.中山大學(xué)公共事務(wù)管理研究所（高雄市） .屏東大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)學(xué)系（屏東市） 宋威穎鄭博文

?

從永續(xù)城市發(fā)展行動(dòng)框架探討高雄發(fā)展永續(xù)城市之愿景與策略

1.中山大學(xué)公共事務(wù)管理研究所（高雄市） 2.屏東大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)學(xué)系（屏東市） 宋威穎1鄭博文2

本研究發(fā)現(xiàn)，高雄市的愿景大致符合歐盟委員會(huì)所提出的“都市結(jié)構(gòu)”“交通運(yùn)輸”“生態(tài)能源”及“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”等永續(xù)城市行動(dòng)框架面向，然而，在實(shí)施步驟上，高雄市所提出的提高再生能源使用、獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)能政策、發(fā)展低碳運(yùn)輸系統(tǒng)、倡導(dǎo)資源再利用觀念、鼓勵(lì)綠色產(chǎn)品生產(chǎn)使用以及設(shè)置綠色專用區(qū)域等僅較符合“生態(tài)循環(huán)”與“交通運(yùn)輸”之準(zhǔn)則，卻甚少提及強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、文化認(rèn)同與社會(huì)多樣性、合宜密度發(fā)展與周邊環(huán)境整合發(fā)展等“經(jīng)濟(jì)社會(huì)”與“都市結(jié)構(gòu)”之準(zhǔn)則，較為可惜。本研究建議，要推動(dòng)城市的永續(xù)發(fā)展，除了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)外，唯有同時(shí)將“經(jīng)濟(jì)社會(huì)”與“都市結(jié)構(gòu)”等方面準(zhǔn)則納入實(shí)施步驟中，其推行相關(guān)的政策措施、節(jié)能減碳觀念與綠色環(huán)境塑造才能有所成效，真正朝永續(xù)城市發(fā)展邁進(jìn)。

永續(xù)城市 高雄市 永續(xù)發(fā)展 城市愿景 城市策略

1 前言

永續(xù)發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成，須從環(huán)境、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)三大層面著手，才能從環(huán)境和人類的依存關(guān)系中找到平衡永續(xù)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development， OECD）的標(biāo)準(zhǔn)，城市要達(dá)成永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，必須具備功能性和自我調(diào)節(jié)成長(zhǎng)的能力以及廢棄物極少化等兩項(xiàng)原則，前者是指都市在成長(zhǎng)之余，必須具備良好的信息回饋系統(tǒng)，以預(yù)警環(huán)境之承載力，避免都市過(guò)度發(fā)展；后者則是都市應(yīng)強(qiáng)化資源利用效率，避免過(guò)多廢棄物造成環(huán)境污染的威脅。目前永續(xù)城市以歐洲國(guó)家為數(shù)最多，最早的永續(xù)城市發(fā)展行動(dòng)框架與愿景也是由歐盟委員會(huì)提出，認(rèn)為城市的永續(xù)發(fā)展須從“都市結(jié)構(gòu)”“交通運(yùn)輸”“生態(tài)能源”及“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”等方面著手，如此才可能達(dá)成最終永續(xù)城市的發(fā)展愿景（李得全，2014）。

高雄市是一以工業(yè)發(fā)展起家的城市，人口約277萬(wàn)人，面積約2947.6平方公里，由于鄰近高雄港，原物料進(jìn)口便利，早期因應(yīng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，成立了諸多工業(yè)區(qū)，如林園石化工業(yè)區(qū)、大發(fā)工業(yè)區(qū)、仁武工業(yè)區(qū)及大社石化工業(yè)區(qū)等都是高雄市內(nèi)著名的工業(yè)區(qū)，也讓高雄成為臺(tái)灣人眼中著名的工業(yè)都市。隨著時(shí)代變遷，都市發(fā)展與環(huán)境共存的永續(xù)觀念日漸盛行，高雄市的發(fā)展亦逐步朝向“綠色”“生態(tài)”“科技”“文化”及“自然”等方向轉(zhuǎn)型，希冀透過(guò)推廣觀光、文化與科技等綠色產(chǎn)業(yè)，讓高雄從工業(yè)城市轉(zhuǎn)型為永續(xù)城市。

