態(tài)觀念的信念、導(dǎo)入專業(yè)為事實(shí)判斷。進(jìn)而影響價(jià)值重新塑造，既然無(wú)法以快速的生產(chǎn)導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，就以慢、小、永續(xù)的方向進(jìn)行。但也非對(duì)抗現(xiàn)今科技，是營(yíng)造如傳統(tǒng)思想的天人合一概念。由小區(qū)精英與地方耆老達(dá)成人際判斷上的倫理與和諧，可推論態(tài)度上與體制上已有改變。

2.3 現(xiàn)象面

群體行為表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與政府。本研究場(chǎng)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上是傳統(tǒng)農(nóng)村自給式經(jīng)濟(jì)，供需市場(chǎng)極小，社會(huì)為封閉型式。政治上多如傳統(tǒng)小區(qū)由一些大家族把持，地方當(dāng)局因財(cái)政困難與長(zhǎng)老領(lǐng)導(dǎo)無(wú)力改變一些困境。發(fā)展停滯不前，人口凋零，產(chǎn)業(yè)不振如同英國(guó)之衰敗城鎮(zhèn)，最后連地方議會(huì)議員席次都無(wú)法保留。這樣的小城為何能異軍突起，通過(guò)慢城組織多項(xiàng)選評(píng)，原因是前文在個(gè)體本質(zhì)面上有些通過(guò)啟動(dòng)關(guān)鍵的流量，論述于下一節(jié)。

3 啟動(dòng)關(guān)鍵

若以啟動(dòng)關(guān)鍵（智識(shí)教育）視為面對(duì)環(huán)境調(diào)適外在的變量（Ostrom，2010），而在生物環(huán)境下（biophysical，如PAM的載體），與小區(qū)（Attributes of community）、使用規(guī)范（Rule of use）產(chǎn)生行動(dòng)，此行動(dòng)與外在交互作用，克服一些限制。因此慢城認(rèn)證可視為在研究場(chǎng)域居住生活的一些公民，本身受過(guò)良好教育，借由現(xiàn)今大眾傳播之力，傳播信念與利用專業(yè)，達(dá)成對(duì)現(xiàn)狀的判斷，不繼續(xù)走傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)，或靠明星農(nóng)產(chǎn)品維持經(jīng)濟(jì)，由小區(qū)精英透過(guò)小區(qū)營(yíng)造方式，加上與宗族長(zhǎng)老在態(tài)度倫理上的合作，進(jìn)一步達(dá)成人際判斷，宗族長(zhǎng)老并提供相關(guān)文史數(shù)據(jù)，以利申請(qǐng)認(rèn)證，亦符合小區(qū)發(fā)展模式中由下往上的精神（Rothman，1995），貼近公民活動(dòng)的宗旨。

這種模式與以往資本論的掠奪式資源不同，在此地是追求一種僅以財(cái)貨資本的模式，傳統(tǒng)財(cái)貨發(fā)展模式，累積資本繼續(xù)投資容易有風(fēng)險(xiǎn)。另外以 Ostrom（2010） 復(fù)合經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)（Complex Economic Systems）模式加上PAM模式，可以發(fā)展出啟動(dòng)趨近于往后現(xiàn)代發(fā)展的類模型（見(jiàn)圖1）。

圖1 整合IAD與PAM分析慢城認(rèn)證模型

從圖1可以看出，啟動(dòng)關(guān)鍵是教育，在臺(tái)有俗諺“美濃出博士，鳳林出校長(zhǎng)”。因此，符合 PAM中啟動(dòng)關(guān)鍵。而在IAD（Institutional Analysis and Development ）中的生物物理?xiàng)l件（Biophysical Condition）即為PAM載體。小區(qū)屬性（Attributes of community）即是價(jià)值判斷，使用中之規(guī)則（Rules-in-use）可視為態(tài)度、倫理、體制等，亦即人際判斷。而由本質(zhì)面整合之后，形成內(nèi)私表公的現(xiàn)象面，包含群體與角色的交互作用。在條件面與本質(zhì)面的交互作用中，形成完成參與國(guó)際組織的現(xiàn)象面。

4 結(jié)果與討論

本研究發(fā)現(xiàn)，因?yàn)楫?dāng)代科技利用，能在互聯(lián)網(wǎng)上形成虛擬社區(qū)，因此，利用自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)，調(diào)整載體中實(shí)質(zhì)條件的不足。另外通過(guò)受過(guò)良好教育的第二代與從都會(huì)區(qū)回歸田園的小區(qū)精英，通過(guò)事實(shí)、價(jià)值、人際等判斷的本體認(rèn)知面，通過(guò)自發(fā)行為，加上海外信息的匯入，使這個(gè)小城鎮(zhèn)走出不一樣的路：不追求傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以走向綠色與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。

在討論部分有三個(gè)內(nèi)容：一是可持續(xù)發(fā)展，二為組織導(dǎo)入，最后是大城市郊區(qū)是否合宜發(fā)展

可持續(xù)方面。研究場(chǎng)域?yàn)榕_(tái)灣第一個(gè)通過(guò)慢城認(rèn)證的小城鎮(zhèn)，部分居民仍然過(guò)著傳統(tǒng)生活，而慢城精神也在此。韓國(guó)有慢城因?yàn)檫^(guò)度包裝被除名，而經(jīng)過(guò)這個(gè)過(guò)程的下一步為何？是以這個(gè)小城鎮(zhèn)多半靠民眾自發(fā)達(dá)成這個(gè)認(rèn)證過(guò)程，地方部門(mén)在協(xié)力上著墨不多，屬于探索路徑階段，之后如何永續(xù)的議題值得關(guān)注。

組織導(dǎo)入方面。這類型的慢城是否能形成組織，韓國(guó)目前有14座慢城，均由韓國(guó)觀光公社（官方機(jī)構(gòu)）介入運(yùn)作與輔導(dǎo)，臺(tái)灣目前兩座慢城是否應(yīng)有官方或者較大型民間組織導(dǎo)引，需要進(jìn)一步思考，大型組織進(jìn)入雖能獲得較多資源，同樣受其牽制可能性大增，也有違自發(fā)之精神。

大城市郊區(qū)是否合宜發(fā)展方面。由于大陸地區(qū)的三座慢城均在地級(jí)市層級(jí)的城市周邊，照此脈絡(luò)，大陸的慢城與臺(tái)灣慢城發(fā)展脈絡(luò)應(yīng)不同，臺(tái)灣地區(qū)的慢城為獨(dú)立城鎮(zhèn)，而文獻(xiàn)數(shù)據(jù)顯示，大陸地區(qū)慢城與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)力合作的程度較高，類似大陸地區(qū)之“農(nóng)家樂(lè)”，故大城市郊區(qū)是否應(yīng)發(fā)展慢城，提供大城市游憩與周邊環(huán)境保護(hù)，是另一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

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