高雄市永續(xù)會(huì)于2011年成立，以環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主軸，整合社會(huì)資源及相關(guān)節(jié)能減碳政策，希望能將高雄打造成為永續(xù)城市，然而，高雄市的永續(xù)發(fā)展愿景與策略是否真如歐盟委員會(huì)所提的永續(xù)城市發(fā)展行動(dòng)框架般注重“都市結(jié)構(gòu)”“交通運(yùn)輸”“生態(tài)能源”及“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”等則未可知。因此，本研究希望通過(guò)現(xiàn)行高雄市的永續(xù)發(fā)展愿景與策略，對(duì)照歐盟所提之永續(xù)城市發(fā)展行動(dòng)框架，了解高雄市在永續(xù)城市發(fā)展上和歐盟標(biāo)準(zhǔn)之異同，以作為后續(xù)永續(xù)發(fā)展政策之參考。

2 永續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵與緣起

永續(xù)發(fā)展最早是于 1987年聯(lián)合國(guó)世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（The World Commissiom on Environment and Development，WCED）發(fā)表之《我們共同的未來(lái)》（Our Common Future）所提出，其對(duì)永續(xù)發(fā)展的定義是“能滿足當(dāng)代的需要，同時(shí)不損及未來(lái)世代滿足需要之發(fā)展”（蔡勛雄、胡思聰，2003；駱尚廉、蕭代基，2000）。從環(huán)境方面來(lái)看，永續(xù)發(fā)展可視為“在外部環(huán)境與資源條件支持下，于發(fā)展過(guò)程中充分尊重生態(tài)系統(tǒng)的涵養(yǎng)能力，并能提供后代環(huán)境層面之需求”（葉俊榮等人，2003）。

對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)家而言，認(rèn)為WCED永續(xù)發(fā)展的定義是指“經(jīng)濟(jì)發(fā)展須滿足當(dāng)代福祉之增加，且不可以降低后代福祉為代價(jià)”，此一解讀符合經(jīng)濟(jì)學(xué)所稱的“帕累托最適原則”，認(rèn)為環(huán)境資本存量的減少可以促進(jìn)科技與政經(jīng)制度（人造資本）的進(jìn)步，且人造資本、人力資本、社會(huì)資本與環(huán)境資本是可以互相替代的，耗損的資源可通過(guò)回收及再生能源彌補(bǔ)。簡(jiǎn)言之，永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是增進(jìn)人類的福祉，此類永續(xù)發(fā)展觀點(diǎn)可解釋成廣義的永續(xù)性，也可被稱為弱永續(xù)性；而對(duì)生態(tài)學(xué)家而言，則認(rèn)為永續(xù)發(fā)展應(yīng)保持環(huán)境資本存量的永續(xù)，以求其未來(lái)產(chǎn)生福祉的潛力不會(huì)低于當(dāng)代水平，也就是說(shuō)，生態(tài)學(xué)家認(rèn)為生態(tài)資源能生生不息才算是真正的永續(xù)，環(huán)境資本、社會(huì)資本、人力資本及人造資本間并不具可替代的特性，此類永續(xù)發(fā)展觀點(diǎn)可解釋成狹義的永續(xù)性，或稱之為強(qiáng)永續(xù)性（駱尚廉、蕭代基，2000）。

永續(xù)發(fā)展是一種過(guò)程與手段，主要是通過(guò)“環(huán)境”、“經(jīng)濟(jì)”與“社會(huì)”等三大要素來(lái)依循發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，沒(méi)有環(huán)境和社會(huì)的支持，不可能維持真正的永續(xù)；而沒(méi)有經(jīng)濟(jì)層面的支持，亦不可能追求永續(xù)的社會(huì)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)；當(dāng)然，若沒(méi)有穩(wěn)定的社會(huì)制度支持，環(huán)境生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也無(wú)法長(zhǎng)久。

綜上所述，雖然不同領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對(duì)永續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)略有不同，但永續(xù)發(fā)展的精神不應(yīng)只是呼吁，人類追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中必須兼顧環(huán)境保護(hù)與社會(huì)公平間的平衡，如此才有可能真正落實(shí)永續(xù)發(fā)展。

3 永續(xù)城市的發(fā)展策略與愿景

1998年歐盟委員會(huì)所提出永續(xù)城市發(fā)展行動(dòng)框架，如圖1所示，當(dāng)中所稱的永續(xù)城市是指人與環(huán)境間應(yīng)追求自然平衡，在此一行動(dòng)框架中，主要是通過(guò)節(jié)省空間和提升節(jié)能效率的群居模式來(lái)呈現(xiàn)，其模式結(jié)合交通模式、物質(zhì)流動(dòng)、水資源循環(huán)和地理結(jié)構(gòu)來(lái)呼應(yīng)環(huán)境永續(xù)發(fā)展的整體目標(biāo)（李得全，2014），此一永續(xù)城市發(fā)展行動(dòng)架構(gòu)共包含27個(gè)層面與愿景，大致可分成“都市結(jié)構(gòu)”“交通運(yùn)輸”“生態(tài)循環(huán)”及“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”等四大方面。

圖1 永續(xù)城市發(fā)展行動(dòng)框架

從永續(xù)城市發(fā)展行動(dòng)框架可知，永續(xù)城市是指結(jié)合都市規(guī)劃和生態(tài)平衡共存的一種城市發(fā)展模式，其發(fā)展條件必須在城市發(fā)展過(guò)程中注重生物多樣性的循環(huán)、保護(hù)與保存，而在發(fā)展策略上則需從“都市結(jié)構(gòu)”“交通運(yùn)輸”“生態(tài)循環(huán)”及“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”等方面著手，在實(shí)施步驟上，則可通過(guò)重新規(guī)劃產(chǎn)業(yè)分布、規(guī)劃城市生態(tài)園區(qū)、政策激勵(lì)措施以及提倡公眾參與等方式來(lái)進(jìn)行，如此才能在城市、人與環(huán)境發(fā)展上取得永續(xù)平衡，真正朝向永續(xù)城市邁進(jìn)。

4 高雄市永續(xù)城市發(fā)展愿景與策略

4.1 高雄市永續(xù)發(fā)展愿景

高雄市在永續(xù)城市的愿景上，主要以知識(shí)科技（Knowledge and Technology）作為發(fā)展主軸，以創(chuàng)造舒適、具獨(dú)特魅力的城市綠色環(huán)境為發(fā)展方向，并配合臨海之地理優(yōu)勢(shì)資源，發(fā)展低碳觀光產(chǎn)業(yè)，各愿景分別詳述如下：

4.1.1 知識(shí)科技愿景

在知識(shí)科技愿景部分，高雄市以知識(shí)密集產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)及學(xué)習(xí)型城鄉(xiāng)等層面為主，在知識(shí)密集產(chǎn)業(yè)部分，讓產(chǎn)業(yè)升級(jí)，朝向高附加價(jià)值的知識(shí)密集產(chǎn)業(yè)發(fā)展；在網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)部分，則推廣因特網(wǎng)普及、降低城鄉(xiāng)數(shù)字落差，以落實(shí)信息普及化；而在學(xué)習(xí)型城鄉(xiāng)部分，則透過(guò)e化教學(xué)，提升學(xué)習(xí)效率，教育民眾永續(xù)發(fā)展的觀念。

4.1.2 綠色環(huán)境愿景

在綠色環(huán)境愿景部分，高雄市則以綠化城鄉(xiāng)、潔凈城鄉(xiāng)與福祉社會(huì)等層面為主，其中在綠化城鄉(xiāng)部分，推動(dòng)如“衛(wèi)武營(yíng)都會(huì)公園”、“鳳山溪整治暨景觀綠美化改造”、“鳳山藝術(shù)中心”、“高屏溪自然生態(tài)文化園區(qū)”、“百萬(wàn)植樹(shù)”、“澄清湖風(fēng)華再造”等計(jì)劃進(jìn)行環(huán)境綠化；而在潔凈城鄉(xiāng)部分，則注重污水處理、治水防洪與水土保持，并落實(shí)廢棄物處理機(jī)制及垃圾減量；在福祉社會(huì)部分，則以爭(zhēng)取社會(huì)褔?yán)A(yù)算占總預(yù)算20%來(lái)推展各類型的社會(huì)福利政策。

4.1.3 綠色資源愿景

在綠色環(huán)境愿景部分，高雄市以推動(dòng)觀光自然保育、活化海岸地區(qū)、鼓勵(lì)綠色產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為主，其中在自然保育部分，發(fā)展觀光產(chǎn)業(yè)以活化地方經(jīng)濟(jì)及文化傳統(tǒng)；在活化海岸地區(qū)部分，以活化閑置漁港與周邊設(shè)施為主；在鼓勵(lì)綠色產(chǎn)業(yè)部分，則是通過(guò)有計(jì)劃引進(jìn)與鼓勵(lì)綠色環(huán)?？萍嫉礁咝巯嚓P(guān)工業(yè)區(qū)，活化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)；在鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)部分，則配合“農(nóng)委會(huì)”之對(duì)策，輔導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)業(yè)，降低農(nóng)業(yè)影響。

4.2 高雄市永續(xù)發(fā)展策略

高雄市永續(xù)發(fā)展策略主要是參考“地方 21世紀(jì)議程”擬定相關(guān)的具體行動(dòng)計(jì)劃與策略，系以“區(qū)域治理”為核心，從“區(qū)域共通性” “問(wèn)題急迫性”“施政可行性”“民眾參與性”“經(jīng)濟(jì)效益性”“社會(huì)公平性”與“環(huán)境永續(xù)性”等環(huán)節(jié)為思考，進(jìn)而歸納出水環(huán)境、空氣污染總量管制、生態(tài)工業(yè)園區(qū)、永續(xù)交通運(yùn)輸及綠色小區(qū)推廣等五大議題作為永續(xù)城市發(fā)展的內(nèi)容。

高雄市政府考慮現(xiàn)行地理、資源與生態(tài)環(huán)境，進(jìn)一步擬定再生能源、節(jié)約能源、資源循環(huán)、低碳運(yùn)輸、低碳建筑、低碳生活與環(huán)境綠化等七大永續(xù)發(fā)展策略與措施。在再生能源部分，希望通過(guò)采用在地化、潔凈的發(fā)電系統(tǒng)，如太陽(yáng)能利用、風(fēng)力發(fā)電與生物質(zhì)燃料來(lái)減低地區(qū)用電，降低碳排放量；而在節(jié)約能源部分，則通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助方式推廣各類節(jié)能、節(jié)電、節(jié)水器具或設(shè)備；而在低碳運(yùn)輸部分，則希望通過(guò)便捷的大眾運(yùn)輸系統(tǒng)、腳踏車租賃系統(tǒng)及自行車路網(wǎng)建設(shè)來(lái)提倡低碳運(yùn)輸；而在資源循環(huán)部分，則是從小區(qū)、學(xué)校、政府機(jī)關(guān)辦理資源回收工作，提升資源回收率及維護(hù)資源回收管道，倡導(dǎo)資源回收觀念；在低碳建筑部分，則是通過(guò)綠建筑概念進(jìn)行永續(xù)城市之塑造，如加強(qiáng)建筑標(biāo)章管制、推動(dòng)綠建筑獎(jiǎng)補(bǔ)助方案等；在低碳生活部分，鼓勵(lì)綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)與使用、辦理小區(qū)與商家減碳輔導(dǎo)工作及專題講座；最后是環(huán)境綠化部分，通過(guò)城市道路綠化與設(shè)置空氣質(zhì)量?jī)艋瘏^(qū)來(lái)實(shí)施。

從上述內(nèi)容可知，高雄市永續(xù)城市發(fā)展策略注重在“低碳運(yùn)輸”建構(gòu)、“都市建筑”再造、“低碳環(huán)境”營(yíng)造與“綠色能源”使用等四大方面，希望通過(guò)各種政策激勵(lì)、低碳綠色概念倡議來(lái)打造永續(xù)城市，而此四大內(nèi)容和歐盟委員會(huì)所提出的“都市結(jié)構(gòu)”“交通運(yùn)輸”“生態(tài)循環(huán)”及“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”等永續(xù)城市行動(dòng)框架發(fā)展內(nèi)容大致符合；而在實(shí)施步驟部分，高雄市則是通過(guò)提高再生能源使用、獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)能政策、發(fā)展低碳運(yùn)輸系統(tǒng)、倡導(dǎo)資源再利用觀念、鼓勵(lì)綠色產(chǎn)品生產(chǎn)使用以及設(shè)置綠色專用區(qū)域等步驟來(lái)執(zhí)行，此一實(shí)施步驟亦大致符合永續(xù)城市行動(dòng)框架中所提之再生能源使用與發(fā)展、人本交通、低耗能城市、循環(huán)再生與減廢發(fā)展、永續(xù)發(fā)展的生活方式與完整連續(xù)的綠地空間等“生態(tài)循環(huán)”與“交通運(yùn)輸”層面之準(zhǔn)則，但卻較少提到強(qiáng)化在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、強(qiáng)化城鄉(xiāng)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、文化認(rèn)同與社會(huì)多樣性、民眾參與的積極性、具備完善的公共空間、合宜密度發(fā)展的城市、在適宜的基地集中發(fā)展與周邊環(huán)境整合發(fā)展等“經(jīng)濟(jì)社會(huì)”與“都市結(jié)構(gòu)”等層面之準(zhǔn)則。

5 結(jié)束語(yǔ)

永續(xù)城市的發(fā)展并非一朝一夕可以完成，有賴于機(jī)關(guān)、都市居民以及各類團(tuán)體的共同協(xié)力，才有可能完成，回顧目前高雄市政府之永續(xù)城市發(fā)展愿景及策略可以發(fā)現(xiàn)，高雄市的愿景大致符合歐盟委員會(huì)所提出的“都市結(jié)構(gòu)”“交通運(yùn)輸”“生態(tài)循環(huán)”及“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”等永續(xù)城市行動(dòng)框架層面，然而，在實(shí)施步驟上，高雄市所提出的提高再生能源使用、獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)能政策、發(fā)展低碳運(yùn)輸系統(tǒng)、倡導(dǎo)資源再利用觀念、鼓勵(lì)綠色產(chǎn)品生產(chǎn)使用以及設(shè)置綠色專用區(qū)域等方法僅較符合“生態(tài)循環(huán)”與“交通運(yùn)輸”之準(zhǔn)則，但卻甚少提及強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、文化認(rèn)同與社會(huì)多樣性、合宜密度發(fā)展與周邊環(huán)境整合發(fā)展等“經(jīng)濟(jì)社會(huì)”與“都市結(jié)構(gòu)”面向之準(zhǔn)則，殊為可惜，從聯(lián)合國(guó)世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)對(duì)永續(xù)發(fā)展的定義可知，要讓城市朝向永續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及都市合宜的規(guī)劃都是不可或缺的一環(huán)，唯有將這些內(nèi)容納入考慮，其所推行的相關(guān)政策措施、節(jié)能減碳觀念與綠色環(huán)境才能取得成效，真正朝向永續(xù)城市發(fā)展邁進(jìn)。

［1］ Jackson T.Prosperity without Growth： Economics for a Finite Planet［M］.New York： Earthscan， 2009.

［2］ Gaffron P.Huismans G.Skala F.Eco-city Book 1：A better place to live，Vienna： Facultas Verlage-und Buchhandels AG， 2005.

［3］ “行政院環(huán)境保護(hù)署”.邁向綠色永續(xù)未來(lái)［A］.2013.

［4］ 李得全.邁向生態(tài)城市規(guī)劃與治理之比較研究［D］.臺(tái)灣： 臺(tái)北大學(xué)， 2014.

[5] 施鴻志.研發(fā)臺(tái)灣生態(tài)城市規(guī)劃與治理策略[R].2012.

[6] 高雄市永續(xù)會(huì).永續(xù)會(huì)設(shè)置要點(diǎn)[EB/OL].http://kaosusdp.ksepb.gov.tw/ about_us_3.aspx

[7] 高雄市永續(xù)會(huì).高雄市愿景[EB/OL].http://kaosusdp.ksepb.gov.tw/ vision_3.aspx

[8] 高雄市永續(xù)會(huì).高雄市短期發(fā)展策略與措施[EB/OL].http://kaosusdp.ksepb.gov.tw/vision_4.aspx

[9] 葉俊榮, 劉錦添, 李玲玲, 等.永續(xù)臺(tái)灣向前指[M].臺(tái)北：詹氏書局, 2003.

[10] 蔡勛雄, 胡思聰.展望“二十一世紀(jì)議程”[R].2003.

[11] 駱尚廉, 蕭代基.環(huán)境經(jīng)濟(jì)分析[M]，臺(tái)北：曉園出版社, 2000.